民办非营利机构破产清算法律考察

民办非企业单位破产清算法律制度思索

摘要民办非企业单位作为我国社会组织的重要构

成部分，对我国社会经济H勺发展起到重要作用。但在社会经

济活动中，因经营不善等原因导致资不抵债日勺单位也不在少

数，因此就面临一种怎样规范有序退出市场的问题。我国企

业破产法律制度相比于民办非企业单位破产清算更为成熟，

值得借鉴，但也要根据详细状况详细分析。本文从民办非企

业单位破产原因谈起，比较民办非企业单位破产清算和企业

破产清算H勺异同点，考虑到民办非企业单位的特殊性质，提

出几点针对性的意见和提议，以期建立和完善我国民办非企

业单位破产法律制度。

关键词企业破产法民办非企业单位破产清算

中图分类号：F270文献标识：A文章编号：1674-1145

(2023)03-000-04

社会组织作为我国经济发展日勺重要参与者，影响着我国

经济日勺发展。广义上的社会组织包括社会团体、民办非企业

单位、基金会。其中，民办非企业单位作为我国社会组织

时构成部分，对我国社会经济日勺发展同样起到重要作用。民

办非企业单位因其特殊的性质在多种方面区别于一般企业，

由此决定着其在登记、变更、解散、注销等方面均区别于一

般企业。

我国企业的破产清算有《中华人民共和国企业破产法》

（如下简称《企业破产法》）及其司法解释予以规制，但我

国民办非企业单位一旦出现资不抵债引起的破产清算，怎样

适使用方法律、怎样规范有序退出市场，则缺乏明确的法律

规定，亦缺乏针对民办非企业单位实际状况的法律规范。本

文拟通过对比我国企业破产清算制度和民办非企业单位破

产清算制度，分析异同点，取长补短，到这建立、完善我国

民办非企业单位破产清算制度的目的。

一、民办非企业单位破产原因探析

民办非企业单位同企业同样，作为我国社会经济的重要

参与者，在发展过程中均会受到外部原因和内部原因的双重

影响，而导致企业出现资不抵债最终走向破产清算的原因也

会发生在民办非企业单位之中。作为运用非国有资产举行的

非营利性社会组织，民办非企业单位出现破产日勺原因既包括

外部原因，也包括内部原因，是多种原因共同作用的成果：

（一）外部原因

1.国家法律法规不健全，政策扶持力度局限性，部分民

办非企业单位在发展过程中缺乏有力支撑。

纵观我国民办非企业单位的发展现实状况，在法律法规

层面明显缺乏针对性的法律规范。有学者甚至认为目前我国

民办非企业单位发展与管理中出现的问题大部分都与法律

法规不健全不配套有直接的关系，已经成为阻碍民办非企业

单位发展的瓶颈。非营利组织的非营利性与政府的支持力

度存在某种程度的正比关系，国家对民办非企业单位的扶持

力度还不够有力，政府职能转移、购置服务的财政预算制度

还没有真正建立，购置服务的事项范围还比较有限。这是

我国民办非企业单位发展过程中不可忽视日勺法律和政策短

板。

2.市场经济冲击，部分民办非企业单位日勺产品和服务无

法满足市场需求。

伴随市场经济的不停发展，非营利性质日勺民办非企业单

位不仅存在同行业单位的竞争，最关键日勺还要面临社会同行

业同类型企业的冲击。由于民办非企业单位H勺非营利性和公

益性H勺特殊性质，其在资金实力、市场运作、规范管理方面

均与同行业社会企业存在不小的差距，由此导致了其产品和

服务无法到达一种很高的水平。市场经济是讲求利益最大化

H勺经济，是优胜劣汰H勺经济，市场理所当然H勺会选择具有高

性价比H勺产品和服务。因此部分民办非企业单位缺乏足够的I

竞争力，长此以往不适应社会发展又缺乏创新能力导致不得

不退出市场。

2.负责人个人好恶，事业心、责任心不强。

一种企业尤其是中小型民营企业，负责人口勺能力、个人

喜好、事业心强弱，直接关系到这个企业的发展及未来走向,

对于民办非企业单位也不例外，甚至有过之而无不及。一种

民办非企业单位的负责人假如对本单位事业抱着事不关己、

漠不关怀的态度，或者负责人本人存在不良嗜好，都会严重

阻碍该单位健康发展，恶性循环资不抵债就也许走向破产清

算。

二、我国民办非企业单位破产清算现实状况

(-)立法现实状况

民办非企业单位虽然是我国社会组织日勺重要构成部分，

但法律法规对于这部分社会主体日勺规定却屈指可数，更不必

说有关民办非企业单位的I破产清算制度规定。就现行法律法

规规定来看，与其有关的法律法规重要有：《企业法》及其

司法解释；《企业破产法》及其司法解释；《民办非企业单位

登记管理暂行条例》等。上述规定对我国民办非企业单位破

产清算、合理合法退出市场有一定的参照和指导作用，但对

于民办非企业单位的特殊性方面却无章可循。有必要制定或

增长有关民办非企业单位破产清算个性条款的规定，以适应

民办非企业单位规范有序退出市场H勺实际需要。

(二)司法现实状况

根据最高人民法院日勺记录数据表明，自2023年以来，

破产案件已持续数年年下降。但全国通过多种渠道退出市场

的企业数量却不停上升。可见，大量企业尚未通过破产程序

退出市场。而这其中，官方并未公布法院受理案件中民办

非企业单位破产清算案件占据的数量。但就目前查阅的资料

和理解日勺状况而言，目前我国的民办非企业单位退出市场多

是政策性退出，自行解散清算或政府指导清算，人民法院受

理民办非企业单位破产清算的案件少之又少。我们认为究其

原因还是民办非企业单位破产清算缺乏专门的法律规范和

指导。

三、我国民办非企业单位破产清算法律制度与企业破产

清算法律制度比较

相比较我国民办非企业单位破产清算制度，我国企业破

产清算制度通过三十数年的发展和完善，尤其是2023年施

行《企业破产法》后，逐渐形成了较为系统的操作规范，加

之数年日勺企业破产司法实践，我国企业破产清算制度趋于成

熟。将我国民办非企业单位破产清算制度与企业破产清算制

度进行横向比较，有助于指导建立、完善民办非企业单位破

产清算制度。

（一）从申请主体来看

破产清算案件是被动受理型案件，不告不理，必须由申

请人向有管辖权的人民法院申请破产，法院才有也许启动破

产清算程序。就企业破产清算而言，根据《企业破产法》第

七条口勺规定，申请企业破产的主体可以是符合条件的债务

人、也可以是对债务人享有到期债务的债权人，还可以是负

有清算义务日勺人。反观民办非企业单位，《民办非企业单位

登记管理暂行条例》第十六条仅规定了民办非企业单位自行

清算，民办非企业单位假如出现资不抵债，由谁来申请破产

清算没有明确规定。虽然《企业破产法》第一百三十五条规

定：“其他法律规定企业法人以外H勺组织日勺清算，属于破产

清算日勺，参照合用本法规定的程序。射但民办非企业单位一

旦出现资不抵债，由谁来向法院提出申请，放宽受理条件还

是从严掌握，需要根据其特殊性质来进行界定。

（一）“人”的处理

企业破产清算案件中有关“人”的处理，重要波及到破

产企业职工H勺安顿。根据《企业破产法》第四十八条第二款

和第一百一十三条规定，所欠职工工资和社保费用作为清偿

破产费用和公益债务后的第一清偿顺位，予以优先保障。但

由于民办非企业单位的特殊属性，其在破产清算中“人”的

处理不仅包括自身员工的I安顿，还包括经营对象、客户的安

顿，如民办学校开办过程中出现破产，学校学生怎样妥善安

顿也是重中之重G对于员工的安顿，与否可以直接合用《企

业破产法》的规定，而对于民办非企业单位而言，需要安顿

日勺经营对象、客户怎样安顿，是计算成债权债务来申报债权

还是通过其他途径妥善安顿，与企业破产则不一样。

（三）资产的处理

根据《企业破产法》第一百一十条和第一百一十二条规

定，破产企业的资产在法院选定破产管理人后，由破产管理

人接管，管理人要依法委托中介机构进行清点评估并确定资

产处置方案，在债权人会议上通过资产处置方案，再将破产

企业资产通过交易中心挂牌发售，变现价值在债权人之间进

行分派。而民办非企业单位日勺资产构成则较为复杂，它既包

括举行者自行投入的财产、国家政策性扶持发放的拨款、社

会赠送捐助财产、经营过程中的经济回报等等。在对民办非

企业单位破产清算过程中，与否根据资产性质区别看待以及

怎样处置不一样性质的资产，有待规范。

（四）债权债务的处理

债权债务的处理是破产清算程序中H勺重要一环。根据

《企业破产法》第四十六条规定，管理人对已知债权人发告

知告知其前来申报债权，对于未知债权人，予以一定期限的

债权申报期，管理人接受申报后，对申报人提交的债权证据

资料进行审核，审核后提交债权人会议确认，再提交人民法

院最终裁定确认。申报债权的清偿次序也作了严格的规定和

限制，对于对外债权口勺处理，管理人代为行使权利，对外依

法以管理人口勺名义清收债权。而民办非企业单位作为非营利

性的社会组织，虽然不以盈利为目的，没有大量的进行市场

经营活动，但其在运行过程中必然会产生经济交往，由化产

生债权债务关系，对于民办非企业单位破产清算中的债权债

务，其对外债权债务不仅仅是单纯的经济往来，更多的是基

于人身关系产生的债权债务关系，如：民办学校的学费、民

办医院的医疗费、民办养老院的养老服务费等等，按照《企

业破产法》有关分派次序H勺规定，将它们一并纳入一般破产

债权进行处理，还是作为优先债权予以保障，值得商榷。

四、完善我国民办非企业单位破产清算法律制度的思索

与提议

根据上述对我国企业破产清算制度与民办非企业单位

破产清算制度在申请主体、人、资产、债权债务等方面的比

较分析，结合实际状况，对我国民办非企业单位的破产清算

制度日勺建立和发展进行思索，据此提出几条完善我国民办非

企业单位破产清算制度的法律提议。

(-)完善民办非企业单位登记与管理措施，规范管理

国家“十二五”规划纲要初次专章论述社会组织，明确

T“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”

日勺社会组织管理体制。这变化了以往民办非企业单位“归

口登记、双重负责、分级管理”口勺行政管理体制。而我国现

行规范民办非企业单位登记口勺法律规范是颁布于1998年时

《民办非企业单位登记管理暂行条例》，该条例在部分规定

上已经无法满足我国民办非企业单位发展的规定，甚至阻碍

其发展。其中有一种较为严重的问题是业务主管单位确实

定。从《民办非企业单位登记管理暂行条例》来看，业务主

管单位乃是依法履行行政管理的职责。业务主管单位自身的

性质一般来说是行政机关，也可以是经法律授权或者行政机

关委托H勺其他单位，不过这并不影响其作为业务主管单位时

的法律性质。也就是说，成为某一种领域的业务主管单位并

非基于其自愿，而是基于法定职责。属于自己的主管范围而

拒绝履行职责的，行政相对人应当可以提起行政诉讼。不过

在实践中，业务主管单位日勺担任却需要获得其同意，即便申

请设置民办非企业单位完全符合法定条件和程序，只要没有

单位乐意作为业务主管单位，也不无法成立。甚至在民办非

企业单位成立后，假如业务主管单位不乐意再担任，而民办

非企业单位又无法找到其他乐意担任业务主管单位的单位，

就面临被注销登记的悲惨命运。因此，修订完善《民办非

企业单位登记管理暂行条例》，将业务指导与行政管理分开,

真正贯彻“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依

法监管”的管理体制。提议提请全国人大常委会将行政法规

上升为法律，制定民办非企业单位登记管理法律规定。规范

管理口勺同步，也为未来也许出现的民办非企业单位规范有序

退出市场奠定了基础。（二）明确民办非企业单位

申请破产清算的主体，减少民办非企业单位破产清算的受理

门槛

申请企业破产的主体可以是符合条件日勺债务人、也可以

是对债务人享有到期债务的债权人，还可以是负有清算义务

的人。这样的规定较为宽泛，有助于资不抵债的企业规范有

序退出市场。笔者认为我国民办非企业单位破产清算的申请

人可以参照上述规定，既可以是符合条件的债务人自身，也

可以是对债务人享有到期债务的债权人，还可以是依法负有

清算义务日勺清算义务人。对于企业破产清算，法院受理情形

有一：一是不能清偿到期债务且资产局限性以清偿所有债

务；二是不能清偿到期债务且明显缺乏清偿能力。笔者认为

基于民办非企业单位欧I特殊性质，其破产清算受理的门槛应

当低于企业。民办非企业单位假如经营管理不善，不必非得

等其继续亏损至资不抵债的状态才受理其破产清算申请，应

当减少门槛，提前将也许出现破产的民办非企业单位纳入到

破产清算程序中，这样既有助于该民办非企业单位规范有序

退出市场，又有助于债权债务人合法权利的保护。提议将民

办非企业单位破产清算受理欧I门槛界定为“企业法人不能清

偿到期债务且又无法与债权人到达协议:当然，减少门槛

也要注意防止欺诈性破产和破产的恶意申请。

（三）完善民办非企业单位破产清算中对“人”的安顿,

减少社会矛盾，平稳过渡

在企业破产案件中，对“人”的清算重要指的是对破产

企业原有职工的安顿，《企业破产法》第八条和第十一条都

提到了破产案件中要明确职工工资的支付、职工社会保险缴

纳并制定职工安顿预案，规定职工债权无需申报，在优先清

偿破产费用和共益债务后，第一顺位受偿。而民办非企业单

位在“人”的原因上区别于企业日勺最大特性是，它在为社会

经济、文化发展提供服务的同步，向社会提供了大量的I就业

岗位。民办非企业单位的职工较企业职工更具有人身依附

性，因此在安顿民办非企业单位的职工时，不仅是要考虑依

法应当向职工支付多少工资、支付多少经济赔偿金、办理多

少保险，更多的I还要考虑到职工时再就业，为职工寻求“新

东家”提供支持C此外，对于破产清算日勺民办非企业单位的

经营对象、客户等日勺安顿也十分重要。此类人不仅仅是将其

对民办非企业单位的权利折算成债权债务来进行申报、参与

分派，还要考虑到此类人H勺后续安排问题。笔者提议，可以

在保留《企业破产法》有关规定H勺基础上，针对民办非企业

单位职工及经营对象的特殊性，预留部分资金用于妥善安顿

职工及经营对象，同步做好有关人员的安顿对接工作。

（四）加强对民办非企业单位的资产管理，辨别资产性

质与权属

民办非企业单位的资产来源基本可以分为举行者自筹

资金、政府支持、运行收入、接受捐助及其他合法收入。对

于所有权登记在本单位名下的资产，在破产清算时作为破产

财产进行处理没有异议，但对于所有权未登记在本单位名下

或者所有权不明的资产，能否一并作为破产财产进行处理，

则存有异议。在企业破产清算案件中，对虽然在破产企业场

所内但所有权登记在其他主体名下日勺资产进行处理，不能作

为破产财产进行处理。民办非企业单位破产清算中对于该类

型日勺资产也应当按照该原则进行处理。对于在破产企业场所

内但所有权登记不明的资产，在破产企业财产进行处理前假

如没有权利人前来主张权利，一般状况下是作为破产企业财

产一并处理，变现价值归为破产财产用于向债权人进行分

派，这也符合保障债权人合法权益最大化的规定。但在民办

非企业单位破产案件中，对在本场所内但所有权未登记在本

单位名下或者所有权不明的资产，处理措施则应当有所不一

样。笔者认为，鉴于民办非企业单位的特殊性质，对该部分

资产H勺处理应当按如下两个环节处理：第一、对于能查明权

利人日勺资产，告知权利人限期取回；第二、对于不能查明权

利人口勺资产，通过媒体公布公告，予以一定期限时认领时间,

符合条件时予以取回，期限届满仍未取回的资产也不能作为

破产口勺民办非企业单位资产进行处置，考虑由该民办非企业

单位的I业务主管单位或者行政主管机关分派给其他同类型

同行业的民办非企业单位，实现资源优化配置。

（五）规范债权审查，根据民办非企业单位的特殊性质

确定债权清偿次序

企业破产案件中，管理人对申报的债权进行审查，得出

审查意见后提交受理法院裁定确认。在民办非企业单位破产

案件中，笔者认为在遵照债权审查的合法性原则基础上，可

以考虑从宽掌握审查尺度。在债权清偿次序上，《企业破产

法》第一百一十三条规定了企业破产债权分派日勺次序，即第

一次序支付破产费用和共益债务，第一次序支付破产企业欠

付职工的工资、保险、赔偿金等待遇，第三次序支付欠缴税

款等，第四次序支付一般破产债权。而对于民办非企业单位

破产案件中的债权清偿次序，笔者提议将《企业破产法》中

日勺第三次序取消或者第三次序、第四次序合并作为同一次序

清偿。原因在于税款作为国家财政来源，其功能在于维护社

会公共利益，具有公益性，而民办非企业单位作为非营利性

社会组织，其自身也具有公益性质，民办非企业单位欠缴的

税款不作为优先于一般债权的权利优先受偿，在体现公益性

日勺同步，最大程度实现一般债权的债权人权益。

综上所述，我国民办非企业单位破产清算制度的构建与

完善还