员工跨境社会保障的法律便携性

员工跨境社会保障的法律便携性一、引言随着经济全球化的深入推进，尤其是区域经济合作机制的不断完善，跨境就业已经成为非常普遍的就业形态，这一群体既包括企业外派的管理人员、技术人员，也包括自发前往境外务工的普通劳动者、毕业后留居境外工作的留学人员，还有依托互联网开展跨境服务的灵活就业者，整体规模正在逐年增长。但与之不匹配的是，这部分群体的社会保障权益始终面临诸多障碍：不少劳动者跨境工作后，在母国缴纳的社保费用无法累计核算，达到退休年龄后因缴费年限不足无法领取养老金；在境外工作期间患病、受伤，医疗费用无法通过社保报销；甚至有不少劳动者需要同时在母国和东道国缴纳两份社保，个人和所属企业的负担都大幅提升。正是在这样的背景下，员工跨境社会保障的法律便携性成为当前劳动法与社会保障法领域亟待研究和落地的重要议题，其核心是通过具备强制效力的法律规则，保障劳动者跨境流动时社保权益不会减损，为人才的跨区域流动消除后顾之忧。二、员工跨境社会保障法律便携性的核心内涵与制度价值（一）核心概念的界定社会保障便携性本身是指劳动者在不同统筹区域流动时，已经积累的社保权益可以随同本人转移，缴费年限能够互认，待遇可以正常申领，不会因为地域变化而受到影响。而跨境社会保障的法律便携性，是将这一需求延伸到跨越国境或关境的场景中，并且明确以国内立法、双边或多边国际条约等具备法律效力的规则作为支撑，而非依托临时政策、口头约定等不具备强制力的安排，确保跨境就业人员的社保权益具备稳定的制度保障。区别于普通的行政协作式便携性，法律便携性的核心特征是具备强制约束力，一旦劳动者的权益受到侵害，可以通过对应的法律渠道主张救济。根据国际劳工组织发布的统计数据，当前全球范围内的跨境务工人员总量已经超过1.69亿，且每年保持着3%左右的增速，这一庞大群体的权益保障需求，让跨境社保法律便携性的制度建设变得愈发迫切（国际劳工组织，2021）。（二）制度的多元价值跨境社会保障法律便携性的制度价值体现在多个维度，首先是对劳动者个体的权益保障价值，其能够消除劳动者跨境就业的后顾之忧，避免劳动者为了保留社保权益而放弃更适合自己的境外工作机会，也避免劳动者辛苦缴纳多年的社保费用因为一次跨境流动就全部作废，切实保障劳动者的生存权与发展权。其次是对市场主体的降本增效价值，对于有跨境用工需求的企业而言，明确的法律便携性规则可以避免双重缴费的问题，大幅降低企业的用工成本，同时也能减少企业和员工因为社保权益问题产生的劳动纠纷，提升企业的管理效率。最后是对国家与区域发展的推动价值，完善的跨境社保法律便携性规则，一方面可以帮助本国吸引更多境外优秀人才入境就业，提升本国的人才竞争力，另一方面也能保障本国出境务工人员的合法权益，提升本国的国际形象，同时还能促进区域内劳动力要素的自由流动，激发区域经济的整体活力。三、当前员工跨境社会保障法律便携性的实践困境尽管跨境社会保障法律便携性的多重价值已经得到学界和实务界的普遍认可，但从全球范围的实践来看，当前这一制度的落地仍然面临多维度的阻碍，远不能满足日益增长的跨境就业群体的权益保障需求。（一）国内法层面的规则冲突与制度空白各个国家的社会保障制度都是基于本国的经济发展水平、人口结构、社会文化制定的，相互之间存在非常大的差异，这些差异首先体现在参保规则上，部分国家要求所有在本国境内工作的劳动者无论国籍都必须强制参保，部分国家则允许外籍劳动者自愿参保，还有部分国家要求本国国籍的劳动者无论是否在境内工作都要参保，规则的差异很容易导致双重参保、双重缴费的问题。其次是权益核算规则的差异，不同国家的社保最低缴费年限、缴费比例、待遇核算标准都不相同，比如部分国家养老保险最低缴费年限是10年，部分国家是20年，如果劳动者在两个国家分别缴纳了9年和11年社保，没有互认规则的话，两边都达不到最低领取标准，最终两边的养老金都无法领取。除此之外，绝大多数国家的国内社会保障立法都只针对境内流动的场景，没有针对跨境流动的专门规则，既没有明确跨境社保权益的认定标准，也没有明确对应的经办流程，导致很多跨境社保问题的处理无法可依。有学者针对我国跨境务工群体的调研显示，当前我国出境务工人员中仅有不到两成被纳入中外双边社保协定的覆盖范围，剩下的八成人员要么面临双重缴费的压力，要么主动放弃参保，权益完全得不到保障（李海明，2022）。（二）国际协定的覆盖范围与保障维度有限当前跨境社保的协作规则主要以双边协定为主，多边协定的数量非常少，从覆盖范围来看，全球范围内生效的跨境社会保障双边协定不足400份，而全球共有两百多个国家和地区，平均每个国家签署的协定不到两份，且超过七成的协定是发达国家之间签署的，广大发展中国家之间的跨境社保协作几乎处于空白状态，很多发展中国家的主要劳务输入输出对象国之间都没有签署对应的社保协定（张荣芳，2020）。从保障维度来看，绝大多数已签署的双边社保协定覆盖范围都非常狭窄，人群上大多只覆盖企业正式外派的员工，不包括自发跨境就业的人员、跨境灵活就业人员以及毕业后留居境外工作的留学人员；险种上大多只覆盖养老保险和部分工伤保险，医疗保险、失业保险、生育保险等都没有被纳入覆盖范围，劳动者在这些方面的权益仍然得不到保障。多边协定层面，目前只有欧盟、欧洲经济区的跨境社保规则相对成熟，覆盖了所有险种和所有类型的跨境就业人员，东盟的区域社保协定近年才正式生效，覆盖范围仍然有限，其他区域比如非洲、拉美、亚太的大部分地区都没有统一的多边跨境社保规则。（三）权益落地的执行机制存在明显缺位就算部分劳动者符合双边社保协定的覆盖范围，权益的落地执行也存在很多障碍，首先是经办对接机制的缺失，绝大多数国家的社保部门都没有设置专门的跨境社保对接机构，也没有统一的跨境业务办理流程，劳动者要转移社保权益、申领社保待遇，需要自己准备各类证明材料，翻译成东道国官方语言后还要走公证、认证流程，之后还要往返两国的社保部门提交材料，整个办理周期动辄几个月甚至几年，很多劳动者因为时间成本太高直接放弃了权益主张。其次是争议解决机制的缺失，一旦出现社保部门不认可缴费证明、不按照协定兑现待遇的情况，劳动者只能走东道国的司法程序维权，不仅要承担高昂的律师费用，还要面临语言不通、对当地法律不熟悉的问题，维权成功率非常低，最终绝大多数劳动者都只能自认倒霉。四、员工跨境社会保障法律便携性的完善路径要破解上述实践困境，不能只靠单一主体的单方面努力，而是需要从国内规则完善、国际协作深化、技术机制赋能等多个维度协同发力，构建一套可落地、可执行的跨境社会保障法律便携性制度体系。（一）完善国内法的配套衔接规则国内法是跨境社会保障规则落地的基础，所有国际协定的内容最终都需要通过国内的规则和经办流程来落地，因此各国首先要完善本国社会保障法中关于跨境社保的相关内容。一方面要在立法层面明确跨境社保的基础规则，包括跨境就业人员的参保规则、双重缴费的豁免条件、境外缴费记录的互认标准、跨境社保待遇的核算和发放规则等，填补现有法律的空白，让跨境社保业务的处理有法可依。另一方面要制定具体的操作细则，明确专门的跨境社保经办机构，统一负责和其他国家社保部门的对接，简化劳动者的办理流程，明确各项业务的办理时限、所需材料、救济渠道等，让劳动者办理跨境社保业务时能有清晰的指引。国内法的衔接是跨境社保便携性的基础，没有国内法的支撑，再完善的国际协定也只是无源之水，无法真正转化为劳动者的实际权益（郑功成，2023）。比如近年我国就针对跨境社保业务出台了专门的操作规范，明确了境外缴费记录的认定流程，大幅简化了劳动者的办理手续，获得了很多跨境就业人员的认可。（二）构建多层次的国际协作规则体系国际协作是跨境社保法律便携性建设的核心，需要构建双边、区域、全球三个层次的协作规则体系。在双边层面，各国要加快和本国主要的劳务输入、输出国签署双边社会保障协定，逐步扩大协定的覆盖范围，人群上要从原来的仅覆盖企业外派员工，逐步扩大到自发就业人员、灵活就业人员、留学就业人员等所有跨境就业群体；险种上要从原来的仅覆盖养老保险，逐步扩大到医疗、失业、工伤、生育等全险种，同时要在协定中明确权益转移、待遇申领的具体流程和责任划分，确保协定的内容可落地。在区域层面，要依托现有的区域经济合作框架，比如区域全面经济伙伴关系协定、“一带一路”合作机制等，加入社会保障便携性的相关内容，制定区域统一的社保互认规则，建立区域内的社保协作机制，实现区域内成员国之间的社保缴费记录互认、权益无障碍转移。在全球层面，要推动国际劳工组织、世界银行等国际机构制定全球统一的跨境社会保障便携性示范规则，为各国制定国内法、签署国际协定提供参考，同时建立全球层面的跨境社保争议协调机制，为劳动者提供低成本的维权渠道。（三）建立数字化的执行保障机制数字化技术的应用可以大幅降低跨境社保业务的办理成本，提升执行效率，是跨境社保法律便携性落地的重要支撑。各国社保部门可以在保障数据安全、符合各国数据保护规则的前提下，合作搭建跨境社保信息共享平台，实现缴费记录、待遇申领信息的自动对接，劳动者申请跨境社保转移时，只需要在平台上提交一次申请，两边的社保部门就可以自动完成信息核验、资金划转等流程，不需要劳动者自己提交纸质材料、往返两国办理。同时可以搭建统一的跨境社保线上服务平台，提供多语言的咨询、办理服务，让劳动者随时可以查询自己的跨境社保权益记录，了解相关的政策规则。另外还要建立专门的跨境社保争议调解机构，由各国社保部门派出专员组成，劳动者遇到权益纠纷时，可以向这个机构申请调解，不需要走复杂的司法程序，大幅降低劳动者的维权成本。根据世界银行的相关研究，数字化技术的应用可以将跨境社保转移的平均办理周期从原来的180天左右缩短到30天以内，同时将劳动者需要提交的材料减少70%以上，能够大幅提升权益兑现的效率（世界银行，2022）。五、结语从长远来看，跨境社会保障法律便携性的制度建设，不仅是社会保障领域的民生问题，更是关系到全球劳动力要素自由流动、全球经济协同发展的重要议题。当前这一制度的建设虽然还面临着规则冲突、覆盖不足、执行缺位等诸多困境，但随着经济全球化的不断深入，