行政基础及组织 3

行政组织学

（第2版）第1章导论学习目标： 掌握行政组织的含义和基本要素 理解行政组织的性质和功能 了解行政组织产生的不同理论解释 掌握行政组织学的研究内容 了解行政组织学的研究方法及研究意义一、

组织与行政组织（一）组织与行政组织1.组织的含义组织是人类生存的基本方式。众所周知，社会性是人类所独有的特征，而组织性又是社会性的主要特征之一。没有组织，也就没有社会。组织是连接人与社会的中介。组织是社会的细胞，社会的基本单元，是人们实现共同目标的工具。具有某种共同目标的人总是以各种不同的方式，聚合到各类不同形式的组织之中，成为其中的一员，大家相互合作，共同行动，通过集体的努力来实现目标，达到单个人所无法达到的目标或无法企及的结果。无数个大大小小、形形色色的组织相互交织、有机排列就构成了人类社会的总体结构。从社会发展史来看，组织产生于人类的生产斗争和社会斗争之中。最初出现的人类组织是家庭、氏族、部落，以后逐渐产生了阶级，出现了国家，国家将其领域内的每个成员都编入一定的组织。同时，人们为了寻求更好的生活，建立和参加了越来越多的组织。就个人而言，一个人从生到死，在学习、生活、工作的各个阶段，要加入许多组织，同时为很多组织工作，接受很多组织的服务。特别是在进入现代社会之后，几乎已没有任何一个领域、任何一项事业、任何一个人能够处于与组织完全无关的地位。随着组织功能日趋分化、日臻完善，个人的每项追求、每个欲望，几乎都要在各种具有不同功能的组织中寻求实现的途径，或获得某种程度的满足。充分发挥组织功能，发展和完善人类社会的组织体系，已经成为了发展政治、经济、科技、文化、教育、卫生等各项事业，改善人类生活条件，提高人的尊严和价值的一个重要途径。那么，组织的基本含义是什么呢？在词源上，中文的“组织”是将丝麻纺织成布。后来，“组织”被引申为将一种物体的构成部分组合成一个整体。英文的“组织”（Organization）则来源于“器官”一词，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构。后来“组织”一词又被从单纯的生物意义上引申为按照一定的目标而进行的系统安排，并逐渐被用来解释人类社会群体。从人类社会群体的角度来看，所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。而行政组织则是各类社会组织中一种极为重要的组织形态。2.行政组织的含义行政组织有广义和狭义之分。广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党中的负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。狭义的行政组织是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。本书所研究的对象就是狭义的行政组织。从世界各国现行的政治体制来看，在议会制国家中，狭义的行政组织是指由议会产生并对议会负责的内阁及地方行政机关；在总统制国家中，狭义的行政组织是指以总统为首的与立法、司法机关相独立的行政机关，以及各级地方行政机关。在我国，狭义的行政组织是指国家权力机关——各级人民代表大会的执行机关即国务院和地方各级人民政府系统，其职责是负责贯彻执行各级人民代表大会所通过的法律、政策和决定，并接受各级人民代表大会的监督。狭义的行政组织是社会组织中规模最大的组织，其管辖的范围涉及到社会生活的各个方面、各种领域、各个团体。3.行政组织的基本要素上述所说的组织是由两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的群体，这是一种最基本的概括。具体而言，构成组织和行政组织的要素可以分为物质要素和精神要素两大类。（1）物质要素①人员②经费③物资设备。（2）精神要素①目标②权责结构③人际关系。（二）行政组织的性质1.行政组织的一般性质行政组织是社会各类组织中的一种，与其他组织一样，其性质包括以下四个方面：（1）静态的组织结构。（2）动态的组织过程。（3）生态的组织环境。（4）心态的组织意识。2.行政组织的特殊性质从社会管理角度来看，行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型；从国家统治的角度来看，它又是统治阶级利益的代表者，是国家意志的直接体现者和施行者。因而，行政组织在具有社会组织一般共性的同时，也表现出自己独具的各种特性。（1）阶级性。（2）社会性。（3）权威性。（4）法治性。（5）系统性。（6）主动性。3.行政组织与其它社会组织的区别从总体而言，现代社会存在五大组织系统，即国家组织、企业组织、事业组织、群团组织和政党组织。其中，国家组织中又可分为三大组织系统：立法或权力组织、行政组织、司法组织。为全面了解行政组织，必须研究国家组织系统中的行政组织与其它社会组织之间的区别。由于行政组织与国家的立法组织、司法组织以及政党组织的关系已在《政治学》中阐明，这里不再赘述。现在我们仅分析行政组织与企业组织、事业组织、群团组织的区别。（1）管理对象不同。（2）为社会所提供的服务内容不同。（3）活动的依据不同。（4）活动的目的不同。（三）行政组织在行政管理中的作用1.行政组织是行政管理的主体行政组织是国家对社会事务进行行政管理的主体，是进行行政管理活动的物质基础和力量源泉，一切行政管理活动和行政职能的发挥都是由行政组织来进行的。2.行政组织是行政人员发挥作用的物质基础从管理学的角度看，组织与人员是一切管理活动的两个基本支点，二者构成了管理活动的基本框架。（四）行政组织的功能1.行政组织功能的含义所谓功能，即某一特定事物所发挥的作用，它是功效与能量的辨证统一。行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。行政组织的功能反映着国家行政管理活动的基本内容与行为方向，是国家本质的具体表现。2.行政组织功能的内容与其他管理活动不同，行政管理是政府行政组织对社会公共事务的管理，它以国家强制力为后盾，对国家所辖领地的政治、经济、文化和社会事务进行全面地管理，在这些领域发挥自己独特的功能。（1）政治功能。（2）经济功能。（3）文化功能。（4）社会功能。3.行政组织功能的特点（1）广泛性与有限性。由于行政组织承担着促进以经济发展为中心的社会全面发展的任务，因此行政组织的功能范围必然涉及国家政治与社会生活的各个方面，它包括外交、国防、治安、财政、金融、工业、农业、商业、文化、教育、科技、卫生、体育、社会福利、环境保护诸领域。（2）稳定性与变异性。在任何一种社会制度下，行政组织的主要功能都是相同的，它们除了维护统治阶级的利益之外，都还要满足社会的共同需要。二、行政组织产生的理论解析（一）契约论契约论认为,国家的产生是人们相互之间或民众与统治者之间订立契约的结果，即国家是共同协议的产物。早期契约论的主要代表学者有托马斯·霍布斯（ThomasHobbes）和让-雅克·卢梭（Jean-JacquesRousseau）。在霍布斯看来，国家不是像亚里士多德所说的那样是自然生成的，而是原子化的个人通过社会契约的方式建立起来的，也就是说，只要人类运用理性，同意不再在他们明显受到侵害的情况之外行使其自卫权，而是把自卫权交给一个代理人，即主权者，人类就能创造出一个人为的政治秩序，这个政治秩序的中心是公共权力，其称之为利维坦——一个“人造的人”。因此，国家是人类发明出来的，它是个人权力让渡给统治者(主权者)的必然结果。在近代西方政治思想家中，霍布斯最直接地凸显了自然状态下的人类生存困境与政治国家的产生之间的逻辑关系。（一）契约论契约论的另一个代表者卢梭在《社会契约论》一书中分析了前国家的社会组织状况。“一切社会之中最古老而又唯一自然的社会，就是家庭。……家庭本身就只能靠约定来维系。”在探索人类如何自发的达成这种契约，卢梭和霍布斯的观点基本一致。他认为“人类曾达到这样一种境地，当时自然状态中不利于人类生存的种种障碍，在阻力上已超过了每个人在那种状态中为了自存所能运用的力量。……所以人类没有别的办法可以自存，除非是集合起来形成一种力量的综合才能够克服这种阻力，由一个唯一的动力把他们发动起来，并使他们共同协作。”因此，在面对这种境地的时候，社会契约就必须达成。这里，社会契约也就成了行政组织（即国家）产生的基本动力，这便是契约论意义上的行政组织起源。（二）暴力论暴力论认为，国家起源于掠夺和征服，暴力是社会发展的决定性因素，政治上的奴役先于经济发展的过程，国家的产生是暴力行为的结果。德国哲学家欧根·杜林（EugenDühring）、奥地利社会学家路德维格·龚普洛维奇（LudwigGumplowicz）和德国理论家卡尔·考茨基（KarlKautsky）都是暴力论者。在暴力论者看来，暴力是历史的“本原的东西”，私有财产、阶级和统治关系产生的根源应从直接的政治暴力中去寻找，而不应间接地从经济关系中去寻找，阶级和国家的出现，是强大部落对较弱小部落施加暴力的结果。暴力在历史进程中起创造性作用，社会变化不是被经济决定了的自然演进过程，而是暴力的创造过程。由此可见，最早的政府组织是通过暴力形成。但是，组织产生的暴利论夸大了暴力的作用，颠倒了经济和政治的真实关系，因而是一种唯心主义的理论。暴力论的流行，与资本主义实行殖民主义、种族主义和对外扩张相适应。马克思主义认为，在阶级和国家的产生过程中，暴力所起过的促进作用是不容否认的，但它不是根本原因，而且暴力本身必须由经济发展来解释。所以，马克思更倾向于将组织的产生解释为一种社会冲突。（三）社会冲突论社会冲突论作为一种系统理论是近代以后发展起来的，完成这一理论并使其在世界范围内产生巨大影响力的是马克思和恩格斯。社会冲突论认为：随着生产力的发展，社会开始出现剩余产品，在围绕剩余产品的争夺当中，一部分人胜出得到了对这部分剩余产品的控制权并把这种私人占有制度化。私有制产生后，社会便分化为两个对立的阶级，这两大阶级之间因为利益的矛盾而存在着激烈的斗争。阶级斗争使人类陷入生存的困境，为了控制阶级斗争，或把阶级斗争控制在社会所允许的范围内，在经济上占统治地位的阶级便建立了国家。国家的产生正是为了克服人类社会出现的阶级矛盾，以实现人类的共同生存。恩格斯（FriedrichVonEngels）明确指出：“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。确切地说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”在社会冲突论看来，行政组织的起源理应来自对阶级矛盾的调和，正是因为社会上存在着纷繁复杂的利益冲突，才会出现凌驾于社会之上的有利于化解矛盾的国家。这便是行政组织产生的社会冲突说。（四）交易费用论交易费用理论是整个现代产权理论的基础。著名经济学家罗纳德·哈里·科斯在《企业的性质》（1937）一文中首次提出交易费用理论，该理论认为，企业和市场是两种可以相互替代的资源配置机制，由于存在有限理性、机会主义、不确定性与小数目条件使得市场交易费用高昂，为节约交易费用，企业作为代替市场的新型交易形式便应运而生。交易费用决定了企业的存在，企业采取不同的组织方式最终目的也是为了节约交易费用。新古典经济学认为，所有的经济问题似乎都可以看作是一个经典的最优化问题，所有消费者人人理性，对价格和彼此之间的活动具有完全信息，在此假定下追求效用最大化。新制度经济学的主要代表人物有科斯、道格拉斯·诺斯（DouglasNorth）、奥利弗·威廉姆森（Oliver·Williamson）、哈罗德·德姆塞茨（HaroldDemsetz）、张五常等人，他们的研究都是建立在对古典经济学和新古典经济学理论的反思之基础上的。交易费用的视角无疑是对组织起源的一种经济学解释，其实它还可以对前面几种观点在一定程度上进行交易费用解释。人类社会的发展及其对既定利益或秩序的维护，出现降低交易费用的客观需求，组织就应合这种需求而产生，它的产生也就改变了上述情况下的高交易费用状况，使得人类社会可以继续向前进一步发展。三、行政组织学的研究范式（一）行政组织学的研究内容1.行政组织学的研究内容行政组织学是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的科学。它是行政管理学科体系中的一门基础性学科，是现代政府管理学科群中的一个重要分支。为了从理论上揭示行政组织的构成、建立、运行与发展规律，行政组织学的研究应包括以下内容：（1）行政组织的综合性总体研究①研究行政组织的性质、要素与作用，及其与其它社会组织的区别等一般性原理的阐述。②研究行政组织的历史发展和理论发展。（2）行政组织的静态研究①研究行政组织的目标。②研究行政组织的结构。③研究行政组织的体制。（3）行政组织的生态和心态研究①研究行政组织的外部环境。

②研究行政组织的内部条件。（4）行政组织的动态研究①研究行政组织的建立与管理。②研究行政组织的变革。

对行政组织的研究力求涵盖行政组织的静态、动态、生态和心态等各个角度、各个方面。既进行综合的、抽象的概括，又从事微观的、具体的分析，将行政组织的建立、运行、发展的全过程都囊括其中，以求对行政组织现象获得全面的认识。2.行政组织学的学科性质行政组织学是研究国家行政组织的科学，其研究对象的性质决定了行政组织学的性质。行政组织的阶级性决定了对同一种行政组织现象，各个阶级出于自身利益的不同，会持有不同的看法和评价。行政组织的社会性，决定了各个阶级对同一种行政组织又有着某些相同的评价。行政组织学特殊的阶级性和一般的社会性，决定了在研究行政组织时，对待历史上的行政组织理论，要持批判的继承态度。3.行政组织学与相关学科的关系（1）行政组织学与政治学的关系

政治学是行政组织学的理论基础和指导思想。（2）行政组织学与管理学的关系

组织学作为一门独立的学科，它是管理学的一个分支，其产生晚于管理学。两门学科之间的关系非常密切，在很长一段时间是密不可分的。（3）行政组织学与行政管理学的关系

行政组织学是行政管理学的一个分支，行政管理学是行政组织学的专业基础理论。（4）行政组织学与心理学的关系

行政组织学研究的重要内容之一，就是行政组织内部组成人员的心理和行为规律，这包括个人与所承担的工作任务、角色之间的心理与行为关系，各个成员之间，各个正式、非正式群团之间的心理与行为关系等等。（二）行政组织学的研究方法和意义1.行政组织学的研究方法

马克思主义的世界观、方法论是研究一切社会问题的基本方法，也是研究行政组织的基本方法，它是开展行政组织学研究的总的理论基础和指导思想。为此，在研究行政组织理论的过程中，必须遵循以下的方法：（1）阶级分析的方法（2）系统分析的方法（3）理论联系实际的方法（4）静态与动态相结合的方法（5）纵向与横向相结合的方法（二）行政组织学的研究方法和意义2.行政组织学的研究意义（1）研究行政组织学是为了建立具有中国特色的行政组织理论体系（2）研究行政组织学是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会和谐发展的需要。（3）研究行政组织学是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。（4）研究行政组织学是优化行政工作人员的素质、提高其管理水平和工作能力的需要。研究、学习行政组织理论，使行政工作人员能够更自觉地按照行政组织建立、运行的规律办事，也可以提高行政工作人员的自身管理水平。从这个意义上说，它也有助于行政工作人员素质的提高。本章小结

本章在介绍组织基本含义的基础上对行政组织的含义作了解释，即行政组织有广义和狭义之分。广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党中的负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。狭义的行政组织是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。而后者是本书研究的