21世纪以来国际公共教育经费比例的变化及影响因素

/21世纪以来国际公共教育经费比例的变化及影响因素【摘要】在我国，公共教育经费占国内生产总值(GDP)的比例长期受到社会各界的特别关注。本研究通过理论分析和实证研究，探讨并验证了影响公共教育经费占GDP比例的因素。研究发现，一国公共教育经费占GDP的比例受生均教育成本、学龄人口占比、高等教育入学率及政府对教育经费负担度的影响。21世纪一些国家公共教育经费占GDP比例降低，主要源于教育生均成本由升转降、高等教育入学率达到一定水平之后不再提高，以及学龄人口比例和政府负担度双双下降。此外，在2008年全球金融危机之后，公共教育经费占GDP的比例显著提升，多数国家公共教育经费保障机制在经济动荡中呈现出较强的稳定性或刚性。研究结果预示着未来我国教育经费供求矛盾将长期存在，并会对地方政府教育资源配置能力提出更高要求，同时，我国教育经费保障体系在稳定性和刚性方面还有待增强，且需要进一步探寻充足而稳定的财政性教育经费筹措渠道。【关键词】公共教育经费；教育经费比例；教育经费保障

一、问题提出 自20世纪90年代以来，没有哪个教育指标像4％一样受到我国社会各界如此广泛持久的关注，并对我国教育事业和公共财政的发展改革产生如此系统而深远的影响。从1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革与发展纲要》首次正式提出国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例于20世纪末达到4％，到2012年这一政策目标首次实现，直至2020年该指标连续9年保持在4％以上，为实现和保持这项政策目标而推行的一系列教育财政投入和管理的改革措施，从体制机制上促进了教育经费的持续增加，并在一定程度上改善了教育投资效益和公平状况[1]。从2013年提出的“一般不挂钩”，再到2018年《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》中的“保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4％”，近年来各界对这一指标和相关政策安排的关注和讨论从未停止。尤其是2021年，随着国家统计局对国内生产总值数字的核实调整，我国财政性教育经费占国内生产总值的比例在4％的边缘上下波动，再次引起了人们对该指标的关注。 从国际范围看，在具有比较完备统计数据的OECD国家，从20世纪90年代至21世纪初，公共教育经费占国民经济的比例总体呈现上升之势。然而，自2008年全球金融危机之后，美英等国高等教育成本个人分担程度显著提高，一些国家公共教育经费占国民经济比例保持较低水平或出现明显下降，致使OECD国家的公共教育经费占GDP比例以及全国教育经费占GDP的比例整体出现了下降(见下页图1)。另外，根据世界银行世界发展指标(WorldDevelopmentIndicator)的数据，世界各国政府教育经费占GDP比例的平均值在2000年为3.85％，其后10年总体保持提升的趋势，到2009年达到4.42％；之后大体保持在4.3％附近波动。尤其是高收入国家，2010年之前该比例的趋势是稳中有升，2010年达到最高值5.06％之后下降，2018年的水平为4.77％，之后于2021年回升至4.99％(见图2)。①部分国家公共教育支出占GDP的比例出现下降，是21世纪国际教育财政领域值得关注的新现象，也确实使得关于4％政策的一些疑问显得更有依据：公共教育经费占GDP的比例为什么会随着经济发展水平的提高而提高?又是什么原因导致了一些国家公共教育经费占GDP的比例出现变化?除了经济发展水平，公共教育经费占GDP的比例还受哪些因素影响?尤其是，外部经济和财政环境出现类似2008年全球金融危机的剧烈波动时，将会对该比例产生什么样的影响?本研究将沿用数量化的国际比较方法，从理论和实证角度尝试探究影响公共教育经费占GDP比例的因素，以及这些因素的变化趋势对教育财政的影响，以期对我国教育财政政策的发展改革有所裨益。 图1OECD国家教育经费占GDP比例(％) 图2世界各国公共教育经费占GDP比例(％) 二、文献述评 教育经费占GDP的比例在1960年代就经常被用作衡量教育经费充足程度的指标[2]，关于教育支出水平、公共教育经费使用效率和公平性的研究一直是公共财政和教育财政领域的热点问题，公共教育经费占GDP的比例常被作为自变量来解释一个国家的教育发展程度[3]、教育机会的公平性[4][5]，也常被用来解释经济增长[6][7]和收入分配[8-10]。关于一个特定国家公共教育支出的影响因素，Sagarik使用泰国时间序列数据分析发现，公共教育支出受上一年度教育支出水平的影响最大，同时也受工业化水平、失业率等因素的影响[11]。Adama和Ohwofasa基于尼日利亚的历史数据进行OLS回归分析发现，无论从长期还是短期来看，决定该国公共教育支出的最重要因素是其石油收入[12]。Mauro用100多个国家的横截面数据进行多元线性回归分析，发现腐败会使政府减少对教育的支出[13]。Shelton分析了92个国家的公共支出结构，发现中央政府教育支出受总人口数和贸易开放程度的影响[14]。还有一项关于非洲国家公共教育支出占GDP比例的研究，利用公共选择模型，引入了学龄人口比例和腐败控制指数，发现教育总经费占GDP的比例受学龄人口比重影响，但政府支出占比与人口年龄结构无关[15]。关于一个国家以占GDP百分比表示的总体教育支出水平或公共教育支出水平受哪些因素影响、影响机制如何等问题，Nose在其研究中对一国教育支出占GDP比例进行简明模型分解，指出一国教育经费占GDP的比例由学龄人口比重、入学率及生均成本指数(生均成本与人均GDP的比值)决定，但该研究并未就此进行深入探讨和实证检验[16]。 在我国，在20世纪80年代，厉以宁等人领导的课题组对公共教育支出占国民经济的比例进行国际比较，发现公共教育经费投入占国民经济的比例与经济发达程度之间存在一定的数量关系。研究采用单对数回归模型Y=a+blnX，(Y为公共教育支出占国民生产总值的比例，X为人均国民生产总值)对38个人口超过1000万人的国家多年的数据进行分析，发现公共教育投入占国民生产总值的比例与人均国民生产总值水平呈正相关关系，例如1978年的回归结果为Y=-1.26+0.78lnX。当时中国公共教育支出占GNP的比例低于国际平均水平；在人均国民生产总值达到1000美元时，公共教育投入占GNP的比例应为4％左右[17]。关于公共教育经费占国民经济合理比例的研究是我国教育经济学在学科发展初期的开山力作，这一研究结论此后逐渐被各界接受并促成了国家政策，也成为学术研究成果转化为公共政策的典范[18]。 此后在不同时期，研究人员就相关问题进行了一系列的实证研究。岳昌君和丁小浩利用1986-1997年54个国家的经济数据，再次证明了公共教育支出占国民经济比例随经济发展水平提高而增长的关系，与20世纪80年代的研究相比，该研究发现了从20世纪80年代到90年代国际公共教育投入格局的一种变化：发展中国家公共教育投资水平增幅较大，而发达国家公共教育投资水平增加不明显[19]。岳昌君利用39个国家2005年的数据，用人均国内生产总值分别对高等教育入学率、公共高等教育经费占GDP的比例、财政性高等教育经费占高等教育总经费的比例进行回归，结果前两个回归方程的回归系数的统计显著性水平小于1％；第三个回归方程的回归系数的统计显著性水平大于10％[20]。此外，还有学者采用相似方法，利用不同年份不同样本的国家数据做过类似研究，并据此对中国公共教育投资占比进行了中短期预测[21][22]。 在经济发展水平因素之外，有学者也尝试探讨其他因素对公共教育经费比例的影响。刘泽云和袁连生除了考虑经济发展水平的影响外，还利用中等教育和高等教育的毛入学率作为反映教育发展水平的指标对我国2010和2020年的公共教育经费占GDP比例进行了预测，并发现用教育发展水平的预测结果高于经济发展水平的预测结果，该研究还发现存在教育发展水平高而公共教育经费比例相对较低的现象，作者认为这其中还有其他因素在起作用，然而，并没有继续进一步深究[23]。胡咏梅等使用国际数据分析了学龄人口占比对公共教育支出占GDP的比例的影响，并在此基础上预测了我国公共教育财政投资比例，研究发现，拥有更多学龄人口的国家，其学龄人口占比对公共教育投资比例的正向影响效应越小[24]。 总结国内外文献，国际学者引入了一些政治经济变量来解释教育经费的变化规律，国内学者主要关注教育经费与社会经济发展水平的关系，利用量化的国际比较研究方法发现了公共教育投入占国内生产总值比例随经济发展水平变化的国际性普遍现象，并尝试探讨其背后的原因和影响因素。已有研究结果显示经济发展水平作为重要的外部条件，可能是通过教育系统内部因素对公共教育经费比例发生作用。本研究将在社会经济背景发生变化、教育和财政政策走向可能发生调整的情况下，系统探究公共教育经费占GDP比例变化的内在原因，以求有助于科学解释和预测我国教育经费供求关系，并对未来教育财政体制改革有所裨益。 三、理论分析 按照技术定义，公共教育经费占GDP的比例(Y)为教育总支出中政府负担的部分在GDP中的占比，用公式表示为教育总支出/GDP*政府负担度②。从教育经费的需求角度看，教育总支出由在校生数和生均支出决定，而在校生数则由学龄人口数和入学率决定，故有： 假设基础教育年限为B，高等教育年限为T，每一年出生人口占总人口比例为h(虽然不同年份出生人口占总人口比例并不完全相同，但在相邻年份中可以将其视为大体相同)，政府负担度为P，则上式可以写为： Y=(B*h*基础教育入学率*基础教育生均成本指数+T*h*高等教育入学率*高等教育生均成本指数)*P 经过过去几十年的快速扩张，世界多数国家，包括很多低收入国家的基础教育已达到或接近普及。为简化问题，假设基础教育入学率为100％，高等教育入学率为R，I1、I2分别为基础教育和高等教育的生均成本指数，则有： Y=(B*h*I1+T*h*R*I2)*P 其中，I1、I2分别为基础教育和高等教育的生均成本指数，即相应教育的生均成本与人均GDP的比值。假设(T*I2)/(B*I1)(即高等教育与基础教育的生均全阶段成本比值)为常数q，则有： Y=T*h*I1(1+qR)P 上述公式推导说明，在基础教育已经普及或普及程度一定的情况下，公共教育经费占GDP的比例，由学龄人口比例、生均教育成本水平、高等教育普及程度以及教育财政的政府负担度决定。等式两边求自然对数： LnY=lnT+lnh+lnI1+ln(1+qR)+lnP 根据国际经验数据，基础教育经费总量大于高等教育，有qR＜1，可以将ln(1+qR)进行泰勒展开： lnY=lnT+lnh+lnI1+(qR-q2R2/2+q3R3/3-q4R4/4+…)+lnP 上述分析表明，一个国家的公共教育经费占GDP的比例受到学龄人口比例、生均成本水平、高等教育入学率及教育经费的政府负担度的影响。 四、研究设计 (一)模型构建 根据以上的理论推导，本研究构建以下回归模型来检验公共教育经费占GDP比例的影响因素； lnYit=α1+α2lnhit+α3lnIit+α4Rit+α5R2it+α6lnPit+εit 其中，因变量Yit代表国家i在年份t的公共教育经费占GDP比例(取自然对数)。核心自变量包括国家i在年份t的学龄人口占比hit(取自然对数)，生均成本水平Iit(取自然对数)，高等教育普及率Rit(取一次项和二次项)，教育经费的政府负担度Pit(取自然对数)，εit为随机扰动项。学龄人口占比用0-14岁人口占总人口的比重表示，考虑到学龄人口的通常范围，将该指标滞后4期使用。生均成本水平以基础教育生均成本指数作为衡量指标，即基础教育生均成本占人均GDP的比例。高等教育普及率采用各国公布的高等教育毛入学率进行测算。政府负担度采用公共教育经费占教育总经费比例进行衡量，由于公开数据库中并没有这一指标，因此本研究根据不同学段政府教育经费支出、私人教育经费支出、入学率和学制年限进行测算③。为呼应历史研究文献，模型中纳入财政支出占GDP的比重和人均GDP(取自然对数)作为控制变量。 (二)数据来源 本研究所用数据主要来源于世界银行公开数据库中的世界发展指标④，并补充使用EPS平台⑤、国研网统计数据库⑥以及OECD数据库的相关数据⑦，涵盖不同国家各年份的公共教育经费占GDP比例，0-14岁人口比重、高等教育毛入学率、基础教育生均成本、高等教育生均成本、各级政府教育经费支出和私人教育经费支出等指标。在剔除奇异值之后，数据共涉及73个国家和地区，时间跨度为1995至2020年。由于数据缺失问题和滞后期问题，实际参与回归的样本为1999-2018年数据。表1展示了本研究核心变量的描述统计结果。 五、回归结果 (一)公共教育经费占GDP比例的影响因素分析 下页表2展示了公共教育经费占GDP比例的影响因素分析结果，第(1)列仅加入核心自变量，第(2)列和第(3)列分别控制了年份固定效应和国家固定效应，第(4)列加入双向固定效应。结果表明，基础教育生均成本占人均GDP比例、高等教育生均成本占人均GDP比例、0-14岁人口比重、高等教育入学率、政府负担度均对公共教育经费占GDP的比例有显著正向影响。生均教育成本的上升、学龄人口占比的提高，高等教育入学率的提高以及政府对教育经费负担度的提高都将导致公共教育经费占GDP比例的提高。 其中，教育生均成本、学龄人口比例与政府负担度的回归系数是其影响公共教育经费比例的弹性系数，以第(4)列为例，公共教育经费占GDP比例关于基础教育生均成本、高等教育生均成本、政府负担度的弹性系数分别为0.271、0.102和0.390，说明初等教育生均成本、高等教育生均成本和政府负担度每提高1倍，将导致公共教育经费占GDP的比例提高0.271倍、0.102倍和0.390倍。而高等教育入学率对公共教育经费占GDP比例的影响为单对数关系，即高等教育入学率提高一个百分点，将使公共教育经费占GDP比例提高0.9％。高等教育入学率的平方项显著为负，说明高等教育入学率在达到一定程度时对公共教育经费占GDP比例的影响效果会逐渐减弱。⑧ 上述结果有助于解释近年来部分发达国家公共教育经费占GDP比例增长趋缓甚至下降的现象。进入21世纪以来，如下页图3所示，虽然OECD国家的人均GDP水平总体仍在提高，但其高等教育入学率在2010年之后基本不再提高，基础教育和高等教育的生均成本指数在2010年前后也由升转降，学龄人口占比和政府负担度则一直呈现下降趋势。以上影响因素的综合作用导致了其公共教育经费占GDP的比例在2009年达到峰值，之后则出现了持续的下降。 图321世纪以来OECD国家相关教育指标变化趋势 联系我国未来的情况，提升各级各类教育质量、促进义务教育均衡发展需要进一步提高生均教育经费水平，高等教育毛入学率在2023年达到60.2％后仍有相当的提升空间。同时，在中国式现代化建设进程中，政府将继续加强其教育经费主渠道的作用，继续健全保证财政教育投入持续稳定增长的长效机制，由此预期政府负担度将维持在较高水平。以上因素将使得公共教育经费需求不断增长，我国教育经费供求的矛盾将会长期存在。此外，人口出生率下降导致学龄人口的下降，这是降低经费需求的潜在因素，有利于缓解教育经费供求矛盾。但新出生人口结构的变化，尤其是其城乡结构和地理分布特征的变化将持续考验地方政府教育财政资源的配置能力。 (二)2008年全球金融危机对公共教育经费占GDP比例的影响 本研究关注的另一问题是，重大外部环境变化对公共教育经费占GDP比例产生怎样的影响，本研究将以2008年全球金融危机为例开展实证分析。全球性的重大社会经济事件有可能对各国GDP总量产生影响，并可能将影响传导至政府税收进而影响政府的财政能力。分析和验证此类重大外部环境变化对公共教育经费占GDP比例的影响，可以从另一个视角探讨世界各国教育经费供给体制的稳定性或刚性，折射出教育投资在政府对各项竞争的公共产品和服务分配经费时所处的地位。 图4展示了各国公共教育经费占GDP比例在不同年份的动态效应图，可以看出，大多数年份公共教育经费占GDP比例在0附近波动，但在2008年之后的一段时间内显著为正。考虑到2008年金融危机对世界经济的可能影响，本研究采用事件研究的思路，引入代表危机冲击影响的变量After08和Since08，分别表示是否为2008年后、距离2008年危机发生的时间长度(年数)，其回归系数将分别表示2008年金融危机对公共教育经费占GDP比例的当期影响幅度，以及该幅度随时间推移的变化情况。但是由于金融危机的影响是全球性的，所以这一分析并没有理想的实验组和对照组，借鉴事件研究思路的回归分析仅能展示时间序列中显现的动态效应。 图421世纪各国公共教育经费占GDP比例的动态效应 回归结果如下页表3所示，可以看出，2008年金融危机对公共教育经费占GDP比例的影响显著为正，说明外部冲击提高了公共教育经费占GDP的比例。若把冲击影响的时间窗口期设为10年，金融危机初年对公共教育经费占GDP比例的影响幅度为6.8％，以2008年各国公共教育经费占GDP比例的平均值4.20％进行计算，2008年的金融危机导致2009年该比例平均上升0.29个百分点，其后金融危机的影响效应每年衰减0.5％，即每年上升的幅度减少0.021个百分点，说明2008年的金融危机导致世界各国公共教育经费占GDP比例显著上升，且冲击的影响随时间推移逐渐减小。2008年受到全球金融危机的影响，世界各国国民经济增长普遍放慢甚至萎缩，而此处结果表明2008年后各国公共教育经费占GDP的比例并未下降，反而出现了显著的跳升，且上升幅度随时间推移呈逐渐减小的趋势。以上结果说明各国公共教育经费在此背景下能够持续其增长，或者经济危机对教育经费的影响程度小于对整体经济的影响程度。在外部经济环境剧烈波动的冲击下，公共教育经费保障机制呈现出较强的稳定性或刚性，有利于教育事业的稳定发展。 联系我国的情况，以核实后的GDP数据计算，2020年我国财政性教育经费占国内生产总值的比例为4.23％，2021年受国内外形势冲击，在经济增长和政府财政出现困难的背景下，财政性教育经费的增长率出现明显下降，低于国内生产总值的增长率，因而导致2021年财政性教育经费占国内生产总值的比例下降，以致波动于4％边缘。与2008年金融危机后国际公共教育经费比例的提升对比，我国教育经费保障机制呈现出对经济景气状况和财政收入形势的更高依赖性，公共财政保障教育经费的刚性和稳定性相对较低，在大环境短期波动的条件下，会导致教育经费增速减缓，对教育事业的稳定发展造成不利影响。 六、分析与讨论 以往研究发现了国家的公共教育经费占国内生产总值的比例会随着经济增长而提高，而对其背后原因和影响因素进行深入探讨成为新时期的重要研究议题。本研究以此为目标，探讨并验证了公共教育经费占GDP比例的影响因素，揭示了21世纪以来一些国家公共教育经费比例出现下降的原因和机理，并进一步以2008年全球金融危机为例，分析了重大外部环境变化对公共教育经费占GDP比例的影响。 一般来说，教育经费总需求取决于教育规模和生均经费水平，进而可以分解为学龄人口比例、教育普及率以及生均成本水平，公共财政承担的部分则受政府负担度的影响。过去几十年内，教育规模扩张是世界性主题，各国的初等教育和中等教育入学率快速提高，乃至普遍达到或接近了普及程度，高等教育入学率也在持续快速提高[25]。与此同时，随着教育投入各要素水平以及要素价格的提高，各级教育生均成本水平也随着经济增长不断提高[26]。在人口年龄结构相对稳定、政府教育财政政策无重大变化的情况下，随着经济增长，教育规模扩张和生均成本提高两个因素共同导致了教育经费需求的膨胀，以及公共教育经费在国民经济中所占比例的提高。而进入21世纪之后，一些国家，尤其是一些发达国家出现了学龄人口占比下降的趋势，政府对教育经费的负担度也出现下降。在2010年前后，高等教育入学率和生均培养成本的变化趋势都发生了改变，使得一些国家公共教育经费占国民经济的比例转而出现下降。 2008年发生的金融危机是进入21世纪后的一次全球性重大事件，对于各国的教育财政体系来说相当于一次外生的冲击。公共教育经费比例在冲击之下发生的变化将表明各国公共教育经费保障体系面对外部动荡的稳定性或刚性。本研究发现，2008年的冲击使得公共教育经费占GDP比例的国际平均值显著提高，表明在经济波动面前，多数国家的公共教育经费保障未受影响或受影响幅度不大，教育经费得到了较好的保障，增长速度超过了经济增速，因此表现出公共教育经费占GDP比例的提高。世界范围内众多国家广泛实行由地方政府征收的财产税或房产税来支持基础教育，其税基和税率都比较稳固，而且专项税收不易被竞争的其他公共事业支出挤占，因此即使在短期经济危机的冲击下也能够比较稳定地保障教育经费。我国除了中央通过转移支付共同负担义务教育的一部分经费外，基础教育经费主要由县级政府负责，以2022年为例，当年我国财政性教育经费支出为48472.91亿元，其中中央财政教育经费为5715.56亿元，中央对地方的教育转移支付为3893.30亿元，也就是说地方政府承担了80％以上的财政性