从“国际教育政策论坛”到“全球教育治理参与者”-经合组织在教育领域的角色流变

/从“国际教育政策论坛”到“全球教育治理参与者”——经合组织在教育领域的角色流变【摘要】经合组织虽形成于经济领域，但教育在其议程中长期占有一席之地，且在过去的数十年里逐渐获得了主流地位。与此同时，该组织在教育领域也扮演起越来越具有规范性的角色，逐步由一个成员国交流意见、经验的国际教育政策论坛演变为一个全球教育治理参与者。这种新角色的形成与实现植根于三重理性合法权威：技术专业至上的组织文化赋予其专家权威，并使其治理参与者角色合理化；国际社会共同利益代表、国际社会普世价值观捍卫者形象赋予其道义性权威，并使其治理参与者角色合情化；最终因“合情合理”，获得国家政府的正式授权，实现合法化。但是，经合组织成为全球教育治理参与者其实在很大程度上是美、法等大国通过国际组织对外输出本国政治辩论的非预期结果。【关键词】经合组织；全球教育治理；角色流变；理性合法权威 经合组织，全称“经济合作与发展组织”(OrganisationforEconomicCo-operationandDevelopment,OECD)，成立于1961年，当前是一个由38个市场经济国家组成的政府间组织。联合国教科文组织近年在其《全球教育监测报告》中称：“在过去20年里，经合组织对国际教育所做出的创新性贡献，鲜有组织能与之媲美。”[1]但作为一个经济组织，它参与教育活动的动机以及在教育领域的价值取向和影响必然与联合国教科文组织这样的机构有所区别。把握该组织介入教育事务的背景及其职能演变有利于我们认识这种区别，进而更深层次地理解它的教育动议和更好地与之交往。 一、经合组织及其前身介入教育事务的历史背景 1948年，16个签署了“马歇尔计划”(MarshallPlan)的欧洲国家①在巴黎召开“十六国会议”，决定成立欧洲经济合作组织(OrganisationforEuropeanEconomicCooperation，以下简称“欧洲经合组织”)，并授权其专责马歇尔计划援助资金的管理与分配。1961年，随着欧洲第二次世界大战(以下简称二战)后重建的完成和马歇尔计划的终止，欧洲经合组织完成了它的历史使命，但并没有得到解散，而是被转型为一个更大规模的常设政府间经济组织，即现在的经合组织，并吸纳美国、加拿大同为首批正式成员。[2]无论是早期的欧洲经合组织，还是转型后的经合组织，都被缔造者定位为一个经济组织，但也都基于各种考虑或多或少地介入了教育事务。 (一)应对科技人才短缺：欧洲经合组织在教育领域的初探 欧洲经合组织最初涉足教育事务是多重因素叠加的结果。二战结束后，欧洲国家经济在经历短暂的迅猛发展并于20世纪50年代中期实现复苏后，再次陷入了发展瓶颈。根源在于当国家经济和繁荣变得日益依赖于科学技术进步的时候，欧洲国家的科学技术却停滞不前，与拥有高度发达科学工业的美国和技术爆炸性发展的苏联的差距日益拉大。欧洲国家意识到扩大科学研究和技术发展的能力迫在眉睫，尤其是要解决优秀科学家和工程师短缺问题，而这归根结底是要对已适应不了社会发展需要的教育系统做出变革。此外，科学研究及其应用的成本不断上涨，单一国家难以与美国和苏联庞大而迅速增长的科学资源匹敌，使得欧洲国家需要通过开展更系统、更有组织的国际科学合作，以及建立一致的国家科学政策，实现科学资源共享。[3]这些都为欧洲经合组织介入教育事务提供了需求和原始动力。 1957年，苏联人造卫星升上太空，造成了美国朝野极大的震动和恐慌。美国最终将其与苏联的军事、科技竞赛中的这场败仗归咎为其教育制度的弊病，并将恢复这种假定的失衡作为其冷战战略的重要组成，且迅速告知其西方盟友。这也导致了欧洲经合组织决定建立专门的机构和机制来插手教育事务。[4]与此同时，美国作为一个非成员国，继马歇尔计划以来，再度为欧洲经合组织提供50万美元资金，用作研究和解决各国的科技人才短缺问题，并得到了欧洲成员国的等额资金匹配。在美国和成员国的经费支持和政治支持下，欧洲经合组织理事会于1958年5月决定启动“科技人才项目”(ScientificandTechnicalPersonnelProgramme)，并成立“科技人才办公室”(OfficeforScientificandTechnicalPersonnel，OSTP)和“科技人才委员会”(CommitteeforScientificandTechnicalPersonnel,CSTP)，旨在帮助增加在成员国接受培训的科学家和工程师的数量、质量和最大限度的利用，以满足西欧国家当下和未来的经济需求。[2] 因此，冷战时期欧洲国家经济发展和美苏争霸对于科技及科技人才的需求，促成了欧洲经合组织向教育领域的延伸发展。值得注意的是，正如乔治·帕帕多保洛斯(GeorgeS.Papadopoulos)②所言，“科技人才项目的目标设定看似狭隘而有限，却暗含了一系列亟待应对的基本问题，从一开始就明确规定了其范围和多样性，特别是认识到了问题的根源在于改革教育制度，并且这是一个需要长期调整和增长的问题，而非一蹴而就的解决办法……在接下来的三四年里，欧洲经合组织为实现这些目标开展了一系列有力的活动。其中有些随着初定目标的达成而退出了历史舞台，有些则为该组织在教育领域开辟了新的更广阔的前景，并最终巩固了其教育兴趣，塑造了它未来的发展方向。”[3] (二)与经济增长有关的教育规划：经合组织在教育领域的早期实践 除了挽回冷战中的失利，欧洲经合组织尤其是后来的经合组织对于教育的浓厚兴趣还离不开大西洋两岸的西方经济学家对于教育的经济回报的鼓吹。1960年5月，经合组织将当时国际上杰出的经济学家和教育学家齐聚一堂，召开了一场旨在寻找关于教育投入与经济增长关系的非正式会议，形成了会议报告《教育投资与经济增长》(InvestmentinEducationandEconomicGrowth)。[3]同年，经合组织科技人才委员会成立了一个由专业经济学家和教育学家组成的教育经济学研究小组，负责应用自由学术思想来应对有关教育与经济发展关系的理论与实践问题。[5]该研究小组以智库性质运作，以系列会议展开工作，并很快吸引了大量出色的研究人员参与其中。尽管这一研究小组只运行至1965年，但成为了形成作为经济学和教育学共同分支的教育经济学的重要原动力。[3]而这一新生交叉学科同时也是经合组织在后来半个世纪以来开展教育活动的主导性理论视角。 教育经济学研究小组还促成经合组织在1961年于华盛顿布鲁金斯学会(BrookingsInstitutions)召开了在该组织教育活动史上具有里程碑意义的“经济增长与教育投资政策大会”(以下简称“华盛顿会议”)，从增长率、结构、规划工具和方法等方面，为经合组织及其成员国未来的教育发展设定了议程。[3]该会议将经合组织各成员国的教育和国家预算政策负责人、专业经济学家和专家聚在一起讨论了两大具有挑战性的议题：一是经合组织区域的教育在未来十年将面临的满足社会与经济发展需求的任务的性质和程度；二是经合组织国家如何有效回应那些比自己还有教育扩张需求的欠发达国家的需要。[6]作为会议报告其一的《1970年欧洲教育目标》(TargetsforEducationinEuropein1970)对前一问题给出了系统回应。与1960年召开的那次非正式会议类似，该报告在此将教育与经济的关系作为了探讨的中心，且认为教育既是一种投资，是经济增长的重要因素之一，也是一种值得拥有的消费性资本。[7] 华盛顿会议和教育经济学研究小组的工作为经合组织成员国在20世纪60年代的教育扩张提供了合法证明。此外，在由欧洲经合组织向经合组织过渡时期，该组织在教育领域更具有实践性的活动是教育规划。时任科技人才委员会主席和教育经济学研究小组组长的亨宁·弗里斯(HenningFriis)在华盛顿会议的第四卷会议报告《与经济增长有关的教育规划》(ThePlanningofEducationinRelationtoEconomicGrowth)中表示：“国家当局在教育方面面临的许多问题显然是由于几年甚至几十年前缺乏远见所致……因此，(科技人才)委员会认为，应该在国家和国际两级着重强调充分的教育规划，以便适当考虑未来对科技人员的需求。”[8] 经合组织首先建立的是“地中海地区项目”(MediterraneanRegionalProject)，将葡萄牙、希腊、意大利、西班牙、土耳其、南斯拉夫六个地中海地区成员国作为实验室，在估测经济预期增长的基础上，以各经济部门的增长与持有某些资格的人员数量，以及学历与职业之间的某种假定关系为假设前提，预测这些国家未来的人力需求及其对各自教育需求的影响。受该项目的启发，经合组织于1962年底还建立了另一个平行项目——“教育投资与规划项目”(EducationalInvestmentandPlanningProgramme)，旨在为经合组织更发达的成员国提供一个就教育发展规划进行互助及与该组织秘书处密切合作的框架。该项目的核心工作是促进各国负责教育规划和发展工作的团体或机构就该领域系统地交流信息，并指导他们就教育规划中的关键政策问题开展合作研究等。[9]与前一项目不同的是，这一项目不是仅仅基于未来的人力需求，而是包括但不限于经济的各方面社会需求开展教育规划。该项目一直延续到了20世纪70年代，对各成员国该时期的教育规划职能和机制的发展，以及该组织科技人才办公室自己的政策工作都发挥了主导性作用。[3] 在这两个项目中，经合组织进行了教育信息统计工作的早期探索，且得到了来自欧洲的教育部长们的赞赏与推动。1964年4月，欧洲理事会在第四届欧洲教育部长常设会议上邀请经合组织编制一份示范手册，在其中明确阐述有效的教育投资规划所涉及的各种因素，以便各国可以汇编可比性的统计数据。经合组织理事会和科技人才委员会对这一决定表示支持，在对地中海地区项目和教育投资与规划项目中的统计和方法论工作进行扩展的基础上，大力发展了教育统计与定量分析技术。[3]这对于经合组织而言有着重要的历史意义，因为它赋予了该组织在比较教育信息统计工作中的国际先驱地位，并为其后来参与全球教育治理打下了重要基础。 二、经合组织教育职能的形成与发展 20世纪60年代中期，经合组织发现过多涉足教育事务偏离了其中心宗旨，浪费了组织预算和人力资源，因此对其与教育相关的机构、活动进行了整改。但是，教育不仅没有因此彻底被人们从该组织的议程中抹去，反倒是因祸得福地获得了永久性地位，以致后来甚至成为该组织的核心领域。 (一)“置之死地而后生”的一场组织整改运动 相比欧洲经合组织，经合组织获得了新的使命定位，承担了更多的职责，大量新的议题涌入该组织议程，经济、贸易在其中的垄断地位被打破。然而，经合组织毕竟本质上是一个经济组织，而非联合国那样的综合型机构。因此，人们很快对经合组织过多地介入非经济领域提出了质疑。尤为重要的是，这其中许多活动，包括科技人才办公室开展的项目，最初都是由美国政府特别捐赠供资，但随着转变为组织的常规活动后，经合组织的预算成为了其主要的资金来源。这引起了许多成员国代表的不满。为此，经合组织理事会决定由时任经合组织副秘书长的迈克尔·哈里斯(MichaelHarris)牵头就该组织的各种业务活动之于成员国的有用性，及与该组织角色和目标的相关性，展开一次全面而详细的审查与整改。[3] 就教育而言，最终的审查结论是：启动和鼓励对教育投资的全面长远规划或许是其中最有意义的行动，经合组织在该领域扮演了一个创新者的角色。经合组织决定今后继续在该领域开展活动，但将主要负责为各国指明方向，而不涉及太多的成员国之间的可比较程度较低的实验项目，具体的实施措施也主要交给各成员国自己去处理。这导致经合组织终止了许多与教育相关的活动，如与科学和数学的教学、课程开发相关的工作。与科技人才的培训和就业直接相关的一系列活动要么逐步遭到裁撤，要么转向侧重识别主要问题及收集和交换相关数据。而且，经合组织不再为各国参与任何活动提供直接的财政支持。[3] 这场组织整改运动看似为经合组织的教育职能带来了“灭顶之灾”，实际效果却恰恰相反。曾经在福特基金会工作过的哈里斯非常重视教育在社会和经济发展中的价值，及在该领域开展相关国际合作的重要意义。而且，经合组织在教育领域采用的创新方法及各国对于这些活动表现出的兴趣和给予的支持力度给他留下了深刻印象。因此，尽管哈里斯不得不得出该组织不应继续以当前形式开展教育活动的结论，但清楚地看到了该组织在这一领域的经验在建立定量、定性相结合的更广泛教育发展政策路径中的潜力，并随后从福斯特基金会筹募了100万美元赠款，用于支持经合组织开展为期两年的教育研究与创新合作实验项目。[3] 1967年7月，经合组织理事会批准自1968年1月1日起，于科学事务司下成立经合组织教育研究与创新中心(CentreforEducationalResearchandInnovation)。应当看到，经合组织在20世纪60年代中期之所以大量裁撤此前的教育项目，并非认为它们与经合组织的使命相去甚远，而是不希望这些非经济活动占用组织过多的资源。因此，与作为一类预算③活动的科技人才委员会不同，教育研究与创新中心虽依旧高度依赖于经合组织的工作及其专业和管理能力，但是作为二类预算活动进行运作，是一个相对独立的研究型专家组织，且自设工作人员、管委会和运营章程，并自筹经费。在试运行阶段，除了前文提到的福斯特基金会的赞助，荷兰皇家壳牌集团(RoyalDutchShellGroup)一年之后也为之提供了75万美元的资金，并另外拨出26.4万美元用于资助经合组织成员国中可能有助于该中心总体工作计划的教育实验。[10] 在职能定位上，经合组织早期在教育领域的工作偏于量化，且着重政策层面；教育研究与创新中心则通过更加定性地关注教育研究和创新，对前两种倾向做出补充。福斯特基金会在向经合组织提供赞助时就明确表示，其目的是促进各成员国在教育研究与创新方面的持久合作。简言之，该中心要致力于找出阻碍教育系统和实践长期质量改进的主要障碍，并通过促进成员国的教育研究与实验，探寻和检测破解策略，具体包括三个方面：一是支持教育研究活动，并酌情承担此类研究活动；二是通过提供和支持试点实验，促进教育系统中的创新；三是促进成员国在教育研究和创新领域的合作。[11] 在试运行阶段，经合组织教育研究与创新中心的项目吸引了成员国的浓厚兴趣，并建立了广泛的支持性利益集团网络。各成员国政府发现，借助这一平台，投入微薄的研发资源就能引入有针对性的创新政策，并能从他国丰富的经验和资源中受益。因此，尽管该中心的所有活动由各成员国自愿选择是否参与，且实行参与国成本分担的集资制度，但当试运行阶段结束后，除美国以外的所有成员国都表示愿意按照经合组织的会费分担方式为中心提供持续性的资金支持。自1971年中开始，经合组织成员国正式接管该中心，并由经合组织理事会做出相关制度规定。[11] 就在同一时期，经合组织的科技人才委员会也实现了向教育委员会(EducationCommittee)的转型。其实从前文的论述就可以看出，在教育研究与创新中心成立之前，经合组织科技人才委员会所承担的工作就已超越了科技人才工作范畴。因此早在1964年，经合组织秘书长就建议理事会将科技人才委员会转型为教育委员会，并相应地赋予其更广泛的职能，但当时遭到了某些成员国，特别是德国的反对。然而在随后的几年里，这种正式的反对意见越来越少。鉴于教育对于教育领域之外的许多目标都有所裨益，各成员国代表普遍认识到必须考虑到全面的教育目标才能使经合组织的教育活动为其经济政策做出应有贡献。1970年6月，经合组织召开了继华盛顿会议之后又一具有里程碑意义的重要教育会议——“教育增长政策会议”，强调了经合组织更全面地参与教育活动的必要性，并提出建立教育委员会以替代科技人才委员会，专责成员国在教育领域的交流与合作事务。1970年秋，经合组织召开了首次教育委员会会议。[3]1974年，经合组织秘书处设立了有“经合组织的社会分支”之称的社会事务、人力与教育司(DirectorateforSocialAffairs,ManpowerandEducation)。教育研究与创新中心随之从科学事务司中剥离出来，移至该司之下。[12]在此之后，经合组织涉足的教育事务不断增多，且覆盖了从早期儿童教育到成人学习等各个方面，涉及了教育经费、教育的质量与公平等诸多议题。 所以，哈里斯领导的这场组织整改运动，不仅没有浇灭经合组织涉足教育事务的热情，反而提升了教育在经合组织议程中的重要性。教育研究与创新中心，教育委员会和社会事务、人力与教育司的成立，不仅标志着教育在经合组织中获得了更为正式的合法性地位，而且意味着教育成了经合组织关切的核心领域之一。 (二)教育职能的拓展与全球教育治理参与者角色的形成 经合组织作为一个政府间组织，从一开始便是一个供成员国交流意见、经验的国际政策论坛。除了20世纪60年代的华盛顿会议和10年后的教育增长政策会议，以及前文提到的教育委员会会议，经合组织自1978年起还不定期召开经合组织国家教育部长会议，为各国的教育高层决策者提供重要的国际互动平台。另外，经合组织很早就在推动成员国的教育统计系统发展方面做出了重要贡献[13]，自身则扮演着国际统计局角色。尔后教育研究与创新中心的建立，使之又增添了国际教育智库属性。所以，经合组织的教育职能一直在拓展。但是，经合组织早期的教育活动高度依附成员国意志，教育主张多源自某些成员国，尤其是美国这样的“大股东”的研究或政治立场，而基本没有形成、提出自己的教育理念。[3]而且，它此时对于成员国教育制度的影响是有限的，其教育主张也往往难以转化为各国的教育实践，[3]更谈不上参与全球教育治理。然而到了80年代中后期，这种情况开始得到根本性转变。 1983年，美国高质量教育委员会发布《国家在危机之中：教育改革势在必行》，继《国防教育法》之后再次将教育质量与国家安危联系在一起，立即掀起了轩然大波。次年，美国代表在参加经合组织教育研究与创新中心管理委员会会议时，要求该中心开展国际比较性质的教育产出指标统计工作，并通过在投入、产出数据之间建立联系，衡量各国教育系统的效能和效率[14]，借此“输出美国辩论，避免人们认为这种教育危机仅仅是一个美国问题”[15]。起初，中心人员拒绝了这一提议，认为制订和量化这样的指标是不专业的行为，且将过分简单化和歪曲经合组织体系，势必遭到其他成员国的反对。[12] 令经合组织和美国意外的是，法国政府带头附议。因为就在同一时期，法国政府改组了内阁，出任教育部长的社会党人让-皮埃尔·舍韦内芒(Jean-PierreChevènement)设定了新的教育政策优先项，希望为法国建立一个平等主义的教育体系，并需要通过这种国际比较数据来论证法国当时的精英主义教育体系的低效性。其他国家虽然没有美、法如此直接、强烈的动机，但此举至少不悖于他们的利益和诉求。因此，原本是美国出于自身政治需要提出的单方面要求，转而成了成员国的“共同呼声”。更具压力的是，美国政府于1987年明确表态，如果经合组织拒绝开展此工作，将撤销其对于教育研究与创新中心的资助。[15] 无奈之下，经合组织建立了国际教育体系指标与评估项目，并以其为依托每年发布教育统计出版物《教育概览：经合组织指标》(EducationataGlance:OECDIndicators)。这一出版物迅速成了广受学术界、政界、媒体及一般公众所接纳和引证的重要教育指标来源。这极大地增强了经合组织在教育领域的国际知名度，且进一步加大了它涉足教育领域的积极性。按照迈克尔·巴尼特(MichaelBarnett)等人的理论，对专业技术知识和信息的控制是国际组织成为全球政治中独立、强大行为体的重要源泉。[16]因此，国际教育体系指标与评估项目的建立也成了经合组织发挥教育治理职能的重要推力。 近乎就在同一时期，经合组织受英美主导的“新自由主义”的影响，成了最早倡导新公共管理理念的国际组织之一。反映在教育领域，经合组织一改过去强调教育复杂性、民族性的价值取向，由曾经质疑乃至反对在教育领域开展国际测评和比较的态度，转而成了鼓吹和实施国际教育指标统计和国际教育测评的先锋。最具代表性的便是在世纪之交发起了三年一轮的国际学生测评项目(PISA)，并以之为参照相继开发了国际教与学调查(TALIS)、高等教育学习成果评价(AHELO)项目和国际成人能力评价项目(PIAAC)等多项国际教育测评项目。这些项目为各国提供了一个较量“教育系统效能”的竞技场[17]，而且其带有“排名”“标杆”意味的结果呈现形式因直观、“易懂”且迎合了许多政客的需要而极易抓住媒体和社会公众的眼球，激起国家政治辩论，并因此左右各国的教育政策方向。而且，新公共管理的兴起不仅在世界范围内掀起了人们对于教育问责的狂热，其倡导的分权原则在将中央政府的教育管理权向下转移的同时，也为经合组织这样的超国家机构介入国家内部教育事务提供了合法性。 2002年，曾将涉足教育事务视作“不务正业”的经合组织转而于秘书处专门为教育建立司级部门——教育司(DirectorateforEducation)④。[18]与隶属于理事会的教育委员会、教育研究与创新中心管委会等组织不同，教育(与技能)司工作人员并非由成员国委派官员出任，而是由秘书处在国际范围内⑤公开招聘教育及相关领域的专业人员构成，强调专业性和独立性。他们依据理事会和相关委员会的任命，具体开展相关的信息数据收集、分析和研究工作，并以此为基础形成提案。这使得经合组织在教育领域日渐成为一个相对独立、能够发出自己声音的超国家行为体，也因此能够从过去单纯的被成员国设定议程，转向为成员国设定议程。而且，教育司的建立使教育在经合组织议程中的重要性得到进一步提高，并有助于其教育工作的相对独立和系统化，促使经合组织建立起自己在教育方面的“独特立场”与“国际品牌”。这些对于经合组织发挥教育治理职能均有着关键性意义。 在进入20世纪90年代后经合组织不断扩张自己的影响范围，使其治理效应由区域逐渐走向全球。首先，经合组织的成员数量不断增加，而且在地域上逐步突破了“欧美”“西方”等限制；并开始吸收非工业化、发展中国家作为正式成员，改变了其“富国俱乐部”的传统形象。尤其值得一提的是，经合组织的前身在一定程度上是美国冷战时期“联欧抗苏”的产物，而苏联解体后，大量其阵营的国家却随后加入了经合组织，或接受了其制订的标准与原则。[19] 其次，经合组织不断加大与非成员国在教育领域的合作。2013年，教育政策委员会根据理事会的外联战略制订了自己的“参与计划”(ParticipationPlan)，明确表示将与正式成员以外的70多个国家或地区建立伙伴关系，并将巴西、中国、印度、印度尼西亚、南非作为重点合作对象。以国际学生测评项目为例，2018年有来自全球80多个国家或经济体的50多万15岁儿童参加了该项目，且地域分布近乎覆盖了世界各个地区。[20] 除了发展新成员以及邀请非成员参与其教育活动，经合组织还在2005年和2008年召开了经合组织全球教育论坛(OECDGlobalForumonEducation)。其使命宣言是：“旨在通过与指定参与者和利益攸关群体开展定期合作，从一个全球视野来验证经合组织在教育方面的工作的适切性，具体包括：第一，加强和扩大经合组织成员与非成员经济体之间现有的专家网络和政策网络；第二，与相关非成员讨论和分享有赖于互动和同伴学习的领域的成果，以满足全球对经合组织教育专业知识的不断增长的需求；第三，促进教育领域的全球政策对话，以提高非成员从经合组织工作中受益的能力，并借此提升该组织作为促进回应经济和社会变革的教育政策的世界领袖的声誉。”[21]这不仅折射了经合组织如今在教育领域的全球影响力，而且该组织已不讳以世界领袖自居，扮演起“全世界学校系统的诊断专家、裁判员和政策顾问”[22]，跻身全球教育治理参与者行列。 三、经合组织全球教育治理参与者角色的权威基础 我们不禁要问，经合组织为什么如今能让越来越多国家的教育政策受其左右？它参与全球教育治理的权力从何而来？巴尼特等人提出，国际组织作为一种官僚机构，其权力主要来源于自身被赋予的理性合法权威；概括来讲，包括授权性权威、道义性权威和专家权威三个方面。[23]笔者认为，经合组织全球教育治理参与者角色的权威性也不外乎植根于这三重权威的相辅相成作用。 (一)授权性权威使之合法 对于经合组织这样的政府间组织而言，其权力首先是来自国家主权的让渡。作为造就国民精神素质的重要工具，任何主权国家都把教育严格置于国家管理系统之中。[24]因此，政府的授权是经合组织介入其教育事务，获得和实现其全球教育治理参与者角色的基础性条件，是其合法性的根本来源。此外，政府的授权还从资源支持的角度确保了经合组织的教育活动能够顺利进行。其一是经费支持。其二是信息数据支持。经合组织在教育领域的影响主要源自其建立的开放式国际教育信息数据库，及其基于大数据分析形成的研究成果，而这很大程度上，甚至在很长一段历史时期内，完全依赖于各国及其他组织供给原始信息数据。即便是进入21世纪后建立了一系列自己的教育调查项目，但因需要进入各国的教育现场进行信息数据采集，同样离不开当局的准入授权。作为一个政府间组织，经合组织在获得各国政府的政治、经费和信息支持方面可谓“近水楼台先得月”。 (二)道义性权威使之合情 政府对于国际组织的授权在大多数情况下都是一种自愿行为。巴尼特等人提出的道义性权威概念，通俗地讲就是国际组织通过将自己塑造成真理、正义、和平的化身，在道义上笼络人心，使得人们心甘情愿地认可、接纳其行为，乃至于对其让渡自己的某些权力。 在过去的几十年里，经合组织不断涉足新的领域和拓展影响范围，且越来越强调自己相对独立于成员国，并日益以国际社会共同利益的代表或国际社会普世价值观的捍卫者自居。现任秘书长安杰尔·古里亚(AngelGurría)在该组织的50周年宣传册序言中如是言：“经合组织已经证明了它是一个适合探讨全球挑战和寻找共同解决方案的舞台……经合组织将继续保证公民福祉被置于我们关切的中心……在50年庆之后，我们的目标将是继续帮助成员和伙伴国政府为更好的生活形成和实施更好的政策。”[25]字里行间已不再突出“经济”“贸易”等传统关键字眼，取而代之的是“全球挑战”“公民福祉”“更好的生活”；而“成员”也不再独立于“伙伴”单独出现。 就教育领域，古里亚提出，“教育是对未来的一种投资。我们在教育领域开展的工作旨在使这项投资更强大、更有效和更公平。”[26]现经合组织教育与技能司司长、秘书长教育政策特别顾问安德烈亚斯·施莱谢尔(AndreasSchleicher)则自称，“我们的愿望是帮助每一位学习者、每一位家长、每一位教师和每一位决策者明白，只有天空才是教育改进的极限——而改进教育是建立一个更好、更公平社会的关键。”[27]代表组织自身的“我们”已经替代成员国意志成了其话语的主体，服务对象已不再有明显的边界，而纳入了教育中的“每一位”利益攸关者。一个不代表任何个别利益集团，致力于为全人类发展卓越教育、建立理想社会的光辉形象跃然纸上。 事实上，经合组织成员在早期并不愿意接受来自经合组织这种外部行为体对其教育系统的干预，认为教育完全是国家自己的事务[3]；许多大国也因为有自己的教育评价资源，如相关专家机构、智库，认为没必要让经合组织对其开展教育评议[15]。但随着经合组织不断宣传自己所谓的客观立场和价值中立，强调自己体现、服务和保护某些得到广泛共享的原则，不仅各成员国逐步向其打开了自己的教育国门，而且越来越多的非成员成了其追随者。这使得经合组织实现其全球教育治理参与者角色获得了道义上的基础，并因合情而得到政府许可，从而进一步走向合法。 (三)专家权威使之合理 如果说道义性权威是从情感上博取人们的信任，那么一个国际组织所体现出的，或说其所宣称的专业性则能够在理性层面说服人们认可其权威。经合组织不仅不具有强制约束力，而且与联合国教科文组织与生俱来的全球教育治理参与者身份不同的是，作为一个经济组织，其参与教育治理似乎显得有几分“名不正”。因此，它必须通过其工作人员的专业知识[15]，及其对于自己形成的数据、报告、结论和建议的精确性与价值的游说获得权势[27]。 经合组织的这种专家形象首先来自其秘书处工作人员的独立性和专业性。按照官方规定，经合组织中负责具体开展专业工作的秘书处人员只忠诚于经合组织自身，在秘书长的授权下履行职责，不仅要促进经合组织的利益，而且在工作中不得受到其他利益的左右，不得寻求或接受来自任何政府及其下属机构的指示。[28]而正是这些独立的专家型工作人员承担了经合组织数据收集与分析、基于研究形成政策建议等核心、实质性工作。此外，经合组织长期以来还与世界范围内的独立专家学者开展广泛合作，甚至将有些业务直接外包给专业机构。 除了工作人员的资质背景，经合组织更能给人留下印象的是其专家科学主义的工作方式和基于跨国证据、大数据的工作成果。其营造出来的这种技术专业至上的组织文化，能在很大程度上使之免于意识形态偏见和后殖民主义指责，并因迎合了政治管理中的工具理性崇拜而被奉为圭臬。并且如有些学者所总结的那样，正是因为过往数据、报告的质量、可信性和有用性，经合组织获得了盛誉；而又正是这种盛誉，反过来赋予了其当前和未来成果以高度的可信性和影响。[29]在过去的几十年里，该组织发布的分析、报告和比较因此赢得了几近教规式的地位，且只有形成这些成果的经合组织专家有权对其作出正统解读，而公共讨论及媒体则不带质疑对其进行广泛引用。[30] 前文提到，经