从逆全球化到再全球化：全球教育治理的应然转向-基于新冠肺炎疫情的审视

/从逆全球化到再全球化：全球教育治理的应然转向——基于新冠肺炎疫情的审视【摘要】全球教育治理在不断加速和深化的同时，也显露出一定的逆全球化态势，而突发的新冠肺炎疫情则将该现象推向了顶峰。在此期间，国际组织的治理话语趋于式微，单边主义的治理倾向增添壁垒，日趋增加的治理风险引发间隙。全球教育治理的内在逻辑要求其实现从逆全球化到再全球化的转向，指向再全球化的全球教育治理需要在理念上基于在地性、回归多边性、坚守安全性，并在行动路径上建立循环反哺的实践机制、完善长效联动的协同机制、健全突发事件的应对机制。【关键词】全球教育治理；教育全球化；逆全球化；再全球化；新冠肺炎疫情 全球教育治理主要指国际社会各行为主体通过协商、合作及博弈等多种方式参与全球教育事务，同时维持或确立合理国际教育秩序的活动。[1]全球教育治理的概念虽然是近些年才受到广泛关注，但事实上全球教育治理在全球化和现代化的双重浪潮下早已愈演愈烈，渗透到了国际教育领域的方方面面并对各国教育的发展形态产生了不可忽视的作用。然而，一股“逆全球化”的风潮正在悄然侵袭着全球教育治理的内核，并对其产生引人瞩目的负面效应。 一、全球教育治理的“逆全球化” 对“逆全球化”的探讨较常见于国际关系等政治学论域，通常表示与全球化的进程背道相驰，民族国家或地区独立地对自我进行主动赋权和赋能的现象。近年来，随着英国脱欧带来的国际格局变动、新保守主义思想的不断抬头，逆全球化从局部区域到全球范围持续发酵，并进一步透过政策理念与工具在全球教育治理中埋下隐患。而2020年初突如其来的新冠肺炎疫情，其剧烈的影响更是迅速波及教育领域，全球教育治理遭际了不曾料想的严峻考验，逆全球化达到了前所未有的高峰状态。 (一)国际组织的治理话语趋于式微 长期以来，全球教育治理确立了至为重要的两个主体，分别是政府间国际教育组织和主权国家。在治理活动与实践当中两者也逐渐形成了两套不同的治理话语体系，相比之下不难发现，政府间国际教育组织所塑造的治理话语正在走向全球教育治理的舞台中央，占据权威主导地位。以联合国教科文组织(UNESCO)为例，从其近年来发布的《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变？》(RethinkingEducation：TowardsaGlobalCommonGood?)等一系列报告中可以看出，UNESCO一直努力尝试着将全球教育治理话语权掌控在手中。其通过反复强调“面向21世纪，我们需要怎样的教育？”“在当前社会变革背景下，教育的宗旨是什么？”[2]等全球性问题并做出官方式解答，形成了一套属于教科文组织自己的治理理念。不过国际教育组织这种自上而下引领型治理方式有走向偏狭的趋势，它逐渐淡化了与各国具体教育治理之间的联系，难以满足主权国家多样化的教育诉求，这不仅招致各国对其治理效力的质疑，也进一步造成各国对全球教育治理固有模式的认同困境。 新冠肺炎疫情暴发后，联合国教科文组织的治理行动主要集中在两个方面：一是提出紧急性的呼吁和倡议。如UNESCO总干事奥德蕾·阿祖莱(AudreyAzoulay)等人在2020年3月26日的《时代周刊》(Time)上公开发表《停课扰乱全球儿童生活，我们如何助其继续学习？》(ClosingSchoolsHasDerailedtheLivesofKidsAllOvertheWorld，Here'sHowWeCanHelpThemKeepLearning?)的评论文章，强调抓住“停课不停学”的挑战和机遇。[3]二是发布调查报告和指导意见。如UNESCO的国际教育规划研究所(InternationalInstituteforEducationalPlanning)于2020年4月9日在网站上发表“新冠肺炎疫情期间支持全民教育的五大步骤”(FiveStepstoSupportEducationforAllintheTimeofCOVID-19)，并从协作、计划和交流等五个角度为国际教育治理指明方向。[4]由此看来，联合国教科文组织所作出的努力仍是立足于全球性的制高点，阐述新冠肺炎疫情期间全球教育应当作出的共同应对，并进一步开始对未来全球教育治理进行展望。令人遗憾的是，这些高屋建瓴的话语缺乏针对性的理念，并没有在主权国家具体的教育抗疫行动中起到实质性的作用，全球教育抗疫本质上仍然是由主权国家分别承担，世界教育再次回归到各自为治的景象。 (二)单边主义的治理倾向增添壁垒 全球教育治理虽在不同层面与维度推进了国家之间的交织和融汇，但学界也越来越多地开始反思其中的单边主义倾向。[5]全球教育治理的单边主义倾向肇始于教育全球化过程中经济要素的渗透：教育越来越多地与商品、资本、人员挂钩，教育服务的产品化、教育集团和专业人员频繁的跨国流动促使教育活动的治理变得越来越像经济活动的治理。在此基础上，经济合作与发展组织和世界银行等带有强烈经济色彩的国际组织坚持贯彻着指标化的教育治理思路，通过各类大规模国际教育测评项目形成了常态化的“诏令”，进而利用教育横向对比的结果来传递“谁的表现好，谁的表现差”“谁应当向谁学习”[6]等治理观念。顺着该思路，各国不约而同地将目光从共同化建设转移到了相对性竞争，从教育事业的全面发展聚焦到了人力资本的内在增值。这最终导致全球教育治理表现为一种“孤立的全球化”，主权国家之间相对独立，彼此竞争，疲于谋求片面的民族性教育进展。 倘若说以上这种单边主义倾向是全球教育治理逐渐显现的症结，那么它在新冠肺炎疫情当中就确切地成了造成逆全球化的一大根源。当新冠肺炎疫情表现出全球大流行的趋向时，各国之间并没有选择通力合作齐心抗疫连成教育的坚实网络，相反地，却不约而同地奉行国家主义、民族主义等本国至上的宗旨，将全球精神抛之脑后。在此期间，国际留学教育成了逆全球化的“典型代表”，留学教育产业与各国留学生也为之付诸了巨大代价。一方面，全球高等教育产业链被迫断裂，高等教育集团纷纷从海外撤资。根据美国国际教育协会(InstituteofInternationalEducation)最新发布的调查显示，由于受到新冠肺炎疫情在本国及中国大暴发的事实影响，有48％的美国高校管理者选择了推迟或取消原本计划在中国开展的留学招生项目。这一现象在新冠肺炎疫情同样严重的欧洲国家中则更为普遍。[7]另一方面，突如其来的国际旅行限制和缺乏及时的多边援助，使得国际留学生的求学活动遭受重创。如澳大利亚于2020年2月初颁布了入境禁令，此禁令一直延续到3月14日，并将中国、伊朗、韩国、意大利等国公民纳入限制名单，这间接地催生了大批留学生经第三国返澳潮。一时间，曾经紧密连结的各国教育共同体走向松动瓦解，全球教育治理也陷入了沉寂和停滞。 (三)日趋增加的治理风险引发间隙 在很长一段时间内，教育治理者们一致认为，从未有过哪个时代的教育能达到当下这番全球化的程度，教育信息的跨界传达、教育资源的虚实共享、教育成果的互通有无均为其所津津乐道。而在这美好景象中，极少有学者意识到随着教育界限最大限度的消弭、教育领域最大程度的融合，教育安全的大门也正在朝着危机敞开。就本次疫情而言，全球教育受到的负面影响最初仅从少数国家起始，进而在空间和时间双向维度上快速扩展，其波及范围之广、持续时间之久、影响程度之深均为教育史上罕见。从这个意义上看，风险在全球教育体系中的传播远比利益来得更加迅猛。世界银行公布的统计数据也佐证了这一事实：截至2020年2月底，只有中国和几个受严重影响的国家采取了关闭学校的措施来加长教育距离，从而降低病毒在校园中传播的可能性；但在此后仅仅2周的时间里，有多达120个国家关闭了学校，全球近10亿学生处于失学状态；到了3月底的疫情高峰期，这个数字又增加到了161个国家和16亿的学生，全球80％的学校教育活动被迫按下暂停键。[8]更为重要的是，治理风险不光体现在校园安全领域，教育财政问题是更需要受到关注的对象。人们发现学校停摆并不能阻止既定教育费用的产生，而这些费用将难以高效地转化为学生的个人成长动力与学业提升。教育投入产出比的急剧下滑为各国教育前景蒙上了一层阴影。 每当在危机的映衬下，全球教育治理的弊端便会暴露无遗，这也助长了逆全球化的气焰，西方部分右翼立场的教育学家开始明确提出针对全球教育治理的消极观点。[9]在他们看来，教育收益与教育风险总是密不可分的，不同个体在全球教育治理当中收获的利益存在高低，同时背负的风险隐患也不尽相同，但越来越多的国家正在步入利益与风险不对等的窘境当中。因此，主权国家应当有限度地参与到全球教育治理当中，采取相对紧缩的态度和教育政策来应对可能的危机。 二、指向“再全球化”的全球教育治理理念 全球化的发展历史证明，全球化总是一个非线性的过程，多轮交替、折返兴衰是它的常态规律，优质均衡的全球化则是其最终旨归。[10]类似地，全球教育治理同样是以“全球化—逆全球化—再全球化”的内在逻辑螺旋式地推进。可以说，应对逆全球化的最佳方案便是更深层次的再全球化，这个过程也即全球教育治理的转型升级。为此，需率先从全球教育治理的理念入手实现其自我更新。 (一)基于“在地性”的全球教育治理 需要认识到，此次再全球化并不是简单地回到全球化原点，因此全球教育治理者们仍有必要重拾初衷，对过往发生的治理经验和教训反省、纠偏。当我们重审全球教育治理最初的产生机理时可以发现，不同国家教育问题所呈现的“扩散化”趋势[11]，以及在世界范围内对国家间共同教育议题的“聚焦化”关注构成了全球教育治理的生长缘由。换言之，全球教育治理本质上是国家教育治理的“溢出效应”，因此它也毫无疑问地建基于主权国家所让渡出来的公共性教育治理空间之上。在此前提下，现今政府间国际教育组织中出现的强势话语、“离地”倾向实际上均割裂了其行使治理权力的根基。 为扭转这一本末倒置的局面，全球教育治理应当重申其“在地性”，即国际教育组织的各类治理行动应切实扎根于主权国家的教育际象，回归各国的教育利益和本原需求。这也就是强调，主权国家在全球教育治理中并不能被简单地定义为治理对象抑或是治理内容，他们不仅是决定治理走向的参与者和实施者，更是治理构想与治理蓝图的落脚点。与之相对，国际教育组织的自我定位则需再次厘清，协助各国教育发展与统摄全球教育进程是其两层基本职能，但前者理应成为后者的逻辑起点，也是后者话语建构的内在要义。正如《教育2030行动框架》(Education2030FrameworkforAction)所指出的“全球教育治理的核心在国家层面，政府对实现教育权利负有首要责任。政府要基于国家经验和优先事项履行对教育的政治领导责任。”[12] 归根结底，国际教育组织亟须消除与主权国家教育治理之间的外部张力，以价值理性推动治理重心下沉，不断汲取个体单位的治理认同感，进而形塑自身的治理形态。由此达成的全球教育治理将从狭隘的上位治理转向夯实的在地治理，从“集权式”的治理转向“联邦式”的治理。 (二)回归“多边性”的全球教育治理 教育治理活动在世界范围中的兑现毫无疑问是以多元化、多向度的主体存在及主体参与为前提的，这也意味着全球教育治理的“多边性”是从其主体意蕴当中自然显现的。故可以推论：无论是各国长期以来的各自谋私还是危机期间的独善其身，均在一定程度上背离了既定轨道，这也许是短期之措，而非长久之策，只要教育治理尚未脱离全球化的制度背景，那么单边主义终究会重新化归至多边主义。[13]指向“多边性”的全球教育治理需超越国家主义的狭隘视角，减少保护主义的片面桎梏，强化不同层级不同类属治理伙伴之间全纳、紧密、公开的合作关系，以高效的运作机制和透明的问责制为指导方针，实现共同体内部共享全球教育成果、共促全球教育发展，最终成就普惠性的全球教育治理。 随着全球教育治理多边性建设的回归，到来的还有因组织关系紧密化而生成的内在冲突及弱势单位边缘化而发展出的离群现象。如何对此进行适度调和，是关系到多边性持久稳定的一大重要命题。其一，回归多边性的全球教育治理需要更加注重缓解教育大国间的结构性矛盾。全球化不仅仅意味着合作交流的飞速增长，也喻示着竞争摩擦的增多，这种碰撞在教育大国、教育强国之间尤为显著。推动双向或多向的国际关系迈向相互协商与妥协的行动范式是再全球化中的当务之急，将全球教育治理的“破坏性冲突”转化为“建设性冲突”能极其有力地减少零和博弈，从而避免踏入“修昔底德陷阱”，保障各国携手走向善治。其二，回归多边性的全球教育治理需要更加突出对教育弱国的补偿性帮扶。瑞士社会学家汉斯彼得·克里希(HanspeterKriesi)指出，全球化并非是“平等”的全球化，发达国家始终处在这股潮流的中心并享受着其所附带的现代化福利，而亚非拉等发展中国家实际上是被迫卷入全球化的进程，同时进一步拉大了与前者的差距，他们看起来更像是“现代化输家”(ModernizationLosers)。[14]是故遵循补偿性原则对“教育弱国”给予合理的政策倾斜，抬升治理架构的底部高度从而缩小教育的南北差距，将是未来的改革方向。在“调强”与“补弱”的首尾相顾之下，全球教育治理的多边性方能彰显出生机与活力。 (三)坚守“安全性”的全球教育治理 “安全性”是全球教育治理的最低限度，恰恰是这最低限度的要求，却也最容易被置若罔闻。在全球教育治理渐行渐远之际，安全性通常被抛之脑后，而假若安全的底线被打破，全球教育治理将逐渐步入一种有组织的无序状态，严重甚至致命的危机也将接踵而至。事实上，此类教育安全问题不能孤立地分析，对全球教育治理中安全性的强调也不能囿限于表层意涵。从发生背景看，全球教育安全问题往往与公共卫生事件紧密地绑定在一起，是一种组合化、连带化的社会结果。更确切地说，从教育内部萌生的公共安全问题屈指可数，相反应当是全球性安全问题透过教育渠道蔓延，深入各国的学校管理、师生健康、家庭指导、留学交流、教育生态等领域。因此，需要注重内外联通的系统间安全性，谨慎评判变幻交融的世界格局，合理加强全球教育治理的安全保障。从发生条件看，全球性教育安全问题的生成是在国际关系网络中才得以可能的，为此需要返回至权力主体及其依赖关系当中再度深思。根据权力依赖理论，我们需要意识到权力之间的相互依赖并不仅限于互利的情境，同时权力依赖还具有鲜明的“敏感性”与“脆弱性”。[15]沿着这一视角，不难得出安全性问题本质上是全球教育依赖所带来的附加产物，主权国家之间的高度依赖难免会引发疏忽和漏洞。后疫情时代的全球教育治理必须增固主体间安全性，缓解全球教育同心圆中不同国家所面临的不同强度的迭代化冲击，更好地应对再全球化及国家教育依赖所带来的负面效应。 总而言之，关注全球教育治理的安全性，可以帮助全球教育治理的参与者们立足于各国的角度和全球教育利益的高度去审视国际教育发展的相关问题，确保再全球化的内在品质，实现长“治”久安、防患于未然。 三、指向“再全球化”的全球教育治理路径 随着全球教育治理在新时代的理念转型，与之对应的治理路径和内在机制也需适配地发生蜕变。这不仅意味着全球教育治理秩序的规整与革新，更彰显出全球教育治理制度的内涵式升级。 (一)建立循环反哺的实践机制 实践机制决定了全球教育治理基本的环节程序和内在脉络，对全球教育治理的面貌和成效起着关键性的作用。安雅·雅各比(AnjaJakobi)曾提出，目前全球教育治理主要采用自上而下的政策扩散型实践机制。[16]在这种传统的实践机制当中，全球教育治理形成了相对稳定成形的行动模式，该模式折射出的“首脑式”结构机理也使其收获了来自国际话语权力主导者的青睐与拥护。然而在逆全球化的检验之下，雅各比提出的政策扩散型实践机制暴露出一大弊病，即以国际教育组织为代表的国际社会所提倡的政策理念缺乏明确适切的事实理据，尤其是当面临越来越复杂的行动领域时，各国在与国际组织的互动上陷入了明显的僵局。因此，当我们遵循“在地性”的治理理念来反观治理实践机制时，可以发现，国际教育组织发动治理的起源依据更应当是不同国家教育和政策的内在变迁，故全球教育治理应当是一种循环反哺的实践机制，同时呈现为首尾相连、自成一体的治理结构。就“循环”而言，治理活动应当从各国教育实际起步，通过国际组织的整合连结，经由教育领域的问题化过程，进而转化为合理的政策化过程并辅之以国际组织的政策工具，最终回归到各国具体的教育变革。就“反哺”而言，作为实践机制中最主要的两个活动主体，主权国家与国际教育组织应当是相濡以沫、互助共赢的关系，主权国家为国际组织提供及时的信息传达和充沛的教育支持，国际组织则反以回馈充分的理念关怀和行动协调。(见图1) 图1全球教育治理的实践机制转向 循环反哺的治理实践机制是一个不断建构和创收的动态体系，该实践机制的有效实施一方面有赖于各类治理主体的成熟与发展，另一方面则在于良性且富有生命力的治理流向，这两者均需要开展更多的探索以实现完善。 (二)完善长效联动的协同机制 长效联动的协同机制是全球教育治理实现多边性转向的有力举措，而这一机制需要信任关系、合作平台、保障举措等多维要素的有力构成。 第一，要以伙伴信任为核心。除去国际教育组织与主权国家彼此的关联，不同主权国家之间也存有千丝万缕的交往，从某种意义上说后者显得更为复杂多变，但同时也极大程度地决定了全球教育治理的稳健性。对此，必须建立广泛持久的伙伴信任关系：人的成长与发展是国际教育各界追求的本质理想，全球教育信任关系应当建立在这一共同志趣之上，用人本主义来淡化单边主义引发的隔阂，以此面对合作发展的各种困阻，同时国家间需给予双向对等的信任情感及行为，尽可能避免关系天平的恶性倾斜。由此，区域或国际政策的规划、实施和监测将会受益于强有力、多方面的合作伙伴支持。这将团结所有关键的治理行动者，进一步提升治理透明度，推动共同愿景的落地。 第二，要以公共平台为纽带。近年来，在政府间国际教育组织和主权国家之外，还有越来越多的第三方机构也参与到了全球教育治理当中[17]，如“全球教育伙伴关系组织”(GlobalPartnershipforEducation)等国际非政府组织、哈佛大学创设的“全球教育创新中心”(TheGlobalEducationInnovationInitiative)等高校教育智库。全球教育治理对这股新兴力量应当保持开放接纳的态度，依托这一媒介促成国际多边教育论坛的开设，汲取专业性的技术支持和决策参考。更重要的是，此类公共平台大多保持着相对中立的价值立场，可以考虑为其赋予国际教育纠纷的鉴定和仲裁职权，实现其多层次、立体化的参与。[18]由此，全球教育治理在“第三只手”的转动下得以深入地有机嵌合。 第三，要以国际调和为保障。正如前文所言，针对再全球化过程中教育大国之间的博弈，要尽量减少治理话语权的争夺和意识形态的冲突，借助长效协议的签订铸就契约精神，防止霸权行为危害治理进程。除此之外，我们更要对全球范围内的教育贫困国家、部分国家中的教育贫困地区给予公平关切。一方面开展更加科学精确的国际教育援助，合理配备财政和人员开展教育帮扶[19]；另一方面指导该群体自身以联合体的形式规划区域教育战略和框架，进而加强南南合作，如已有的《非洲大陆教育战略(2016-2025年)》(CESA2016-2025)、《阿拉伯联盟教育、文化和科学组织教育战略》(EducationStrategyofALECSO)等。 (三)健全突发事件的应对机制 治理体系和治理能力