工伤认定行政争议案例

工伤认定行政争议案例一、引言工伤认定是劳动者遭遇职业伤害后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的首要环节，其制度设计的初衷是分散用工单位的用工风险，保障劳动者的生存权益。但随着我国平台经济的快速发展，灵活就业规模不断扩大，传统以标准劳动关系为基础的工伤认定制度面临诸多新的挑战，工伤认定行政争议数量近年来持续攀升，其中近半数争议集中在新业态劳动者群体的用工关系认定问题上（中国劳动和社会保障科学研究院，2023）。为了更清晰地呈现当前工伤认定行政争议的核心问题，本文选取一则具有典型代表性的外卖骑手工伤认定行政诉讼案件作为分析样本，通过梳理案件全貌、解析法律争议、总结裁判规则，为相关主体处理同类争议提供参考，也为工伤认定制度的优化提供实践层面的思路。二、典型案例基本案情（一）案件核心事实梳理本案的申请人为外卖骑手张某，被申请人为某区人力资源和社会保障局（以下简称区人社局），第三人为某配送服务外包公司（以下简称外包公司）。张某几年前通过某招聘平台应聘到外包公司从事外卖配送工作，双方未签订书面劳动合同，仅签订了一份《配送服务合作协议》，协议中明确约定双方为平等民事合作关系，不存在劳动关系，外包公司不为张某缴纳社会保险，张某的劳动报酬按单结算，每月根据完成的配送订单数量核算后发放至个人银行账户。在实际用工过程中，张某需要接受外包公司下属配送站点的管理，站点要求张某每日上线接单时间不少于8小时，每月出勤天数不少于26天，接单过程中需要遵守平台统一的服务规范，包括仪容仪表要求、配送时效要求、客户沟通要求等，若出现超时配送、客户投诉、私自取消订单等情况，外包公司会按照站点规则扣除相应的报酬。某日张某在配送订单的途中，因雨天路滑不慎摔倒，导致左腿胫骨骨折，先后花费医疗费、康复费等费用共计八万余元，后续还需要休养半年左右无法正常工作。张某认为自己是在工作过程中受伤，符合工伤认定的条件，于是携带相关材料向区人社局申请工伤认定。区人社局受理申请后，向外包公司送达了举证通知书，外包公司提交了双方签订的《配送服务合作协议》、报酬发放记录等证据，主张双方为民事合作关系，不存在劳动关系，张某受伤不属于工伤认定的范畴。区人社局经书面审查后，认为张某提交的证据不足以证明其与外包公司存在劳动关系，因此作出《不予认定工伤决定书》，对张某的受伤情形不予认定为工伤。张某不服该决定，向市人社局申请行政复议，市人社局经复议后维持了区人社局的不予认定决定。张某仍不服，遂向当地人民法院提起行政诉讼，要求撤销区人社局作出的不予认定工伤决定以及市人社局的复议决定，责令区人社局重新作出工伤认定。（二）各方核心争议焦点本案在审理过程中，各方围绕三个核心争议焦点展开了充分的举证和辩论，这三个争议焦点也正是当前工伤认定行政争议中最常见的问题。第一个争议焦点是张某与外包公司之间是否存在符合工伤认定要求的用工关系，外包公司主张双方签订的是合作协议，属于平等主体之间的民事合同关系，不存在人身和经济上的从属关系，不符合劳动关系的认定标准；张某则主张双方虽然签订的是合作协议，但实际用工过程完全符合劳动关系的特征，属于事实劳动关系；区人社局则认为在双方存在明确的合作协议的前提下，张某未能提交充分的证据推翻协议约定的关系性质，因此采信外包公司的主张。第二个争议焦点是若双方存在劳动关系，张某的受伤情形是否符合《工伤保险条例》规定的工伤认定要件，即是否满足在工作时间、工作场所内，因工作原因受到事故伤害的“三工”要求，外包公司主张张某可以自主选择上线时间，受伤当日的配送路线是其自行选择的，不属于公司规定的工作场所，因此不符合工伤认定要件；张某则主张其受伤时正在完成平台派发的配送订单，属于履行工作职责的过程，完全符合三工要求。第三个争议焦点是区人社局作出不予认定工伤决定的程序是否合法，张某主张区人社局仅对双方提交的材料进行了书面审查，未主动调查核实其实际用工情况，也未调取其接单记录、站点管理规则等关键证据，未尽到审慎核查的义务，程序违法；区人社局则认为其已经按照《工伤认定办法》的规定履行了告知举证、书面审查的义务，程序合法。上述三个争议焦点并非本案独有，其本质上反映了传统工伤认定规则与新用工形态之间的适配矛盾，下文将结合现行法律规定和司法裁判规则，对三个争议焦点逐一进行解析。三、案件核心争议的法律解析（一）工伤认定的前提：用工关系的实质认定标准我国现行的工伤保险制度以标准劳动关系为基础，也就是说，一般情况下只有劳动者与用人单位之间存在劳动关系，劳动者在工作过程中受到的伤害才能被认定为工伤，因此用工关系的性质认定是工伤认定的首要前提。传统的劳动关系认定采用“从属性”标准，主要包括三个维度：一是人身从属性，即劳动者在劳动过程中需要接受用人单位的管理和约束，遵守用人单位的规章制度，用人单位对劳动者的工作时间、工作内容、工作方式等有决策权；二是经济从属性，即劳动者的劳动报酬由用人单位发放，劳动者的收入主要来源于用人单位支付的劳动报酬，不需要承担经营风险；三是组织从属性，即劳动者的劳动是用人单位业务的组成部分，劳动者被纳入用人单位的生产组织体系中从事劳动（王全兴，2018）。在传统的用工模式下，这一标准的适用不存在明显的障碍，但在新业态用工模式下，用工单位往往通过签订合作协议、众包协议等方式，刻意规避劳动关系的认定，此时就需要突破书面合同的名称限制，从实际用工的特征出发判断双方的关系性质。针对这一问题，人力资源和社会保障部在2021年出台的相关指导意见中明确规定，认定新业态劳动者与用工单位之间是否存在劳动关系，应当以事实为依据，综合考量劳动者对工作时间、工作量的自主决定程度，劳动者是否需要遵守用人单位的劳动纪律和规章制度，劳动者是否接受用人单位的指挥和管理，劳动者的劳动报酬是否由用人单位定期发放等因素，不得仅以书面合同的名称作为认定依据（人力资源和社会保障部，2021）。回到本案中，虽然张某与外包公司签订的是《配送服务合作协议》，但从实际用工情况来看，首先张某需要遵守站点关于上线时间、出勤天数、服务规范等方面的规定，违反规定会被扣除报酬，说明张某对外包公司存在较强的人身从属性；其次张某的收入完全来源于配送订单的报酬，由外包公司每月定期核算发放，张某不需要承担经营风险，符合经济从属性的特征；最后配送服务本身就是外包公司的核心业务，张某的配送工作是外包公司业务的组成部分，符合组织从属性的要求。因此双方的关系本质上属于事实劳动关系，而非外包公司主张的民事合作关系。（二）工伤认定的核心：“三工”要素的弹性适用规则在确认存在劳动关系的基础上，工伤认定的核心是判断劳动者的受伤情形是否符合《工伤保险条例》规定的“三工”要素，即工作时间、工作场所、工作原因。对于传统的固定岗位、固定工作时间的劳动者来说，“三工”要素的认定相对清晰，但对于外卖骑手、网约车司机等流动作业的新业态劳动者来说，其工作时间和工作场所都具有较强的灵活性和流动性，因此需要结合行业特征对“三工”要素进行弹性适用。针对这一问题，最高人民法院行政审判庭在相关指导意见中明确指出，对于从事流动作业的劳动者，其工作时间应当包括其为完成工作任务的正常工作时间以及合理的在途时间、准备时间，其工作场所应当包括其从事职业活动涉及的合理区域，只要劳动者是因执行工作任务受到的伤害，且不存在故意犯罪、醉酒吸毒、自残自杀等排除情形的，都应当认定为工伤（最高人民法院行政审判庭，2020）。此外，最高人民法院2014年出台的《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》也明确规定，职工从事属于日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中，或者职工受用人单位指派外出学习、开会期间，以及职工为完成工作任务在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线的上下班途中受到伤害的，都应当认定为工伤（最高人民法院，2014）。回到本案中，张某受伤时正在完成平台派发的配送订单，处于履行工作职责的过程中，其配送路线是根据订单地址选择的合理路线，属于其工作场所的合理延伸，受伤的直接原因是雨天路滑摔倒，不存在《工伤保险条例》规定的排除工伤认定的情形，因此完全符合“三工”要素的要求，应当认定为工伤。（三）工伤认定的程序：行政机关的审慎核查义务工伤认定是行政机关依申请作出的行政确认行为，行政机关在作出认定决定的过程中，应当尽到审慎核查的义务，保障行政相对人的合法权益。根据人力资源和社会保障部2010年修订的《工伤认定办法》的规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助；职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任（人力资源和社会保障部，2010）。从上述规定可以看出，一方面，在工伤认定过程中，用人单位主张不属于工伤或者不存在劳动关系的，应当承担举证责任，而不是由劳动者承担全部的举证责任；另一方面，行政机关不能仅对双方提交的材料进行书面审查，在双方提交的证据存在矛盾、事实不清的情况下，应当主动调查核实相关事实，确保认定结论的合法性和合理性。回到本案中，张某提交了配送记录、报酬发放流水、站点同事的证人证言等初步证据，证明其与外包公司存在事实劳动关系，而外包公司仅提交了《配送服务合作协议》作为反驳证据，此时双方的证据存在明显的矛盾，区人社局应当主动向配送站点调取管理规则、考勤记录、派单记录等证据，也可以询问站点的其他工作人员核实实际用工情况，但区人社局并未履行上述调查核实义务，仅通过书面审查就采信了外包公司的主张，作出了不予认定工伤的决定，明显未尽到审慎核查的义务，程序上存在违法情形。基于上述对三个争议焦点的法律分析，本案的裁判结论也已经十分清晰，该案件的裁判思路对同类工伤认定行政争议的处理具有重要的参考价值。四、本案裁判结果与类案参考价值（一）本案最终裁判结论法院经审理后认为，张某与外包公司之间虽然签订的是《配送服务合作协议》，但从实际用工情况来看，双方符合事实劳动关系的认定标准，存在合法的劳动关系；张某在配送订单的过程中受伤，符合《工伤保险条例》规定的“三工”要素，不存在排除工伤认定的情形；区人社局在作出不予认定工伤决定的过程中，未对案件事实进行充分的调查核实，仅依据外包公司提交的合作协议就作出决定，属于认定事实不清、证据不足、程序违法。因此法院依法作出判决，撤销区人社局作出的《不予认定工伤决定书》以及市人社局作出的行政复议决定，责令区人社局在判决生效后的六十日内重新作出工伤认定决定。一审判决作出后，外包公司不服提起上诉，二审法院经审理后驳回上诉，维持原判。后续区人社局根据法院的判决，重新对张某的工伤认定申请进行了审查，依法作出了认定工伤的决定，张某也最终获得了相应的工伤保险待遇，合法权益得到了保障。（二）对新业态劳动者权益保障的示范意义本案是我国新业态劳动者工伤认定行政争议的典型案例，其裁判思路突破了传统“书面合同优先”的认定规则，确立了“实质从属性优先”的用工关系认定标准，对同类案件的处理具有十分重要的示范意义。中国社会科学院法学研究所发布的新业态劳动者权益保障蓝皮书显示，在本案判决作出之前，全国范围内新业态劳动者工伤认定申请的支持率仅为28%左右，其中最主要的原因就是多数人社部门和法院都以双方签订了合作协议为由，认定不存在劳动关系，进而不予认定工伤；而在本案的裁判思路被多地法院和人社部门借鉴之后，新业态劳动者工伤认定的支持率已经提升至67%左右，越来越多的新业态劳动者的职业伤害权益得到了保障（中国社会科学院法学研究所，2022）。此外，本案的裁判也推动了我国工伤保险制度的优化完善，近年来多地已经陆续出台了新业态劳动者单独参加工伤保险的政策，允许灵活就业人员、新业态劳动者在不确认劳动关系的前提下，单独缴纳工伤保险费，享受工伤保险待遇，从制度层面减少了工伤认定行政争议的发生。（三）对工伤认定行政机关的履职指引本案也对承担工伤认定职责的人社部门的履职行为提出了明确的指引。首先，人社部门在处理工伤认定申请的过程中，应当正确分配举证责任，对于用人单位主张不属于工伤或者不存在劳动关系的，应当要求用人单位提交充分的证据予以证明，不能将举证责任完全转嫁到处于弱势地位的劳动者身上。其次，人社部门应当尽到审慎核查的义务，在双方提交的证据存在矛盾、案件事实不清的情况下，应当主动开展调查核实工作，通过调取相关证据、询问相关人员等方式，查清案件的客观事实，不能仅通过书面审查就作出认定决定。最后，人社部门应当主动适配新的用工形态，针对新业态劳动者的用工特点，优化工伤认定的标准和流程，对于流动作业的劳动者的“三工”要素认定，应当结合行业特征进行弹性适用，不能用传统固定用工的标准来衡量新业态劳动者的工作情况，切实保障所有劳动者的合法权益。五、结语与未来展望工伤认定行政争议的本质是劳动者的权益保障需求与现有制度供给不足之间的矛盾，本文分析的这则案例不仅是一个个案，更是我国当前工伤认定制度在适配新用工形态过程中面临的普遍问题的缩影。从本案的审理过程和裁判结果可以看出，司法机关在处理工伤认定行政争议