国际食品犯罪规制

国际食品犯罪规制食品是人类生存发展的基础刚需，食品领域的违法犯罪行为直接威胁公众生命健康、扰乱市场秩序，甚至可能引发区域性公共安全风险。随着全球食品供应链的不断延伸，食品犯罪早已突破单一国家的地域边界，呈现出跨境化、产业链化、隐蔽化的特征，单一国家的监管执法难以实现全链条打击，国际层面的协同规制已经成为全球治理领域的重要议题。近年来，多个国际组织与国家已经在国际食品犯罪规制领域开展了一系列探索，但受制于规则差异、执法壁垒等多重因素，现有规制体系的效能尚未得到充分发挥。本文将从国际食品犯罪的基本内涵与危害出发，梳理当前规制体系的现状与困境，进而提出针对性的优化路径，为全球食品安全治理体系的完善提供参考。一、国际食品犯罪的概念界定与现实危害（一）国际食品犯罪的核心内涵目前学界和实务界对国际食品犯罪的界定已经基本形成共识，即指行为人为谋取非法利益，违反食品监管相关法律法规，实施的具有跨境属性、足以危害公众身体健康与财产权益的刑事犯罪行为，既包括在食品生产、加工、运输、销售环节掺假制假、非法添加违禁物质、销售不符合安全标准食品等传统行为，也包括伪造食品溯源码、虚构食品产地与认证资质、利用跨境电商或暗网销售问题食品等新型行为（联合国毒品和犯罪问题办公室，2021）。和一般的国内食品犯罪相比，国际食品犯罪的核心特征是行为的跨境性，即犯罪的准备、实施、结果等多个环节发生在不同国家，或者犯罪所涉的食品供应链覆盖多个司法辖区，因此其规制需要多个国家的协同配合。值得注意的是，国际食品犯罪的认定不需要以实际造成损害结果为前提，只要相关行为存在足以危害不特定公众健康的风险，且具有跨境属性，就可以纳入国际规制的范畴，这也是食品犯罪侵害公共利益的属性所决定的。（二）当前国际食品犯罪的典型特征首先是产业链的跨国拆分特征明显，很多犯罪团伙为了规避监管，将生产、包装、仓储、销售等环节拆分到不同国家，比如在监管宽松的低劳动力成本国家生产掺假的原材料，在邻国完成包装伪造认证标识，再通过跨境物流销往全球多个消费市场，整个产业链涉及的国家可能多达十几个，单一一国的执法部门只能触及其中一个环节，难以捣毁整个犯罪网络（国际刑警组织，2022）。其次是犯罪手段的隐蔽性不断提升，很多犯罪团伙利用合法食品企业的资质掩盖非法行为，还有的利用虚拟货币、暗网进行交易，资金流向和交易记录难以追踪，甚至有部分团伙会针对不同国家的食品监管标准调整掺假比例，足以规避常规的抽检流程。再次是侵害对象的普遍性，国际食品犯罪所涉的产品覆盖从婴幼儿配方食品、保健品到粮油、肉制品等各个品类，不分地域、不分群体都可能成为受害者，其中低收入群体、儿童、老人等弱势群体由于消费能力有限、辨识能力不足，受到的侵害尤为严重。（三）国际食品犯罪的全域性危害首先是对公众生命健康的直接威胁，根据世界卫生组织发布的报告，全球每年有数十亿人因食用不安全食品患病，其中数百万人死亡，而跨境流通的问题食品占比超过三成，部分掺假食品中含有的违禁物质甚至会对人体造成不可逆的长期损伤（世界卫生组织，2022）。其次是对全球食品贸易秩序的破坏，问题食品的流通会导致消费者对进口食品的信任度下降，甚至引发国家之间的贸易摩擦，比如曾经发生的跨国奶粉掺假事件，就导致多个国家暂停了相关产地的乳制品进口，对整个地区的乳制品行业造成了数十亿的经济损失。最后是对国家治理公信力的侵蚀，当跨境问题食品流入境内造成公众健康损害时，公众往往会质疑监管部门的执法能力，甚至可能引发群体性事件，影响社会秩序的稳定。正是由于国际食品犯罪的严重危害，全球各国与国际组织已经在规制领域开展了近三十年的探索，形成了初步的规制框架，但在实践运行中依然存在诸多难以破解的困境。二、当前国际食品犯罪规制的现有体系与实践困境（一）现有国际食品犯罪规制的核心框架当前的国际食品犯罪规制体系主要由三个层面的规则构成，第一是全球性的公约与标准，比如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及其补充议定书，明确将严重的跨境食品欺诈、制售不符合安全标准食品等行为纳入跨国有组织犯罪的范畴，要求各缔约国将相关行为入刑并开展司法协作，还有联合国粮食及农业组织与世界卫生组织联合设立的食品法典委员会制定的一系列食品安全生产、检测标准，已经成为全球多数国家食品监管的参考依据（联合国粮食及农业组织/世界卫生组织食品法典委员会，2020）。第二是区域性的协作机制，比如欧盟建立的食品和饲料快速预警系统，实现了成员国之间食品风险信息的实时共享，一旦某一成员国发现问题食品，会第一时间通报所有成员国采取下架、召回等措施，还有东盟、非盟等区域组织也建立了各自的区域食品监管协作机制。第三是各国之间的双边协作协议，很多国家之间签订了关于食品安全监管、刑事司法协助的双边条约，针对跨境食品犯罪的案件开展个案协作，已经破获了多起涉案金额巨大的跨国食品犯罪案件。（二）规制规则层面的差异与冲突虽然有全球性的公约作为基础，但各国在食品犯罪的具体规制规则上依然存在明显的差异，首先是入罪标准的差异，部分国家将食品掺假、非法添加等行为仅列为行政违法行为，仅处以小额罚款，只有造成严重实害结果才会纳入刑事规制范畴，而部分国家则将相关行为列为行为犯，只要实施了相关行为无论是否造成危害结果都要追究刑事责任，这种差异直接导致很多犯罪团伙选择在入罪标准宽松的国家设立生产基地，规避刑事处罚（张勇，2023）。其次是证据认定标准的差异，不同国家对食品犯罪的证据要求、证明标准各不相同，有的国家要求提供完整的供应链溯源记录作为定罪依据，有的国家仅需检测报告即可，这种差异导致在跨境司法协助中，一方收集的证据往往不符合另一方的证据要求，无法作为定罪依据。最后是量刑标准的差异，部分国家对食品犯罪的最高刑期仅为几年有期徒刑，而部分国家最高可以判处无期徒刑，悬殊的量刑差异也导致很多犯罪团伙不愿被引渡到量刑较重的国家受审，增加了引渡协作的难度。（三）跨境执法协作的现实障碍除了规则层面的冲突，执法层面的协作障碍也是制约规制效能的重要因素，首先是管辖权的冲突，跨境食品犯罪往往涉及多个国家，根据不同国家的管辖原则，属地管辖、属人管辖、保护管辖都可能适用，经常出现多个国家同时主张管辖权或者互相推诿管辖权的情况，导致案件迟迟无法进入侦查程序。其次是司法协助的流程繁琐，目前跨境食品犯罪的司法协助大多需要通过外交渠道逐案申请，流程长达数月甚至数年，而食品本身具有保质期短、易销毁的特征，等协助流程完成，涉案食品早就被销毁，证据已经灭失，无法追究犯罪嫌疑人的责任（国际刑警组织，2022）。再次是资产追缴的难度大，很多犯罪团伙会将犯罪所得通过地下钱庄、虚拟货币等渠道转移到避税天堂，而多数国家和避税天堂之间没有资产追缴的相关协议，导致即使犯罪嫌疑人被定罪，也无法追回赃款、赔偿受害者损失，根据国际刑警组织的统计，目前全球跨境食品犯罪的涉案资产追缴率不足百分之二十。（四）技术适配与权益救济的缺位首先是技术资源的分配不均，很多发展中国家缺乏先进的食品检测技术和溯源体系，常规抽检无法识别新型的掺假手段，也无法追溯问题食品的来源，导致很多问题食品从发展中国家流入全球市场，也有很多流入发展中国家的问题食品无法被及时排查。其次是新兴业态的监管空白，近年来跨境电商、直播带货等新型销售模式快速发展，很多问题食品通过个人海淘、跨境直邮等渠道进入境内，不需要经过常规的入关检验检疫，现有监管体系难以覆盖这些零散的流通渠道。最后是受害者的权益救济渠道不畅，由于跨境食品犯罪的受害者分散在多个国家，单个受害者的损失金额往往不高，很难单独提起跨国诉讼，而现有机制中也没有统一的跨境食品犯罪受害者赔偿机制，很多受害者在遭受健康和财产损失后无法得到任何赔偿。面对现有规制体系的诸多困境，要实现对国际食品犯罪的有效打击，需要从规则协调、执法协作、技术赋能、多元参与多个维度共同发力，构建更加系统高效的全球规制体系。三、国际食品犯罪规制的优化路径与发展方向（一）推动全球统一规制标准的协商与落地首先要在联合国的主导下，推动各缔约国就食品犯罪的规制规则达成更广泛的共识，进一步细化《联合国打击跨国有组织犯罪公约》中关于食品犯罪的相关条款，明确统一的入罪标准、证据认定规则、量刑基准，尽可能缩小各国国内法之间的差异，为跨境协作提供规则基础。其次要明确跨境食品犯罪的管辖原则，针对多辖区涉及的食品犯罪案件，确立以犯罪行为主要发生地、主要受害群体所在地优先管辖的原则，避免出现管辖权冲突，对于造成特别严重后果的跨境食品犯罪，可以探索纳入普遍管辖的范畴，任何国家抓获犯罪嫌疑人都可以依法进行审判（刘仁文，2022）。还要推动食品法典委员会制定的标准在全球范围内的落地，鼓励各国将国际食品标准纳入国内法体系，从源头上减少因为标准差异导致的监管套利空间。在规则协商的过程中，要充分考虑发展中国家的实际情况，给予发展中国家适当的过渡期，避免统一标准成为限制发展中国家食品行业发展的壁垒。（二）构建多维度跨境执法协作机制首先要建立专门的国际食品犯罪执法协作平台，可以在国际刑警组织框架下设立常设的国际食品犯罪专项工作组，配备专门的侦查、技术、法律人员，负责统筹协调全球范围内的跨境食品犯罪案件侦办，搭建统一的信息共享平台，各国的食品监管、海关、刑事执法部门可以实时上传涉案线索、检测结果、犯罪嫌疑人信息等内容，实现信息的即时互通。其次要简化跨境司法协助的流程，针对食品犯罪案件开辟司法协助的绿色通道，明确不需要通过外交渠道逐案审批，而是由各国指定的专门联络机构直接对接，尽可能缩短协助流程，确保能够及时固定证据、抓捕犯罪嫌疑人。还要建立跨境资产联合追缴机制，针对食品犯罪的涉案资产，各国可以在符合国内法的前提下简化资产冻结、返还的流程，对于转移到避税天堂的涉案资产，可以探索通过多边协商的方式统一追缴，最大程度挽回经济损失，欧盟的食品和饲料快速预警系统已经在区域层面验证了这种协作模式的有效性，其快速通报、联合处置的机制可以为全球层面的协作提供参考（欧盟健康与食品安全总司，2021）。（三）强化技术赋能与全链条监管覆盖首先要加大对发展中国家的技术援助，由发达国家和国际组织向发展中国家提供食品快速检测设备、溯源技术支持和人员培训，提升发展中国家的食品监管能力，缩小全球食品监管的技术鸿沟。其次要推广新型技术在食品监管领域的应用，比如利用区块链技术搭建全球食品溯源体系，实现食品从生产、加工、运输到销售的全链条信息可追溯，一旦发现问题食品可以第一时间锁定来源和流向，精准采取管控措施，还要开发针对新型掺假手段的快速检测技术，提升抽检的准确率和效率。还要填补新兴业态的监管空白，推动各国将跨境电商、跨境直播带货等新型销售渠道纳入食品监管范畴，压实跨境电商平台的主体责任，要求平台对入驻的食品商家进行资质审核，对销售的进口食品进行检验检疫证明核验，从流通环节阻断问题食品的销售路径。（四）构建多元主体共同参与的治理格局国际食品犯罪的规制不能仅依靠政府部门的力量，还要吸纳多元主体参与，形成治理合力。首先要发挥行业协会的自律作用，鼓励全球食品行业协会制定统一的行业自律规则，建立食品企业诚信档案，对有违法违规记录的企业实施行业联合惩戒，倒逼企业合法合规经营。其次要发挥消费者组织的监督作用，支持各国消费者组织开展食品消费科普宣传，提升消费者的辨识能力，建立统一的跨境问题食品举报通道，对提供有效线索的举报人给予奖励，鼓励公众参与监督。还要建立跨境食品犯罪受害者救助机制，探索设立全球食品犯罪受害者赔偿基金，将追缴的涉案资产纳入基金，用于赔偿受害者的健康和财产损失，针对儿童、低收入群体等重点受害者群体，还可以提供额外的医疗救助和生活帮扶，最大程度降低食品犯罪造成的损害。结语国际食品