高温津贴发放规定与争议

高温津贴发放规定与争议一、高温津贴的制度渊源与现行规范体系（一）高温津贴制度的设立背景每当夏季高温时段，户外作业劳动者顶着烈日工作的场景总会引发社会广泛关注，他们的劳动权益保障也成为舆论热议的话题。我国对高温作业劳动者的保障有着较长的政策沿革，早期的防暑降温相关规定诞生于计划经济时期，适用范围较窄、标准偏低，已经无法适配市场经济环境下多元的用工形态。直到多年前，多部门联合印发《防暑降温措施管理办法》，正式确立了高温津贴的法定地位，明确了发放的基本条件、标准制定主体等核心内容，替代了此前沿用数十年的暂行规定，标志着我国高温作业劳动者的权益保障进入了规范化阶段（国家安全生产监督管理总局等四部门，2012）。从制度属性来看，高温津贴本质是对劳动者在高温环境下额外付出的劳动消耗、健康损耗的经济补偿，属于工资的法定组成部分，而非企业可发可不发的福利，其设立的核心目的是在保障劳动者健康权的同时，对其额外劳动付出给予公平的对价补偿。（二）全国层面的核心发放规则当前我国高温津贴的全国性规则已经形成了相对完整的框架，核心内容主要包括四个方面。第一是发放的前提条件，只要满足两类情形之一，用人单位就应当发放高温津贴：一是劳动者从事露天岗位作业，当日最高气温达到35摄氏度及以上的；二是用人单位不能采取有效措施将工作场所的温度降低到33摄氏度以下的。第二是性质定位要求，高温津贴属于劳动者工资总额的组成部分，不得计入最低工资标准范畴，用人单位不得以发放防暑降温用品、绿豆汤、冰饮等实物福利，或者提供防暑降温相关服务抵扣高温津贴，也不得因高温时段调整作息、缩短工时扣除劳动者的基本工资。第三是标准制定权限，高温津贴的具体发放标准和发放时长，由各省级人力资源社会保障部门会同有关部门制定，并且要根据当地的经济发展水平、职工平均工资、物价指数等因素适时调整。第四是特殊群体保护要求，用人单位不得安排怀孕女职工、未成年工在35摄氏度以上的高温天气露天作业，也不得安排上述群体在33摄氏度以上的工作场所作业，从源头上避免特殊群体的健康风险。（三）地方执行细则的差异化设计由于我国幅员辽阔，各地夏季气温差异较大，地方层面的执行细则也呈现出明显的地域适配性特点。比如南方部分炎热时间较长的地区，发放时长可以达到6到7个月，北方部分地区的发放时长则集中在3到4个月。发放核算模式上，部分地区采用固定按月发放的模式，只要劳动者在符合条件的岗位工作，每月就可以获得固定金额的高温津贴；部分地区采用按日或者按小时核算的模式，根据劳动者实际从事高温作业的时长计算应发的津贴金额。还有部分地区针对建筑施工、环境卫生、物流配送等高温作业人员集中的行业，出台了专门的指引，要求行业内的企业将高温津贴发放标准写入劳动合同或者集体合同，定期向行业监管部门报备发放情况。整体来看，地方层面的细则是对全国性规定的补充，更贴合各地的实际情况，但不同地区之间的规则差异，也给跨区域经营的企业统一执行带来了一定的困扰，部分企业因为对用工所在地的规则不熟悉，出现了无意违规的情况。二、当前高温津贴发放的主要争议及成因虽然从国家到地方都已经建立了相对完整的高温津贴发放规则，但在实际落地过程中，由于规则本身存在模糊地带、用工形态快速变化、监管力度不足等原因，围绕高温津贴发放的争议始终高发，既影响了制度的实施效果，也损害了劳动者的合法权益。（一）发放边界的认定争议发放条件的认定模糊是当前最常见的争议类型，主要体现在两个层面。首先是岗位与温度的认定争议，很多时候劳动者和用人单位对是否符合发放条件各执一词：比如外卖骑手、快递员等需要频繁往返于室内外的劳动者，用人单位往往以其可以进入驿站、阴凉处休息为由，拒绝发放高温津贴，但劳动者实际大部分工作时间都暴露在高温环境下；再比如厨师、锅炉房工作人员等室内作业人员，工作场所温度常年超过33摄氏度，但是部分用人单位以场所内配有风扇、空调为由，主张已经采取了降温措施，拒绝发放津贴，而劳动者往往没有能力举证工作场所的实际温度。有劳动法学者的调研数据显示，当前涉及高温津贴的劳动争议中，超过六成的争议核心都是发放条件的认定问题，规则的模糊性是引发这类争议的首要原因（王全兴、刘焱白，2020）。其次是福利冲抵的争议，很多用人单位对高温津贴的法定性质认识不足，将其和普通的员工福利等同，不少企业用发放绿豆、冰饮、藿香正气水等防暑物资，或者组织高温慰问等形式，抵扣应当发放的高温津贴，还有的企业将高温津贴计入最低工资标准，或者纳入已经发放的绩效工资范畴，变相克扣劳动者的高温津贴。虽然全国性规定明确禁止这类行为，但因为很多劳动者对政策不了解，这类违规行为的发现率和查处率都处于较低水平。（二）发放过程的程序正义争议程序层面的不合理设置，是导致劳动者维权困难的核心原因。首先是知情权与举证责任分配不合理的问题，很多用人单位不会主动告知劳动者高温津贴的发放标准，甚至在工资条中不单独列明高温津贴的项目，劳动者根本不知道自己是否领取了高温津贴，领取的金额是否符合标准。而一旦发生争议，现有规则默认要求劳动者举证自己从事了高温作业，但是普通劳动者没有专业的测温设备，也很难保留长期的工作环境温度证据，尤其是灵活就业人员、建筑工人等群体，甚至没有规范的考勤记录，举证难度极大。有学者指出，当前高温津贴争议中的举证责任分配没有考虑到劳动者的弱势地位，实际上加重了劳动者的维权负担，导致很多争议无法得到公平的裁决（谢增毅，2021）。其次是维权成本与收益不对等的问题，高温津贴的金额普遍不高，大部分地区每月的标准在几百元左右，而劳动者要维权的话，需要走劳动仲裁、诉讼等流程，耗时数月甚至更长时间，还要付出时间成本、交通成本，尤其是很多建筑工人、灵活就业人员没有稳定的劳动关系，还要先花时间确认劳动关系，最后即使胜诉，拿到的补贴也不一定能覆盖维权的成本，所以很多劳动者遇到企业不发高温津贴的情况，都会选择忍气吞声，不会主动维权。（三）制度适配性的滞后性争议随着用工形态的变化和气候环境的改变，现行制度的滞后性问题也逐渐凸显。首先是新用工形态的覆盖空白，现行的高温津贴制度是建立在标准劳动关系基础上的，只有和用人单位建立了劳动关系的劳动者才能享受，但是近年来我国灵活就业群体规模不断扩大，外卖骑手、网约车司机、快递员、同城配送员等群体的总人数已经达到数亿人，这些群体恰恰是高温作业的主力，但是因为他们大多和平台或者用工方签订的是劳务合作协议，不属于劳动关系范畴，所以不在现行高温津贴的保障范围内。中国社会保障学会的调研数据显示，灵活就业群体中超过七成的受访者表示从来没有领取过任何形式的高温相关补贴，也不知道自己是否有权享受高温津贴（中国社会保障学会，2022）。其次是部分地区的津贴标准调整滞后，很多地区的高温津贴标准已经沿用了多年，没有和当地的物价水平、平均工资水平挂钩调整，导致高温津贴的实际购买力不断下降，已经不足以补偿劳动者在高温环境下的额外消耗，也无法起到激励和保障的作用。还有部分地区的规则没有考虑到极端高温天气的影响，近年来极端高温天气出现的频率越来越高，40摄氏度以上的天气越来越多，但是现有的规定没有针对极端高温天气设定额外的补贴标准，也没有明确极端高温天气下停工的工资发放规则，引发了很多新的争议。三、高温津贴制度的优化路径与实践方向上述争议的存在，不仅损害了高温作业劳动者的合法权益，也暴露了现行高温津贴制度存在的短板，要解决这些问题，需要从规则细化、监管强化、制度适配等多个维度入手，不断优化高温津贴的发放体系，让这项惠民政策真正落到实处。（一）细化发放标准，明确认定边界规则的细化是减少争议的前提，首先要统一高温作业的认定规则，对于露天作业的岗位，明确只要当日当地气象部门发布的最高气温达到35摄氏度及以上，就符合高温津贴的发放条件，不需要再另行测量工作场所温度，避免用人单位以“有阴凉地可以休息”为由拒绝发放。对于室内作业的岗位，明确由用人单位承担举证责任，证明已经采取有效措施将工作场所温度降到33摄氏度以下，无法举证的就应当发放高温津贴，减轻劳动者的举证负担。其次要细化混合岗位的核算规则，对于既需要室内办公也需要户外作业的混合岗位，明确只要当日户外作业时长累计达到一定标准（比如四个小时），就应当按照全天标准发放高温津贴，也可以探索按实际户外作业时长按小时核算的模式，让规则更具可操作性。还要明确禁止任何形式的福利冲抵行为，在规定中进一步列明违规冲抵的处罚标准，让用人单位清晰认知高温津贴的法定性质，从源头上减少违规操作的空间。（二）压实主体责任，强化监管力度用人单位是高温津贴发放的第一责任主体，监管部门要通过多元手段压实其责任。首先要明确用人单位的告知义务，要求用人单位必须将高温津贴的发放标准、发放时长等内容写入劳动合同，并且在工资条中单独列明高温津贴项目，定期向劳动者公示发放情况，保障劳动者的知情权。其次要加强部门联动监管，人力资源社会保障部门、应急管理部门、工会等单位要在每年入夏之前就开展高温津贴发放的专项检查，重点排查建筑施工、环境卫生、物流配送、餐饮服务等高温作业人员集中的行业，畅通举报投诉渠道，对接到的举报线索要第一时间核查处理。还要提高用人单位的违法成本，对不按规定发放高温津贴的用人单位，不仅要责令其限期补发，还要处以较高额度的罚款，并且将违法情况纳入企业的信用档案，影响其招投标、融资等业务，让企业不敢违法。中华全国总工会就曾提出，要将高温津贴的发放情况纳入企业集体协商的必备内容，由工会代表劳动者和企业协商确定本单位的高温津贴发放细则，从源头保障劳动者的权益（中华全国总工会，2023）。（三）扩大覆盖范围，适配用工变化针对当前灵活就业群体的保障空白，要及时调整制度设计适配新的用工形态。首先要探索将灵活就业群体纳入高温津贴的保障体系，针对灵活就业人员没有标准劳动关系的特点，可以探索建立“平台出一点、政府补一点”的分摊机制，要求平台企业为从事户外作业的灵活就业人员发放高温津贴，政府可以给予平台一定的补贴或者税收优惠，降低企业的负担。也可以将高温津贴纳入正在试点的灵活就业人员职业伤害保障制度的内容，作为对灵活就业人员职业伤害的补充保障。其次要建立高温津贴标准的动态调整机制，要求各地至少每两到三年对当地的高温津贴标准进行一次评估，根据当地的职工平均工资、物价指数、极端高温天气出现的频率等因素调整津贴标准，保障高温津贴的实际购买力不下降。还要针对极端高温天气出台专门的保障规则，明确40摄氏度以上极端高温天气下停止露天作业的要求，并且不得扣除劳动者的工资，极端高温天气下的作业要额外发放补贴，适应气候变化带来的新情况。（四）加强普法宣传，降低维权成本要让制度真正落地，还需要提升劳动者的维权意识，降低维权门槛。首先要加大高温津贴政策的宣传力度，人力资源社会保障部门、工会、街道社区等单位要多深入工地、物流站点、外卖站点等劳动者集中的场所，通过发放宣传手册、现场宣讲、短视频科普等形式，让劳动者了解高温津贴的发放条件、标准和维权渠道，知道自己有哪些合法权益。其次要开通高温津贴维权的绿色通道，简化维权流程，对于涉及高温津贴的劳动争议，优先受理、优先裁决，对符合条件的劳动者可以实行先予执行，不需要等整个仲裁或者诉讼流程结束就可以要求用人单位先行支付拖欠的高温津贴。还要支持工会开展集体维权，对于涉及群体较多的高温津贴争议，由工会代表劳动者和企业协商，或者代表劳动者申请仲裁、提起诉讼，降低劳动者个人的维权成本。结语高温津贴虽然单月金额不高，但是关系到千千万万高温作业劳动者的切身利益，是我国劳动权益保障体系的重要组成部分，也是社会公平正义的具体体现。从制度正式确立至今，我国的高温津贴保障体系已经取得了明显的进步，覆盖