构建新时代高水平教育对外开放新格局-三型联动的发展模式探索

/构建新时代高水平教育对外开放新格局——三型联动的发展模式探索【摘要】在新全球化背景下，重塑教育对外开放格局既是教育强国建设的题中之义，也是实现中国式现代化的重要基础。从开放类型看，要素型、政策型与制度型是教育对外开放的三种基本形态。改革开放以来，我国教育对外开放主要类型是要素型与政策型，制度型开放的理念与实践尚有待探索。随着中国式现代化与人类命运共同体建设的不断深入，我国高水平教育对外开放必须紧扣国家急迫需要和重大战略需求，着力破解构建教育对外开放新发展格局中的制度型开放难题，积极探索制度驱动、政策拉动、要素流动的“三型”联动新体制机制，全面增强教育对外开放的制度保障、政策支持、要素集聚等综合性功能与叠加效应，强化布局前瞻性引导作用，打造高水平新时代教育对外开放新格局，在推动我国对外开放整体事业发展中发挥基础性作用，为教育强国建设注入高质量、可持续的人力与科技资源。【关键词】教育；高水平对外开放；制度型；政策型；要素型

教育对外开放是国家整体开放事业的重要组成部分，对中国式现代化和教育强国建设具有基础性、引领性作用。党的二十届三中全会提出推动高水平对外开放；习近平总书记在全国教育大会进一步强调，要深入推动对外开放，统筹“引进来”和“走出去”，不断提升我国教育的国际影响力、竞争力和话语权。当前，我国教育对外开放面临的外部环境更加复杂，对其内涵要求进一步提升，如何进行高水平教育对外开放，在实践上亟须破冰，理论上有待探究。本文试图剖析我国改革开放以来教育对外开放类型及经验举措，探究高水平教育对外开放的制度型需求与难题，提出基于三型联动的高水平教育对外开放结构框架、基本思路与战略举措。 一、教育对外开放形态：要素型、政策型与制度型 对外开放是整体性、战略性工程，经济、社会、科技、教育、文化等不同领域的开放类型因时因地因事而异。构建教育对外开放新格局必须厘清教育对外开放基本类型及其内涵特征，分析不同类型开放的相互关系，为探索适应新时代需求的教育对外开放类型提供理论依据。从行为主体视角看，对外开放主要涉及参与者、干预者、受益者等核心主体。其中，政府作为公共利益代表，根据特定的社会目标，以政策、制度等形式保障利益相关者权利，促进开放要素有效流动，保障开放过程的公平与效益。本文试图根据改革开放以来教育对外开放的不同发展阶段以及主体范围，将其分为要素型教育对外开放、政策型教育对外开放、制度型教育对外开放三种类型。 (一)要素型教育对外开放 要素型(又称要素流动型)是经济社会发展的重要形态，对促进经济增长、提高创新能力具有重要作用。要素流动是生产要素(资本、劳动力等)在不同企业或部门之间的转移和重新分配，通过优化资源配置提升整体生产效率和经济增长。[1]在教育对外开放领域，要素型开放是指通过促进教育机构、人员、项目等对外流动，扩大国际教育交流合作机会，提高教育国际化的适应性与竞争力。就对西方国家教育开放而言，要素型对外开放集中体现在改革开放初期。1978年6月，邓小平在听取教育部工作汇报时指出：“我赞成留学生的数量增大，主要搞自然科学”，“要成千成万地派，不是只派十个八个”。[2]这一指示吹响了我国对外开放的先声号角。要素型教育对外开放在打开教育封闭之窗、推动教育乃至社会国际化中发挥了先行者作用。 回顾我国要素型教育对外开放历程，大致具有以下四个特点。一是政策鼓励要素流动。根据改革开放的总体部署，我国政府及时调整教育国际化政策，通过政府政策鼓励、资源支持等杠杆，大力促进教育对外开放要素流动。比如，政府通过资助派遣公费留学生出国深造、建立中外合作办学机构、推进中外合作项目等政策，快速构建中外教育合作流动平台，帮助有关人员开展国际交流合作。二是市场驱动要素流动。在改革开放的总体背景下，市场驱动主要体现在提高教育市场自由度、放宽教育市场准入、推动教育贸易往来、扩大国际教育市场、促进跨境教育流动与国际竞争、推进知识技术与教育服务合理流动等方面。比如，我国加入世界贸易组织(WorldTradeOrganization，以下简称WTO)以后，高等教育、继续教育等领域实施对外开放，国外教育机构纷纷进入中国教育市场，并通过教育有偿服务取得合理经济回报。三是机构支持要素流动。开展教育国际化的有关机构通过资金、政策支持等手段，鼓励师生跨国交流合作，以满足高质量人才培养与知识创新的需求。比如，高等院校制订教育国际化规划，出台鼓励教师出国进修的政策，为出国进修人员提供经费资助、职称评审、考核奖励等优惠条件。四是个体参与要素流动。根据自身意愿与经济条件，教育国际化活动个体主动参与国际教育机构学习与研究，提升国际化教育背景下的自我发展机会与能力。比如，改革开放以来，随着国民家庭经济条件改善，我国大量自费留学生出国深造，业已成为世界第一留学输出国。 (二)政策型教育对外开放 政策是政府为了实现特定的社会目标、针对不同领域的问题而制订的行动准则，通常通过法律、法规、命令等强制性措施推行。它是“一种理论或技术工具，旨在解决直接或间接影响不同时期和地理空间的社会的具体问题”[3]，具有明显的导向性、针对性与互动性。政策型教育对外开放是指政府根据经济社会发展战略目标，通过采取开放性政策举措，鼓励与支持教育领域的国际交流与合作，进而提升国家整体实力与教育国际竞争力。政策型教育对外开放的范围非常广泛，几乎涉及教育对外开放的方方面面，贯穿于中华人民共和国成立以来的不同时期，对不同国家与区域的教育对外开放的政策表现出不同特点。 从宏观政策走向的角度看，我国政策型教育对外开放具有以下四个明显特征。一是政治主导。教育既有生产力的重要属性，也是上层建筑的组成部分。我国是社会主义国家，教育对外开放政策必然具有社会主义政治理念与制度属性。政治立场、政治观念、政治安全等始终伴随着教育改革开放政策的全过程，并在教育对外开放政策走向中发挥主导性作用。二是区域聚焦。教育政策是国家战略和政府政策的体现，随着社会发展和教育需求的变化而调整其重心。[4]在不同的历史时期，根据国际局势、我国经济社会发展与外交总体政策布局需要，教育对外开放政策具有明显的区域聚焦倾向。比如，中华人民共和国成立以来，在教育对外开放政策驱动下，我国教育对外开放先后经历了苏联、美欧、“一带一路”等重点区域期。三是层次趋高。改革开放以来，随着国力增强和教育发展能力提升，教育对外开放政策导向逐步从满足基本需求向提升发展水平转变，中外教育合作交流层次不断向较高位置移动。比如，国际合作对象从能否找到国际合作伙伴向能否加强与世界一流大学与学科合作位移；中外合作办学项目层次要求逐步走向高水平、高质量。四是人才优先。改革开放以来，培养与引进高层次人才一直是教育对外开放政策的初衷与核心。一方面，政府通过出台政策、打造平台、汇聚资源、优化机制等形式，鼓励出国留学与回国工作，为我国经济、社会、科技、教育等领域快速发展提供了丰厚的人才资源；另一方面，通过提高政策杠杆，吸引国际优秀人才来中国学习、工作和生活，延揽国际高层次人才为中国式现代化建设服务。 (三)制度型教育对外开放 国内外许多学者对制度的作用及其内涵特征开展过深入分析。如有学者认为，制度是治理的核心行为体。[5]有学者指出，制度是文化、社会和政治过程的结果。[6]还有学者提出，制度由正式规则、非正式约束以及两者的执行特征组成。[7]这些观点为人们厘清制度的要义提供了重要参考。从本质上看，社会制度是社会运行过程中约定俗成或公认的组织、标准、要求和规定，对社会存在与发展发挥规约、保障与促进作用。 随着社会发展，社会制度必然根据不同时代要求而变革。在全球化浪潮中，制度型对外开放成为人类社会共同发展的必然选择。制度型开放于是成为当前的热门话题，并在经济领域表现得尤其活跃。有学者指出，“制度型开放是中国融入全球经济并参与全球经济治理与改革的制度路径”[8]。有学者认为，“本质上看，制度型开放是从以往‘边境开放’向‘境内开放’的拓展、延伸和深化”[9]。还有学者提出，“制度型开放是通过在国与国之间以及国内各区域之间，在贸易规则和规制、投资规则和规制以及生产中的管理和标准等方面进行协调和融合来促进经济开放”[10]。这些观点为制度型教育对外开放提供了诸多启示。 众所周知，教育既有政治、经济、文化等社会属性，又有其独特的教育属性。作为社会制度的重要组成部分，教育制度不能摆脱特定社会制度的属性与功能。作为社会开放制度的重要组成部分，教育对外开放制度也必须因时而变，在促进现代社会与人的发展中发挥基础性作用。 毋庸讳言，制度型教育对外开放的最根本原因来自不同社会制度的差异，而非教育制度本身。从对西方国家教育开放的类型看，改革开放以来，我国教育对外开放的主体是要素型、政策型对外开放，但学位制度、教学制度、学术评价制度等开始实现部分制度接轨。2018年12月，中央经济工作会议首次提出“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”[11]。由于各种复杂因素的制约，深层次的制度型教育对外开放依然难以推动，也深刻制约着我国教育对外开放的层次、质量与效益。面向未来，由于教育对外开放在中国式现代化与人类命运共同体建设中扮演不可或缺的重要作用，制度型教育对外开放越来越成为人们关注的焦点和发展必然趋势。 与要素型、政策型开放类型相比，制度型教育对外开放涉及的范围更广泛、影响更深远、作用更持续，并呈现出以下三个重要特征。首先，制度型开放是中外教育制度接轨的前提。从制度内容与功能看，制度型教育对外开放涵盖规制、标准、管理等范畴，通过中外教育的制度型接轨，可进一步优化教育资源的全球配置与发展环境，在教育国际化进程中提升我国教育质量和国际竞争力。其次，制度型开放覆盖层次广泛。制度型教育对外开放覆盖宏观、中观和微观等层面：宏观层面包括教育法律法规、教育形态、制度框架、开放模式、宏观治理等内容；中观层面包括竞争制度、要素配置、管理制度、管理标准等；微观层面包括涉外教育、项目管理等办学机构管理等。可以说，我国基本教育制度各个领域都与制度型教育对外开放密切相关。再次，制度型开放是我国介入全球教育治理的基础。我国深度参与全球教育竞争与治理，不仅需要构建与国际教育相衔接的规则和标准体系，还要积极争取国际教育治理话语权，向国际传播中国教育制度、展现中国教育智慧与经验。制度型开放是实现上述目标的必要基础与重要途径。 (四)要素型、政策型与制度型教育对外开放的关系 要素型开放、政策型开放、制度型开放是基于特定社会与教育理念，从不同层面或视角对教育对外开放形态的相对划分，三者在教育对外开放实践过程中各有侧重、相互渗透、相辅相成。根据访谈材料整理分析①，我国教育对外开放呈现理念、制度、政策、要素相互作用的同心圆模型结构(如下图)。在该模型结构中，教育对外开放理念渗透于制度型开放、政策型开放、要素型开放之中，形成以制度型开放为核心、政策型开放为依据、要素型开放为结果的由内及外的相互联系、各有特色的制度理念、政策理念、要素理念同心圆，此结构本身并制约着三种开放类型的发展形态、水平与深度。在教育对外开放实践中，不同开放类型的理念相互影响、相互制约，形成交互作用机制，共同推动教育对外开放的理念创新与实践变革。 教育对外开放同心圆类型结构图 从上述三种教育对外开放类型的模型结构特征及互动机制看，主要表现出以下三个特点。第一，制度型开放是政策型、要素型开放的根本准则，在整体开放结构中处于核心定位。制度是政策的准则、要素的框架。离开制度型开放，政策型开放容易因失去制度依托而产生政策性摇摆或导致政策低效甚至无效，要素型开放也容易陷入盲目与冲突。从内容上看，政策型教育对外开放往往在开放政策保障与驱动下，推动办学要素的国际流动，扩大不同国家、教育机构、参与人员的受益面，进而推进国际化进程。政策型教育对外开放是在特定政策范围内实行的，虽然可以不触及制度型变革，但往往因国际教育制度型障碍而举步维艰。制度型教育对外开放要求根据国际教育行业规则与法治需求，突破传统制度的封闭性壁垒，通过制度重构提高教育对外开放的范围与水平，实现国际教育要素配置与效益最优化。第二，制度型开放以政策型开放为支撑，以要素型开放为桥梁。政策是制度的工具，要素是制度的载体。离开政策型、要素型开放，制度型开放容易因缺乏政策依据与实践路径而陷入制度乌托邦，教育对外开放也因此失去实际意义。2001年中国加入WTO以来，教育对外开放逐步从单纯的要素型、政策型开放向制度型差异适应过渡。面向未来，教育制度型对外开放必须在深入研究国际教育通行规则基础上，修订与国际教育规则不相容的法律法规政策，建立新型章程法规，形成既符合国家长远利益，又与国际教育规则相衔接的教育对外开放制度，提升教育国际化影响力与竞争力。第三，要素型开放以政策型开放为合法依据，政策型开放通常对要素流动规则做出执行规定。政策是要素流动的合法依据。不同国家和地区有关教育对外开放政策构成教育要素流动的法规基础与执行原则，规约着要素流动的内容与程序。但由于教育对外开放涉及的范围非常广泛，其开放政策往往容易出现政策滞后、边界不清、内容模糊等问题，教育对外开放的要素流动过程与行为也因此不乏存在失序或失范现象，甚至在既定政策框架内被强制终止。同时，教育要素流动的实践过程也推动着教育对外开放政策与制度根据时代需求不断修订与完善。 可见，要素型、政策型、制度型教育对外开放不是非此即彼的对立关系，而是在相互协同制约中构成教育对外开放整体中的不可分割部分。新时代教育对外开放必须着眼构建三型互联互动的生态型协同体系，从而实现以新理念、新体制、新模式打造高水平教育对外开放新格局的战略目标。 二、制度型教育对外开放：时代使命与发展难题 当前，高水平教育对外开放的难点是在制度破冰的基础上，打造制度驱动、政策拉动、要素流动的三型联动链，为构建高水平教育对外开放格局奠定可持续发展的结构框架与运行体系。 (一)制度型教育对外开放势在必行 党的十八大以来，我国教育对外开放取得重要进展，有力促进了经济社会与教育的快速发展，但同时面临着如何实现更高水平发展的难题。根据新时代国际形势变化和国家重大战略需求，高水平教育对外开放迫切需要探索制度型开放的道路。进入新时代，国家制度型开放的重大政策走向为教育对外开放提供了恰逢其时的宏观背景。党的二十大报告进一步提出“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”“推进高水平对外开放”等重大方针政策。[12]2023年2月，习近平总书记在主持中共中央政治局第二次集体学习时强调“推进高水平对外开放，稳步推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，增强在国际大循环中的话语权”[13]。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)指出，“开放是中国式现代化的鲜明标识。必须坚持对外开放基本国策，坚持以开放促改革，依托我国超大规模市场优势，在扩大国际合作中提升开放能力，建设更高水平开放型经济新体制”[14]。《决定》强调要大力推动教育、文化等领域有序扩大开放，为探索新时期制度型教育对外开放道路奠定了政治导向与政策依据。 在教育强国建设与高水平教育对外开放的历史进程中，制度型教育对外开放的重要驱动作用尤为明显地体现在以下三方面。一是制度型开放是高水平教育对外开放的核心环节。高水平教育对外开放不仅包括吸引高质量留学生、建设高水平中外合作项目、打造高水平教育对外开放平台等要素型、外显性内容，更包括通过制度，为高水平教育对外开放奠定法理依据，进而保障教育国际化的跨国流动。制度型开放不仅要求颁布利于教育对外开放的相关政策，更要着眼于建立和完善教育对外开放的法律和规则、制度体系，通过建章立制的方式，以法治化、制度化手段巩固教育对外开放成就、开创制度型开放新路径。二是制度型开放是构建高水平教育对外开放内部格局的迫切需求。当前，世界正经历百年未有之大变局，国际教育格局正悄然变化，全球教育治理规则也面临着深度变革。我国要通过制度型开放逐步对标国际高水平教育标准与规则，不断完善国内教育制度，尤其是对接合作国家教育制度、标准、规则、规制，加快推进标准认可、学历互认；在提升教育对外开放水平的基础上，提高国内教育内循环水平，打造适应新时代需求的教育对外开放内部新发展格局，构建多元化、国际化、全面性教育对外开放大体系，吸引全球高水平教育资源要素；通过理念、制度、法律、规则、政策等互动与完善，提升我国教育对外开放发展水平，提高国内教育内循环水平，为构建教育对外开放新发展格局奠定制度基础。三是制度型开放是构建高水平教育对外开放外部格局的重要保障。在对标国际高标准教育规则、中外教育高水平一体化过程中，我国要积极参与国际教育规则、规制、标准的制定，推动中国教育规则与标准“走出去”；我国要积极推动全球教育治理、国际教育规则变革，完善以多边规则为基础的全球化教育治理体系，促进全球教育朝着更加开放、包容、共建、共享的方向发展，为构建全球教育治理提出中国方案、做出中国贡献。同时，通过优化制度要素，营造法治化、国际化的境外教育环境，发挥超大规模教育市场优势，提高中国国际教育合作竞争力，增强中国教育在国际市场的稳定性与吸引力，为全球教育提供更加多元的发展空间与教育产品。 (二)制度型教育对外开放面临的发展难题 改革开放以来，我国教育对外开放的重点是政策驱动的要素型开放。随着教育对外开放的扩大与深入，不同国家教育制度型障碍业已成为影响我国教育对外开放的根本性制约因素，制度型开放成为新时代教育对外开放绕不过的门槛。然而，由于中外教育制度的差异较大，尤其是与意识形态有关的制度红线或底线往往成为影响教育对外开放的“卡脖子”问题。制度型教育对外开放必须面对许多不可回避的现实矛盾与冲突。 从总体上看，我国教育对外开放面临的国际制度型差异与发展难题主要体现在以下四个方面。首先，教育法律法规存在差异。中外教育法律法规差异导致我国教育对外开放难以深入推进。比如，中外合作办学机构与项目的审批权过于集中，地方政府与高校的自主权薄弱，不利于激发中外合作办学活力；中外知识产权保护、学术交流、外籍专家和留学生权益保护等制度差异较大，导致学术交流出现制度性障碍；对外教育服务市场开放度不足，不利于教育产业的国际化发展。其次，教育治理制度存在差异。不同国家、地区的教育管理理念与模式有待融合。由于集权与分权等治理理念的差异，不同国家政府对学校的管理方式、教育人事制度等存在较大差别；不同国家教育体系同中有异，高等教育、基础教育、职业教育等不同体系的治理模式也存在差异等。只有破解不同国家教育治理制度差异带来的难题，高水平教育对外开放才能实现标本并治。再次，教育质量标准存在差异。教育质量和学术标准的国际评估认证亟须推动。比如，国际教育质量标准和认证体系与我国存在较大的差异，与国际教育质量保障体系接轨存在种种难题；国际学历认证标准与流程与我国不一致，国际学历学位互认机制有待建立；国际教育资源分配标准与应用规则与我国不同，国际课程、教材、教学方法等优质教育资源引进难度较大。最后，文化教育背景存在差异。跨国文化理解、包容与互鉴有待加强。不同文化背景的教育理念、制度与内容等存在差异，中国文化与外国文化有效融合难度较大，中西文化相互理解、相互包容、相互借鉴的任务非常艰巨；留学生汉语能力不足，对中国文化理解困难，跨文化沟通能力亟须加强等。 毋庸讳言，制度型教育对外开放面临着诸多难题与挑战。只有妥善处理制度型开放不得不面对的红线与底线、弹性与刚性、开放与封闭等错综复杂的关系，在确保国家政治体制与基本利益的前提下，加快推动国际教育领域中基于共同性规律、共享性利益、互补式发展的制度型教育对外开放，才能为重塑高水平教育对外开放新格局奠定根本性、长远性基础。 三、三型联动：以新布局谋划高水平教育对外开放新格局 从事物发展的整体性、统一性而言，布局影响格局，格局决定结局。因此，在分析教育对外开放宏观战略时，有必要厘清布局与格局的关系。教育对外开放布局是指在国家改革开放总体战略部署与经济社会发展需求指引下，根据教育对外开放的总体目标，确立不同区域或领域的发展计划，实施有效的资源配置与制度政策安排，以达到最优化的教育对外开放效果。教育对外开放格局是指根据教育对外开放目标，通过一系列发展举措，业已形成的教育对外开放结构、关系与体系。其中，教育对外开放布局包含具有意向性、可调控性的过程与行为，是促成教育对外开放格局形成的理性安排与建设基础。因此，谋划教育对外开放总体布局是战略先行之举，对形成高水平教育对外开放格局具有方向性、指导性、基础性作用，高水平教育对外开放必须在谋篇布局中形成新格局。 从空间维度看，教育对外开放格局大致可分为外部格局和内部格局。有学者指出，如果不充分关注经济活动所依赖和塑造的各种社会制度，就无法充分理解经济格局的形成和演变。[15]教育对外开放格局的形成与演变亦然。根据实地访谈分析，许多专家认为，受国内外诸多复杂因素的影响，教育对外开放两大格局面临的社会背景、文化环境、教育制度、教育政策、教育目标、教学对象、教学内容、教学氛围、教学形态等具有较大的国别差异，我国教育对外开放必须做出相应的制度调试、政策应对，并采取不同的实践推进策略。在访谈过程中，有专家指出，开放什么、向谁开放、如何开放是核心问题，规则、标准、体制是关键环节。为此，构建新时代高水平教育对外开放内外新格局必须妥善处理整体开放与教育开放、国际开放与国内开放、普遍开放与重点开放等协调关系；以制度型开放为主线，以政策型开放为依据，以要素型开放为抓手，促进我国教育高质量发展，推动全球教育的共治、共赢。 (一)制度驱动：构建高水平教育对外开放新制度框架 构建人类命运共同体是中国为世界发展提出的重要方案，成为联合国等国际组织倡导的重要理念与文件，业已得到国际社会的广泛认可。[16]教育对外开放必须在人类命运共同体建设理念的指引下，探索新时代全球教育治理模式。《中国教育现代化2035》明确提出：“开创教育对外开放新格局，积极参与全球教育治理，深度参与国际教育规则、标准、评价体系的研究制定，推进与国际组织及专业机构的教育交流合作。”[17]我国高水平教育对外开放必须进一步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，探索更深层次改革开放的新制度框架体系。 1.国外布局：推动制度开放 教育对外开放涉及国家主权、政治制度、文化传播、国际交往等诸多领域，背景与影响要素极其错综复杂。针对教育对外开放战略目标与当前存在的问题，面对严峻的教育外部竞争压力，高水平教育对外开放外部布局要审时度势，加强对国际形势的准确预判，有效应对国际环境变化与挑战，不断拓展教育对外开放空间，促进机构互动、项目联动、人员流动等协调发展。根据不同国家与区域的制度性差异，新时代教育对外开放尤其要加强以下三方面制度创新。第一，大力加强高水平教育制度供给，打造新时代教育国际化制度优势。以国际教育通行规则与高水平为标杆，打造法治化、国际化教育环境，破除不必要的国际教育与国内教育制度壁垒，聚焦知识产权保护、高层次人才流动等边境后领域高水平制度型开放，推动国内外教育规制对接与融合，形成中国教育在全球教育体系的特色优势。建立健全海外教育拓展工作领导体制和工作机制，加强海外教育拓展的战略目标、政策制度、经费保障、组织领导等保障协调机制建设，制定完善海外教育拓展工作的涉外政策法律、教育质量监督评价、财政扶持等制度。第二，充分发挥中外合作办学的制度性先行先试作用，提升国际教育服务贸易能力与水平。国际合作办学是提高教育发展能力与国际影响力的重要途径。我国必须加大中外合作制度性开放力度，优化国际教育办学环境。以教育对外开放试验区、中外合作办学机构和项目为扩大与深化教育对外开放的重要载体，释放其先行先试的辐射作用，进一步扩大制度型教育对外开放范围，激发国际化教育制度创新活力；推动国际教育市场化改革，促进国际教育服务贸易便利化，降低国际教育贸易往来的制度性交易成本，加快推动高等教育、继续教育等领域境外开放，满足国际教育市场对我国高质量教育服务的需求；整合与协调政府、市场和社会力量广泛参与国际教育市场竞争，构建与全球市场相适应的国际教育合作网络。第三，积极参与国际教育规则制定，提高我国在国际教育制度设计中的地位与作用。党的十八大报告明确指出：“中国将坚持把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来，以更加积极的姿态参与国际事务，发挥负责任大国作用，共同应对全球性挑战”，“积极参与多边事务，推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展”。[18]在国家整体外交战略部署下，教育对外开放要根据全球教育治理的愿景和目标，积极探索参与全球教育治理新模式，做到既适应现有国际教育制度与路径，又共同推进构建满足未来全球教育发展需求的新制度、新路径，在全球教育格局重组中发挥更大作用。通过参与国际教育规则制定与制度安排，增强我国在全球教育治理体系中的影响力，逐步实现我国由“规则接受者”向“规则引领者”过渡，构建公平、合理、开放、包容、平等、互赢的国际教育体系，推动教育全球化良性发展。 2.国内布局：优化制度环境 在教育对外开放内部布局上，着力扫除制度性障碍，优化适应高水平教育对外开放的制度环境。第一，形成共识，提高教育对外开放能级。新时代高水平教育对外开放内部布局要以服务中国式现代化建设与构建人类教育共同体为目标，以高层次、高质量、高效益为导向，以全国上下发动、社会整体联动、中外双向互动为路径，以提升高度、扩大广度、加强深度为抓手，以体制机制创新为突破口，大力提升高水平教育对外开放能级与教育国际竞争力。不同国家教育制度深受本国的政治、经济、文化等影响。由于语言、习俗、教育、宗教信仰等方面的差异，不同国家和地区具有不同的文化背景，尊重与适应文化差异既是教育对外开放不可回避的挑战，也是教育对外制度型开放的文化难题。中国是历史悠久的多民族国家，也是价值观念与西方制度迥异的社会主义国家。来自不同国家的留学生和学者在中国学习、研究与生活时必然面临文化冲突，克服深层次的文化与价值差异对中外双方都是巨大挑战。教育对外开放内部格局构建一方面要打造更有文化包容性的国际化教育环境，为来自不同国家、民族的学生和教师分享彼此语言、习俗、价值观，开展思想文化交流提供良好平台；另一方面，要帮助外国人更好地适应中国文化环境，接纳中国文化与生活习俗，提升对中国文化的理解能力。第二，制度破壁，破解教育国际化发展难题。不同国家教育治理体系既存在政治、经济、文化、科技、教育等宏观制度差异，也具有不同性质、层次、类型教育机构的微观治理体系的差别。我国高水平教育对外开放必须权衡如何在保障国家利益的同时，着力破解意识形态、社会制度、文化环境、教育体系等带来的制度性壁垒，推动国际对话、交流与合作的有效开展，引导国际优质教育资源融入世界性循环体系。为此，教育对外开放要主动对标对表国际先进教育标准与规则，加快协调、修订、完善与国际先进教育规则不相符的制度条款，在准入审批、市场竞争、知识产权、教育环境等方面加大制度性改革力度，形成国内教育对外大开放格局。同时，进一步健全风险防控体系与重点领域风险预警机制，加强国际教育信息监测，实现高水平开放和安全稳定良性互动。第三，把握方向，推动教育对外开放高质量发展。新时代高水平教育对外开放面临的重要使命是为我国现代化建设服务。为此，必须着力完善适应新时代需求的中国式现代教育对外开放体系，积极探索符合高水平、高质量发展需求的教育对外开放实践机制，利用各国优质教育资源的互补性功能，优化教育资源结构，放大资源共享价值，切实发挥教育在经济社会可持续发展中的基础性、核心性、长期性作用，集聚全球教育智慧为我国现代化建设和教育强国服务。教育对外开放内部布局要以高质量发展为指针，当前，尤其要重视以下两方面制度性改革：一方面，制定教育对外开放的法规和标准，建立健全具有国际公认度的教育质量保障体系，加强涉外教育评估与监管，规范教育对外开放的各项活动，确保教育对外开放符合国家质量；另一方面，借鉴国际高水平教育理念、经验与技术，加强国际学位学历认证，确保在中国接受教育的国际学生得到国际认可，提高我国教育的国际声誉和影响力，增强国家教育实力。 (二)政策推动：激发高水平教育对外开放活力 政策是提高教育对外开放能力的重要推手。在促进欧盟成员国教育开放方面，欧盟采取了一系列举措。我国在进一步激发教育对外开放活力上，也要加强政策布局。 1.国外布局：放大政策效能 改革开放以来，我国教育对外开放取得的显著成就的重要原因是政策红利。面向未来，高水平教育对外开放布局要根据新时期发展需求与特征，进一步彰显我国集中力量办大事的体制优势，充分发挥政策在教育对外开放中的强大推动作用。在教育对外开放国外布局上，以优惠政策换取学校发展空间、创造教育市场机遇。第一，重视政策引导，加强重点扶持。立足中国，放眼全球，构建政府引导、创新驱动、主体多元的教育对外开放外部格局。根据国外教育拓展战略目标和任务，制定国外教育拓展专项规划，明确规划的总体要求，包括指导思想、基本原则、工作目标、重点工程、主要举措、保障机制和时间进度等。明确国外教育拓展的重点内容、重点区域、办学模式、资源支持和政策保障，加强海外教育规划和评估，根据国际形势变化实施动态调整。针对当前外部环境的变化导致教育对外开放窗口期收窄等困局，加大政策扶持力度，优化外部教育市场的结构性布局，补齐外部教育市场的布点短板。第二，明确建设目标，扩大开放功能。依托国内优质基础教育资源及“双一流”高校的优质教育资源，强化教育的国际引领作用，推动教育国际输出，同时增加教育出口值，发挥海外教育的经济功能及经济地位优势，推动教育对经济的贡献及带动作用；充分发挥教育的文化功能，加强海外华文教育及文化认同，推进超越华人社会、超越地域性的文化认同，促进中华文化的海外传播；加强在“一带一路”沿线及其他重要战略地区的合理布局，扩大建设我国教育机构海外校区、开办优质海外中国国际学校，打造中国优质海外教育品牌和示范项目。第三，加大资源投入，优化评价体系。教育政策通过影响人力资本投资行为、熟练和非熟练劳动力的相对供给和相对效率，对经济增长和人力资本溢价产生重要影响。[19]当前，海外教育资源投入与绩效评估要密切结合：一方面，加强财政、技术、教学等资源投入，提升海外办学能力。对不同国家地区办学模式的研究，完善财政扶持政策体系和工作机制，加大高水平教育对外开放项目投入；制定各级各类学校境外办学指南与跟踪研究，加强对各级各类学校境外办学的技术指导，支持和帮助各教育机构提升海外办学的设计、优化与组合能力；拓展海外教育机构的办学资源、载体及工具，开发具有中国特色和国际竞争力的专业课程与教学模式。另一方面，优化海外教育绩效评价和考核，构建科学、合理、有效的绩效评价指标体系。根据不同国家、地区及不同类型学校的实际情况，对海外办学机构的目标、内容、实施和结果实行多层次、多因素、差异化、立体化绩效评价，实施绩效评价结果和政府奖补挂钩等激励政策，激发海外办学积极性。 2.国内布局：善用政策杠杆 在教育对外开放国内布局上，充分发挥政策杠杆作用，激发教育对外开放活力。第一，明确目标，提高能级。在国际环境不确定性因素增多的情况下，准确把握构建新发展格局的重要任务，全面增强教育对外开放的战略牵引能力、发展要素集聚能力、教育资源配置能力，充分发挥内部格局的链接、服务、策源支撑作用，着力解决一批国家急迫需要和长远发展中的重大“卡脖子”问题，构建对外对内双主体运行、双循环联通的新发展格局，以高质量、高水平的新格局为教育对外开放注入强劲动力，保障对外开放整体事业的健康、可持续发展。第二，优化政策，促进交流。根据高水平教育对外开放需求，在保障国家安全的前提下，修订更加灵活、多元、开放的法律与政策，建立与国际接轨的高质量教育政策体系，促进学校、教育机构与国际组织、外国院校的合作与交流，支持教师参与国际性学术活动，鼓励高质量外国生源来华留学。如：促进高水平教师培养、学生交换、合作研究等项目；扩大中外高水平大学联合培养计划，推动我国高校与外国院校合作开展获得双重认证的双学位项目，提高学位教育的国际化水平；建立完善国际合作机制，打造高端学术交流平台，支持国际学术交流与合作。第三，保护产权，推动创新。影响创新活动的政策分为使命导向型、发明导向型与系统导向型，从政治挑战、创新研发、系统互动等角度阐述了创新政策的不同功能。[20]知识产权保护与知识创新既是敏