《公共财政》-第五章　转移性支出

第一节社会保障支出一、社会保障支出的性质（一）社会保障支出的基本概论１.转移性支出的内容和补助支出的分类转移性支出主要包括补助支出、捐赠支出和债务利息支出。从数额上来看，补助支出占此类支出的份额最大，从经济影响上来看，也是补助支出最为重要，它全面影响着收入分配，并间接影响着资源的配置。因此，本章集中讨论转移性支出中的补助支出。补助支出是一个内容甚为庞杂的概念。如果从此类支出同市场上的相对价格结构的关系来对之进行划分，则可分为社会保障支出和财政补贴支出。下一页返回第一节社会保障支出２.社会保障支出和财政补贴支出的概念社会保障支出是指那些与相对价格结构基本没有联系或联系不密切，因而其变动也不影响相对价格结构的补助支出；财政补贴支出是指那些与相对价格结构关系密切，因而其变动将导致相对价格结构发生相应变化的补助支出。（二）社会保障支出的特征社会保障作为一种经济保障形式，具有以下几个基本特征：１.覆盖面的广泛性社会保障的实施主体是国家，目的是满足全体社会成员的基本生活需要，因此社会保障的受益范围是广泛的，保障的辐射角度也是全方位的。完整的社会保障体系犹如一张安全网，应覆盖社会经济生活的各个层次、各个方面，从原则和道义上讲，任何一个社会成员都不应被排斥或遗漏在这张安全网之外。上一页下一页返回第一节社会保障支出２.参与上的强制性虽然社会保障事业惠及每一位社会成员，但每个人对社会保障的需求程度和社会保障对不同个人所产生的边际效用的高低却各不一样，甚至有很大差别。这样，在经过付出与收益之间的比较权衡之后，一些社会成员可能会宁愿选择不参与社会保障，这显然不利于社会的整体利益。因而，此时的强制参与就是必要的，并且应以法律形式加以确定。上一页下一页返回第一节社会保障支出３.制度上的立法性社会保障作为政府的社会政策，在为全体社会成员提供保障的同时，也要求全社会共同承担风险，这就牵扯到了社会的各个方向，涉及各种社会关系。为了使社会保障具有权威性，正确地调整各阶层、群体以及个人的社会保障利益关系，必须把国家、集体（雇主）、个人（雇员）在社会保障活动中所发生的各种社会关系用法律形式固定下来。社会保障立法要明确以下几个关系：①社会保障项目和标准的确立关系，它直接影响社会成员个人的受益程度和社会保障的总体规模水平。②社会保障资金的筹集和发放关系。③社会保障管理体制的关系，它规定着各社会保障职能机构之间及其内部职责的划分、资金的分配和财务管理的权限。④社会保障监督关系，它保证社会保障机构按照规定的标准和程序进行资金的分配。上一页下一页返回第一节社会保障支出４.受益程度的约束性社会保障只涉及基本生存方面的风险，它直接带来的不是享受，而只是满足基本生活保障的需要。受益程度的约束性是由社会保障存在的前提条件和基本出发点决定的。由于社会保障的项目、水平及制度的健全与否都受到社会化大生产发展程度的制约。因此，保障项目过多过滥或受益水平过高都会影响效率，也会影响社会成员的劳动积极性，从而不利于公平的兼顾和为社会成员创造相对平等的机会。（二）社会保障支出的内容１.社会保险社会保险是指国家根据法律，强制由劳动者、企业、政府三方共同筹集基金，在劳动者及其家属生、老、病、伤、残、失业时给予的物质帮助。社会保险是最基本的社会保障项目，是现代社会保障的核心内容。上一页下一页返回第一节社会保障支出社会保险的主要内容有：（１）养老保险。它向达到法定年龄而退出社会劳动的劳动者，在养老期间给予养老金、医疗待遇及生活方面的照顾等。（２）生育和疾病保险。该保险是对因生育而中断劳动和因患病而暂时失去劳动能力的劳动者，给予其生育和患病期间的收入补助。（３）伤残保险。它是指劳动者因病残或工作伤害造成残疾，向其支付的伤残补助金。（４）医疗保险。该保险负责按一定标准支付给劳动者医疗费用，劳动者的直系亲属也可以享受一定的医疗补助。（５）工伤保险。该保险是指劳动者因生产工作过程中负伤而导致暂时或永久丧失劳动能力时，享受工资、医疗费、伤残补助的权利。其标准一般均高于非工伤的劳动者。上一页下一页返回第一节社会保障支出（６）丧葬和遗嘱保险。这是指对已故劳动者提供的丧葬费用和对其遗属给予的生活补贴。（７）失业保险。这是指对因失业而中断工作的劳动者，给予基本的生活费、医疗补助费，并为他们提供转业培训和职业介绍服务。国家统计局发布的《２０１０年国民经济和社会发展统计公报》显示，２０１０年年末全国参加城镇基本养老保险人数为２５６７３万人，比上年末增加２１２３万人；参加城镇基本医疗保险的人数为４３２０６万人，增加３０５９万人。参加城镇医疗保险的农民工为４５８３万人，增加２４９万人；参加失业保险的人数１３３７６万人，增加６６０万人；参加工伤保险的人数１６１７３万人，增加１２７８万人；参加生育保险的人数１２３０６万人，增加１４３０万人。２６７８个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗的参合率为９６.３％。上一页下一页返回第一节社会保障支出２.社会救助社会救助是指通过国家财政拨款，保障生活确有困难的贫困者最低限度的生活需要。它的主要特点有：第一，全部费用由政府从财政资金中提供，接受者不需要缴纳任何费用。第二，受保人享受社会救助待遇需要接受一定形式的经济状况调查，国家向符合救助条件的个人或家庭提供救助。中国的社会救助主要包括：对无依无靠的绝对贫困者提供的基本保障；对生活水平低于国家最低标准的家庭和个人提供的基本保障；对因天灾而陷入绝境的家庭和个人提供的基本保障。２０世纪５０年代，中国建立了针对城乡贫困居民的社会救济制度。１９９３年开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。到１９９９年，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度。同年，中国政府正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》，为城市所有居民提供最基本的生活保障。上一页下一页返回第一节社会保障支出城市居民最低生活保障资金由地方政府列入财政预算。地方政府根据当地维持城市居民基本生活所必需的费用来确定最低生活保障标准。家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请享受最低生活保障待遇。城市居民享受最低生活保障待遇需要接受家庭收入调查，享受的待遇水平为家庭人均收入与最低生活保障标准的差额部分。２０１０年全国２３１１.１万城市居民得到政府最低生活保障，比上年减少３４.５万人；５２２８.４万农村居民得到政府最低生活保障，增加４６８.４万人；５５４.９万农村居民得到政府五保救济，增加１.５万人。上一页下一页返回第一节社会保障支出３.社会福利社会福利是指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。为保障特殊困难群体的生活权益，国家颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国残疾人保障法》和《农村五保供养工作条例》等法律法规。这些法律法规规定：对城市孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养，对农村孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养与分散供养相结合；集中供养一般通过举办社会福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院等福利机构进行；对于残疾人，通过政府的优惠政策来兴办多种形式的社会福利企业，帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。上一页下一页返回第一节社会保障支出４.社会优抚社会优抚是指对国家和社会有功劳的特殊社会群体给予补偿和褒扬的一种制度，主要包括：对现役军人的安置；对现役军人及其家属的优抚；对革命烈士家属和残疾军人的抚恤；对军人退役后的生活保障等。目前，中国有３８００多万优抚安置对象。为保障优抚安置对象的权益，国家陆续颁布了《革命烈士褒扬条例》《军人抚恤优待条例》和《城镇退役士兵安置条例》等法规。这些法规规定了对于牺牲军人家属、伤残军人、老复员军人等重点优抚对象实行定期定量补助；对义务兵家属普遍发放优待金；对伤残军人等重点优抚对象实行医疗费用减免；城镇退役士兵可享受政府一次性就业安置，对自谋职业的安置对象发放一次性经济补助。社会优抚的资金来源于国家财政拨款。上一页下一页返回第一节社会保障支出二、社会保障制度的建立和发展（一）社会保障制度的概念社会保障支出是与社会保障制度联系在一起的，各国的社会保障制度不同，相应的社会保障支出安排也就存在较大差别。但是，在现代社会下的任何社会制度中的任何国家，社会保障支出都是社会公共需要的重要组成部分。在人类社会延续和发展的长河中，随着社会生产力的不断提高和物质财富的不断增加，个人的生活质量在不断提高，相应的社会公共需要的内涵和范围也必然在不断扩展，从而满足社会成员的多方面需要，保证他们有一个安定的社会环境。劳动者除了应享有付出一份劳动得到一份报酬的权利之外，当他们因种种社会的甚至是个人的原因不能就业或暂时不能就业时，还应享有得到一份能满足自己及其赡养的家庭人口最低生活需要的收入的权利；上一页下一页返回第一节社会保障支出劳动者在进行工作时，需要劳动保护；劳动者可能生病、受伤、残废，乃至死亡，发生这些情况时，需要医疗、护理、照顾或者善后；劳动者不是机器，需要休息、娱乐、从事职业外的社会活动，以便恢复体力，焕发精神，保持饱满的持续工作的能力；劳动者的子女有得到起码的教育的权利，他们自己也有必要随科技进步和社会分工的发展，不断地接受职业和文化的再教育；劳动者退出劳动大军后，有权得到社会的照顾，安度晚年；如此等等，都属于必须由政府和社会妥善安排的社会保障的范围。赈济饥民，补助急难，是任何社会都有过的社会抚恤措施，但若不是系统而规则地实施，便不能称其为社会保障制度。上一页下一页返回第一节社会保障支出（二）社会保障制度的建立与发展社会保障的需要是随着生产的社会化而产生和发展的。在自给自足的自然经济中，人们在一家一户的土地上劳动，劳动时间没有严格的规定，劳动的组织不严密，劳动的成果也基本上属劳动者自己所有。那时，人们尚未组织成相互密切联系的社会，因而也没有实行社会保障的需要。随着生产力的发展，劳动者之间形成了分工，“社会”作为一个现实的实体出现在人们之间并制约着人们的活动，这时便有了实行社会保障的需要。西方国家的社会保障制度也并不是进入资本主义社会之始就有的，普遍认为，始创社会保障制度的是德国的俾斯麦政府，时间则在１９世纪８０年代。该政府通过了历史上的第一个社会保险法，但并未立即被各国所效仿；到了２０世纪３０年代，大危机已经威胁到资本主义制度的时候，各国才纷纷建立起社会保障制度。上一页下一页返回第一节社会保障支出如今发达国家的社会保障制度已经十分完善和稳定，已形成了相当大的规模。从财政收入一方看，社会保障税（包括社会保障捐助）已成为仅次于所得税的第二大税类；从财政支出一方看，社会保障支出则已超过其他一切项目而独占鳌头。（三）西方国家社会保障制度的特点西方各国社会保障制度的实施及运筹资金的方式各有特色，共同的特点可以概括为如下几点：①保障项目名目繁多。以美国为例，迄今为止，实施的保障项目有３００项之多，仅联邦（中央）政府“帮助穷人”的项目就有１００多项，而美国在西方世界里还不是社会保障制度最发达的国家。西方学者曾把这样的社会保障制度概括为“从摇篮到坟墓”，也就是说，保障涉及从生到死、从物质到精神、从正常生活到遭受变故的一切方面。上一页下一页返回第一节社会保障支出②社会保障资金有确定的来源。用于提供社会保障的资金主要来自社会保障税，该税由取得工资收入的职工和职工的雇主各纳一半，采取“源泉扣缴法”课征。社会保障税不足社会保障支出的部分，由政府从其他收入中拨付。③社会保障支出依法由政府集中安排。在西方国家，尽管具体管理社会保障项目的机构很多。既有政府机构（中央的和地方的），也有民间团体和私人企业，但从总的倾向上看，社会保障制度是由政府集中管理的。尤其值得注意的是，实施社会保障制度的一切细节，从资金来源、运用的方向，直至保障的标准、收支的程序，大都有明确的法律规定。④政府实施社会保障制度有明显的宏观调控动机。由于社会保障的各个方面都是制度化的，社会保障的收支（特别是支出）便与财政收支以及国民经济的运行构成了某种函数关系。基于这种联系，社会保障支出随经济周期而发生的反向变化，可能会弱化经济周期的波幅。上一页下一页返回第一节社会保障支出经济学家津津乐道的社会保障支出“内在稳定器”的作用，即繁荣的年代失业准备基金不但增长，而且还对过多的支出施加稳定性的压力；相反，在就业较差的年份，失业准备基金使人们获得收入，以便维持消费数量和减轻经济活动的下降。三、社会保障基金的来源与筹集模式（一）社会保障的资金来源社会保障的一个基本问题，是如何筹集到必要的资金。资金的筹措，既能使社会保障制度得以启动，又是社会保障制度得以顺利运行的物质基础。足额的资金数量、适当的筹资方式，可以使社会保障更好地发挥作用。上一页下一页返回第一节社会保障支出各国实践表明，筹集社会保障资金，既要能满足社会保障的实际需要，又要充分考虑到国民经济的发展水平，考虑到国家、集体和个人的负担能力。世界各国社会保障资金，主要来源于两条渠道：一是社会保险税；二是财政支出中面向居民个人的转移支付资金。大多数国家都同时利用这两条渠道来筹集社会保障所需的资金，但有所侧重。具体表现为两种模式：第一种模式是国家主要依靠社会保障税来筹集社会保障所需的资金，财政支出中的个人转移支付资金仅起到补缺的作用。第二种模式是国家以财政支出中的个人转移支付资金作为主体，大部分社会保障资金来源于国家财政支出。上一页下一页返回第一节社会保障支出世界上大多数经济发达的国家普遍采用第一种资金来源模式。如荷兰社会保障税收入占ＧＤＰ的比重达２１.２８％；法国为１９.５６％；瑞典达１３.６％等。在这些国家中，社会保障税成为财政收入的一个大类。另一些高福利国家则选择了另一种社会保障资金的筹集模式，如芬兰、丹麦、加拿大等国家的社会保障范围与福利水平，与实行第一种模式的国家不相上下。但这三个国家的社会保障税收入占ＧＤＰ的比重却都在５％以下，他们的社会保障资金来源于各类税收，而不是倚重某一类税。上一页下一页返回第一节社会保障支出（二）社会保障基金的筹集模式世界各国社会保障制度尽管不尽相同，但归纳起来，可分为现收现付式、完全基金式和部分基金式三种模式。１.现收现付式现收现付制以近期横向收付平衡原则为指导，用一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金。具体做法是：首先确定受益人的待遇标准，并据此做出支付养老金数额的预测，再通过税收（工薪税或社会保险税）等强制性缴费来融资，使养老保险基金的收支在年度内保持大体平衡。上一页下一页返回第一节社会保障支出现收现付制的优点是费率调整灵活，社会共济性强，基本上不存在基金受投资风险影响的问题，具有较强的代际分配功能。这一模式曾是各国养老保险所普遍采用的传统筹资方式。但在各国人口结构普遍老龄化的今天，它的代价是相当大的，很难长期维持。原因是：第一，由于人口老龄化，要保证退休老人的生活水平，税率只有不断提高，增加年轻人的负担。但是税率又不可能一直高下去，因为必然会遭到纳税人的反对。于是退休老人捍卫福利和纳税人反对加税交织在一起，必然会导致很深的社会矛盾。第二，现收现付制过于强调社会互济和代际赡养，忽略了个人的自我保障责任，使公众容易产生过度依赖政府的倾向。上一页下一页返回第一节社会保障支出２.完全基金式完全基金式是种以远期纵向收付平衡原则为指导的筹资方式，其特征是建立个人账户，使退休金直接来源于社会成员本身的储蓄积累。它要求人们在工作期间逐年积累，退休后使用，强调劳动者的自我保护。智利于１９８０年率先采用了完全基金式，以替代原有的现收现付制。截至１９９５年，世界上建立老年社会保障制度的１６５个国家和地区中，有１９个实行完全基金式。实行完全基金式的好处为：首先，它能够缓解养老保障制度所受到的人口老龄化的冲击，避免了现收现付所需要的工薪税的增加。其次，它完全靠劳动者本人融资，没有收入再分配的功能，不会造成政府额外的财政负担。再次，由于每个成员都有明确的个人账户，对自己所缴的费用有充分的权益，不会期待政府的补助和津贴，因此这一模式不会扭曲个人的工作和储蓄行为。最后，该模式会产生更多的储蓄，有助于资本积累。上一页下一页返回第一节社会保障支出完全基金式可以在某些方面弥补现收现付制的不足，但其本身也面临着严峻的挑战：一是如何解决由现收现付制向完全积累制过渡时期的缴费率过高的问题；二是如何应对基金长期积累过程中面临的通货膨胀和投资风险，即如何通过适当的基金管理，在相当长的岁月里使养老基金保值和增值。３.部分基金式鉴于现收现付式和完全基金式各有优缺点，近年来，包括中国在内的一些国家采取了将近期横向收付平衡原则与远期纵向收付平衡原则相结合的筹资方式，即部分基金式。它在通过现收现付式满足当前支付需要的前提下，留出一定的储备以适应未来的支出需求。这一方式被认为是现收现付式向完全基金式转变的过渡模式。上一页下一页返回第一节社会保障支出由于部分基金制的两个组成部分（用于当前支付需要的部分和用于积累的部分）必须采取不同的原则分别管理，因此，是否既可防止人口老龄化带来的支付危机，又有助于实现从现收现付制向完全基金式平稳过渡，尚需要时间的检验。四、我国社会保障制度存在的问题及其改革（一）我国社会保障制度存在的问题回顾２０世纪５０年代初期我国建立的社会保障制度，是一种由国家制定的社会保障条例，各地方、各企（事）业单位组织实施；社会保障的提供标准是统一的；企业的社会保障支付列入生产成本和营业外支出；行政事业单位的社会保障资金由国家财政统一拨款；非劳动者的一部分医疗保障与其配偶、父母或子女的就业联系在一起；农村医疗和其他部分社会保障主要依靠农村集体经济积累的公积金；上一页下一页返回第一节社会保障支出自然灾害救济、无劳动能力者的生活开支、因公致残和革命烈士的家属优抚金等由国家财政拨款支付。这种社会保障制度与新中国成立初的经济条件和生产力发展水平是相适应的，对促进当时的经济发展和维护社会的稳定起到了积极的作用。但进入市场经济体制后，特别是随着我国市场经济体制改革和对外开放进程的不断加快，这种传统的社会保障制度越来越暴露出它的弊端，与社会主义市场经济体制不相适应，其主要表现为四个方面：１.企业负担沉重，且各企业之间的负担不均衡“文化大革命”期间，我国的社会保障制度由社会保障变成了“企业保障”，保障费用和管理服务工作全部由企业来承担，造成了企业办社会的现象，严重影响了企业正常的生产经营活动。上一页下一页返回第一节社会保障支出此外，我国社会保障实行现收现付、企业列支的制度，也就是说，企业按照国家社会保障制度规定的标准和对象，直接从产品成本或企业管理费用或营业外项目中列支，直接支付需要。这种保障制度实际上是一种“企业保障”或“单位保障”。我们可以从一些统计数据中看到，实行这种单位保障制度，再加上又没有考虑失业问题，所以我国财政用于退休、失业救济方面的开支微乎其微。又由于现阶段我国各地区经济发展水平的不平衡，企业、个人的经济收入存在着差距，而且不同的企业和单位的职工年龄组合也不同，“企业保障”的弊端越来越明显。一些企业连工资都发不出，更无法给职工报销医药费，“公费医疗”形同虚设；拖欠养老费的现象更是屡见不鲜。在新老企业之间还出现了社会保障负担不均衡的现象，影响了企业之间的公平竞争。上一页下一页返回第一节社会保障支出据有关资料显示，现在国有企业税后各种缴费占企业留利的５０％。企业基本无力发展生产和改善职工生活。况且，社会保障机构并没有很好地履行职工的养老和失业保障职责，大量的养老和失业保障工作还得企业来做，“交了钱，事还得自己办”的现象普遍存在，企业等于承担着双重负担。２.覆盖面窄，保障功能弱化可以肯定的是，我国在１９５１—１９５７年建立的社会保障从所有制结构来看，覆盖面并不窄，实施的范围包括了国营、公私合营、私营及合作经营的工厂、矿场及其附属单位。但在社会主义工商业改造后，社会保障的覆盖面就主要集中在国营企业了。在经历了“文化大革命”之后，私营企业和个体工商业又都被取消，所以，社会保障制度的覆盖面自然就主要局限在国营企业和部分集体企业了。上一页下一页返回第一节社会保障支出１９７８年后，我国转型为社会主义市场经济体制，私营企业、个体经济和外商投资企业以及其他各种混合所有制企业纷纷出现，成为社会主义市场经济的重要组成部分。而国家财政向全社会提供的社会保障项目，通常只有抚恤支出、社会福利救济费和自然灾害救济费三种。现行的社会保障主要限于国有企业与部分集体企业，而社会保险实际上实行的是企业保障制度，尤其是国有企业保障制度。所以，传统的社会保障制度已不能满足更多的社会成员对社会保障的需要，不利于劳动者在不同所有制企业间的流动，也不利于不同所有制企业的公平竞争。由于社会保障范围过窄，社会化程度不高，保障功能不全，保障作用不能很好地发挥，使就业者的目光盯住国有企业。这对广开就业门路、促进人才流动、调整产业结构、转变企业经营机制等产生了不良影响。上一页下一页返回第一节社会保障支出３.管理分散，效益低下现行社会保障制度是按地区和部门分开制定的，既没有统一的管理机构，也没有一致的管理办法。就管理而言，社会保障资金有市县统筹，也有省级统筹，还有行业统筹，统筹办法也由各地自定；社会保障没有统一的管理机构，原劳动人事部、民政部总工会、卫生部等部门都参与社会保障的管理工作。由于管理分散，管理成本高，保障资金挪用和浪费的现象时有发生，影响了社会保障作用的有效发挥。４.资金运筹方式不尽合理我国社会保障制度在资金运筹上，实行的是“现收现付”制，即今天筹措的资金专门用于今天的保障费用支出。在国家财政和各执行社会保障的单位预算和会计账目下，没有与社会保障支出相对应的收入项目。上一页下一页返回第一节社会保障支出所以，没有专项收入来源，也就没有专项的社会保障基金。社会保障支出按照某种预先规定的规则安排；发生多少，支出多少；支出多少，便记录多少。此外，我国的社会保障资全是以“费”的形式出现的，缺少强制性，在征管力度和监督程序上都有不足。正因为如此，社会保障基金财源不稳定，资金筹措压力巨大。有的企业连工资都发不出，医疗费和养老费更无从谈起。企业拖欠社会保障费的现象屡禁不止。我国社会保障制度存在的这些问题，严重影响和制约了我国经济的发展。改革和完善现行社会保障制度，使之适应社会主义市场经济体制的要求已成为摆在我们面前的紧迫任务。上一页下一页返回第一节社会保障支出（二）我国社会保障制度的改革２０世纪８０年代初，随着人口老龄化进程加快，企业退休职工和退休金的支付都在不断增加，过重的退休金负担使企业生产经营步履艰难。改革“企业保险”的呼声越来越强烈。１９８２年，我国南方一些省份进行了城镇企业职工养老金统筹的改革试点，拉开了社会保障制度改革的序幕，从此，我国社会保障制度进入了全面改革的历史时期。目前来看，我国社会保障制度改革主要体现在四个方面：１.建立失业保险制度１９８６年，为了改变企业人事效率、生产效率低下的情况，并增加劳动力流动，争取劳动力优化配置，我国在新劳动力中实行劳动合同制，它和固定工形成双轨劳动力制度。同时，为了优化企业组织结构，国家又制定了《企业破产法》。失业问题在中国从此由隐性转为显性。上一页下一页返回第一节社会保障支出为配合劳动合同制的推行与《企业破产法》的实施，１９８６年１０月，国务院颁布了《国有企业职工待业保险暂行规定》，规定各国有企业按其在职职工标准工资总额的１％逐月缴纳失业保险费，加上地方政府财政补贴构成供地方统一调剂使用的失业保险基金。此外，该规定还对失业保险覆盖对象、失业津贴标准等做了明确的规定。这些规定确立了我国失业保险制度的基本框架。尽管这一暂行规定只适用于国有企业的合同制工人和破产及濒临破产企业的部分职工，覆盖面很小，但它填补了我国社会保障制度体系建立的空白，标志着中国的失业保险制度正式建立，具有极其重要的意义。在此基础上，１９９３年国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》，对这项制度又做了部分调整。１９９９年１月２２日，国务院发布了《失业保险条例》。《失业保险条例》满足了我国当前和今后一个时期社会经济改革与发展的需要，把失业保险制度建设推进到了一个新的发展阶段。上一页下一页返回第一节社会保障支出２.对养老保险制度进行改革１９９７年７月１６日，国务院颁布了《关于建立统一企业职工基本养老保险制度的决定》，要求制定个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度，即“统账结合”的养老保险制度。该制度的要点是：按职工工资的１１％建立养老保险个人账户，其中个人缴费８％（４％起步，每２年提高１个百分点，逐步到位），企业缴费３％，企业缴费（含划入个人账户部分）的费率不得超过２０％；养老金支付分为两部分：一是基础养老金，其标准为职工退休时当地社会平均工资的２０％；二是个人账户养老金，其标准为个人账户累计额除以退休职工平均余命月数（１２０）。此外，根据经济发展水平和在职职工工资的增长情况，建立养老金的调节机制。上一页下一页返回第一节社会保障支出３.对医疗保险制度进行改革１９９８年１２月１４日，国务院颁布了《关于建立城镇职工医疗保险制度的规定》，标志着我国医疗保险制度改革全面展开。根据《关于建立城镇职工医疗保险制度的规定》，这次医疗保险制度改革的主要目的有以下两个方面：一是建立由用人单位和职工共同缴费的机制，切实保障职工的基本医疗。二是建立基本医疗保险统筹基金和个人账户，发挥互助互济和个人自我保障的作用，形成医、患、保三方激励与制约相结合的内在机制，控制医疗费用过快增长。１９９９年上半年，为配合养老保险制度改革，国家相继出台了定点医疗机构管理暂行办法等６个配套文件，使医疗保险制度进一步得到了完善。上一页下一页返回第一节社会保障支出４.城镇居民最低生活保障制度的建立针对２０世纪９０年代初以来我国经济结构的调整和国有企业改革的深化所引起的出现大量失业人员、下岗职工和困难职工的现象，１９９７年，国务院发出了《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》，对保障对象、保障标准、资金来源和有关政策措施做了明确的规定。１９９９年９月，国务院又发布了《城市居民最低生活保障条例》，要求在１９９９年１０月１日在全国城市实施这项制度。至此，我国的社会救济制度又向前迈进了一大步。上一页下一页返回第一节社会保障支出除对上述社会保障项目进行了改革外，失业保险的范围也在逐步扩大，由国有企业扩大到城镇其他所有制企业。生育保险、优抚安置等方面也进行了相应的改革与完善。此外，１９９８年３月，经第九届人大会议批准的国务院机构改革方案，将由劳动部管理的城镇职工社会保险、人事部管理的机关事业单位社会保险、民政部管理的农村社会保险、各行业统筹的社会保险以及卫生部管理的医疗保险统一交由新成立的劳动与社会保障部管理，在中央政府统一管理体制的基础上，我国的社会保障制度开始进入统一规划、统一政策的新阶段。上一页下一页返回第一节社会保障支出经过多年的探索和改革，我国社会保障体系的建立取得了重大进展。特别是党的十五大以来，我国政府采取了一系列政策措施，大力发展社会保障事业，建立了“三条保障线”制度，即社会基本养老保险制度，国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险制度，城市居民最低生活保障制度；积极实行了“两个确保”，即确保离退休人员养老金按时足额发放，确保下岗职工基本生活费按时足额发放。这些政策措施的实施，对保障广大劳动者的基本生活起到了重要作用，有力地维护了社会安定，保障了改革开放和经济建设的顺利进行。一个适应市场经济要求、有中国特色的社会保障体系基本框架已经确立。国际社会对此做出这样的评价：作为世界上人口最多的发展中国家，中国在经济体制转型和工业化进程中进行的社会保障体系构建，是人类有史以来最伟大的社会工程之一。上一页下一页返回第一节社会保障支出我国社会保障改革尽管取得了长足的进展，但仍需不断完善。在今后进一步改革中还应注意以下几个问题：①保障水平要与我国的经济发展水平相适应，切不可盲目攀高。我国还处在社会主义市场经济的发展初期，生产力和人均收入水平均较低，保障水平如果超过国家、社会和个人承受的能力，将会使社会保障制度的运转陷入困境。因为社会保障支出的特点就是呈刚性增长趋势，起点一旦确立，就只能升不能降。在这一点上，欧洲一些国家把社会保障起点定得过高而引发“福利病”的教训值得我们吸取。②改革资金运筹方式。从现收现付制向基金积累制转化，资金来源以某种比例取自劳动者或其单位的收入，以税或费的形式固定下来，并和企业财务账脱离关系，实现保障社会化，逐步由地区统筹向全国统筹过渡，先城市，后农村，逐步推行。上一页下一页返回第一节社会保障支出③适时开征社会保障税。社会保障税起源于１９３５年美国开征的工薪税，它是按职工的收入和一定税率计算的，由雇主和职工各付一半，采取“源泉扣缴法”课征，即雇主在支付工资时，把工人应交的社会保障税的税款扣下，连同雇主应交的税款一并上缴国库。社会保障税不足社会保障支出的部分，由政府从其他收入中拨付。迄今为止，已有７０％的国家开征了此税。社会保障税已成为一些国家的主体税种，如在巴西、匈牙利。意大利、埃及等国家，仅用于养老保障基金的工资税就超过了总工资收入的２５％；在发达国家此税种收入占税收总额的３０％～５０％。至于德国、瑞典、奥地利、法国、荷兰等国家的社会保障税更是成了本国的头号税种，有“第一大税”之称。我国目前尚未开征社会保障税，社会保障资金仍以“费”的形式收缴，拖欠严重，使社会保障资金没有稳定来源。上一页下一页返回第一节社会保障支出开征社会保障税的好处主要体现在：①征缴的强制性增强。这有利于社会保障制度的法制化管理；有利于确保收入的稳定可靠。②打破了地区与行业之间的不平衡，有利于全社会范围内的公平分配。③资金使用的约束力提高。这有利于建立规范化的基金预算管理；有利于资金统一管理。所以，适时开征社会保障税是很有必要的。④加快制定和出台社会保障法，实现社会保障制度的规范化和法制化。上一页返回第二节财政补贴一、财政补贴的性质与分类（一）财政补贴的概念财政补贴是国家根据一定时期的政治经济形势的客观要求，对某些特定的产业、部门、地区、企业事业单位或居民提供的一定数额的财政性补助和津贴。财政补贴是国家为保持社会稳定，促进生产发展和生产结构的调整，保护消费者利益所进行的一种特殊的财政再分配。它是政府的无偿支出，对于补贴领取者而言，意味着实际收入的增加，所以财政补贴对分配产生了直接影响，体现了财政的收入分配职能。它与相对价格变动联系在一起，政府提供财政补贴，会引起相对价格的变动，而价格变动也往往是财政补贴的诱导因素。所以，财政补贴是一种影响相对价格结构，从而改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿性支出。下一页返回第二节财政补贴作为一种转移性支出，财政补贴支出同社会保障支出有很多相似性。从政府的角度来看，无论是以补贴形式还是以社会保障形式拨付支出，都不能换回任何东西，支付都是无偿的。从领取补贴者的角度来看，无论以什么名目得到政府的补贴，都意味着实际收入的增加，因而经济状况都较之前有所改善。然而，这两类转移性支出既然被冠以不同的名称，自然就有差别。差别主要体现在同相对价格体系的关系上。财政补贴总与相对价格的变动联系在一起：或者是补贴引起价格变动，或者是价格变动导致财政补贴。因为有这种联系，很多人索性就把财政补贴称为价格补贴或财政价格补贴。社会保障支出则不与产品和服务的价格发生直接联系，固然人们获得保障收入后用于购买，可能使所购买商品的价格发生变化，但这种影响既不确定，又是间接的。上一页下一页返回第二节财政补贴因为与相对价格结构有直接关联，财政补贴便具有改变资源配置结构、供给结构与需求结构的影响，而社会保障支出则很少有这种影响。根据上述对比，我们可以把财政补贴定义为一种影响相对价格结构，从而改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿性支出。（二）财政补贴的特点１.政策性财政补贴是国家实现一定政策目标的手段，补贴的对象、数额及期限等都是依据一定时期内国家的经济、政治和社会政策的需要制定的。２.灵活性财政补贴的对象具有可选择性和针对性，补贴的支付具有直接性，而且国家还可以根据社会形势的发展与政策的变化对财政补贴进行及时的修正和调整。上一页下一页返回第二节财政补贴３.时效性当国家的某项政策发生变化时，财政补贴措施也应作出相应的调整，当国家的某项政策随着形势的变化失去效力时，与之相应的财政补贴措施也应随之终止。（三）财政补贴的分类（１）补贴对象划分，可以分为个人补贴和企业生产经营补贴。（２）依财政补贴列收列支的不同方法划分，可分为财政直接列入支出和冲减财政收入两种方法。世界大多数国家将财政补贴全部列入财政支出，我国将企业政策性亏损补贴以冲减收入方法处理，除此以外的其他补贴才在财政支出中列支。（３）依财政补贴的环节划分，可分为生产环节补贴、流通环节补贴和消费环节补贴。上一页下一页返回第二节财政补贴（４）依补贴的经济性质划分，可分为生产补贴和生活补贴。（５）依财政补贴的透明度划分，可分为明补和暗补。我同的财政补贴，无论是对个人生活还是对企业生产经营，都有明补和暗补两种形式，减免税和退税之所以算财政补贴支出，是因为财政主要是基于支持和照顾的支出政策，而不是收入政策。减免税实际上是财政用收入对企业进行补贴，补贴的功能与对企业的一般补贴相同。（四）财政补贴的内容在我国政府的财政统计中，财政补贴主要有价格补贴和企业亏损补贴两大类。每一类补贴又都含有若干项目。例如，价格补贴含有粮棉油价格补贴、平抑物价补贴、肉食价格补贴和其他价格补贴。补贴的列收列支方法，各国也有所不同。大多数国家直接将补贴全部列为财政支出，有的国家则不然，我国的企业亏损补贴就一向不列入支出，而作冲减收入处理。上一页下一页返回第二节财政补贴这样，不仅财政支出减少了一块，相应的财政收入也减少了一块，在国民收入统计中，收支两方也都短少了一块。因此，在对各国财政统计作比较时，应当充分考虑统计差异。除了价格补贴和企业亏损补贴以外，政府还提供若干形式比较隐蔽的补贴，如财政贴息、税前还贷以及税收支出等便是其中几种主要的形式。所谓财政贴息，即政府代企业支付部分或全部贷款利息，其实质便是向企业成本价格提供补贴。所谓税前还贷，就是政府在计算企业应税所得时，将企业应当归还的贷款从中扣去，相应减小企业的纳税基数，其实质便是免去了企业的一部分税款，相当于政府为企业归还了一部分贷款。财政补贴的内容具体如下。上一页下一页返回第二节财政补贴１.价格补贴价格补贴是指国家财政在商品购销价格倒挂的情况下，对工商企业支付的补贴和购销价格顺挂情况下对消费者支付的提价补贴。价格补贴按产品的类别不同，具体包括以下几种：农副产品价格补贴，这是价格补贴最主要的内容。根据补贴对象的不同又可以分两大类：商业企业价差补贴和城镇居民的副食品价格补贴。农业生产资料价格补贴，是国家为了以低于价值的销售价格向农民出售农业生产资料，而向有关生产企业拨付的价差补贴。比如，国家给予价差补贴的农业生产资料主要有化肥、农药、农用电、农用塑料薄膜等。上一页下一页返回第二节财政补贴日用工业品价格补贴，是国家为了使日用工业品的批发价格或市场零售价格在成本上升的情况下保持稳定，而向商业企业支付的亏损补贴。矿产品价格补贴，是中央财政对地方调出省外统配煤，国家收购黄金、白银等工矿产品，因调出或收购价格较低而给予的财政补贴。２.企业亏损补贴企业亏损补贴又称国有企业计划亏损补贴，主要是指国家为了使国有企业能够按照国家计划生产、经营一些社会需要但由于客观原因生产经营中将出现亏损的产品，而向这些企业拨付的财政补贴。导致企业计划性亏损的原因，主要是产品计划价格水平偏低，不足以抵补本行业的平均成本。上一页下一页返回第二节财政补贴企业亏损补贴与价格补贴两者有所不同，主要区别有以下几个方面：（１）补贴对象不同。价格补贴主要与市场零售有关，而企业亏损补贴主要与工业生产资料有关。（２）补贴的直接受益人不同。价格补贴的直接受益人主要是城乡企业居民；企业亏损补贴的直接受益人主要是相关的企业。（３）补贴的环节不同。价格补贴多补贴在流通环节，一般向商业企业提供；企业亏损补贴多补贴在生产环节一般向生产企业提供。（４）补贴用途不同。价格补贴主要用于弥补购销倒挂给企业造成的价差损失；企业亏损补贴主要向经营价格倒挂产品的企业提供经营费用和合理留利。上一页下一页返回第二节财政补贴３.财政贴息财政贴息是指国家财政对使用某些规定用途的银行贷款的企业，对其支付的贷款利息提供的补贴，即政府代企业支利部分或全部贷款利息。二、财政补贴的作用财政补贴在各国都是被当作一种调节经济活动的手段来使用的，它之所以能有这种作用，是因为它可以改变相对价格结构。（一）财政补贴可以改变需求结构人们的需求客观上有一个结构，决定这个结构的因素主要有两个：一是人们所需要的商品和服务的种类；二是各种商品和服务的价格。上一页下一页返回第二节财政补贴一般来说，商品和服务的价格越低，需求越大；商品和服务的价格越高，需求越小。居民对消费品的需求以及企业对投入品的需求，莫不如此。既然价格的高低可以影响需求结构，那么，能够影响价格水平的财政补贴便有影响需求结构的作用。不妨举一个居民对消费品需求的例子。前文我们曾经说过，过去我国城镇居民在住房上享受大量补贴，房租很低，城镇居民消费支出结构中房租支出占的比重也很低，因而人们对住宅的需求极旺，建筑面积增加再快，也难以得到满足。但是，西方国家，居民租用或购买住宅基本上得不到补贴，租金水平要高得多，居民房租支出占总消费支出的比重达１０％以上，因而对住宅的需求很少出现过旺现象。如果我国减少或取消对城镇居民的房租补贴，相应提高租金水平，可以预料，城镇居民房租支出占总消费支出的比重将上升，住宅需求过旺的势头将受到抑制。上一页下一页返回第二节财政补贴说起对消费的补贴，苏联东欧国家有一个更生动的例子：在那里，经常发生农民购买面包喂牛的事情，原因很简单，面粉、面包的销售价格极为低廉，购买面包喂牛比购买玉米、燕麦等饲料要经济得多。（二）财政补贴还可以改变供给结构这一作用，是通过改变企业购进的产品价格（供给价格或销售价格加补贴），从而改变企业的盈利水平来发挥的。众所周知，在我国的供给结构中，农产品的供给曾有过若干次反复。探究一下反复的原因就不难发现，农产品供给状况改善的时候，总是政府向农业部门提供补贴或增加农业部门补贴的时候。提高农产品价格补贴，使从事农业生产有利可图，农产品供给自然增加，而农产品的增加对改善我国的供给结构，有着举足轻重的作用。在我国的煤炭生产上，同样也能看到补贴调整供给的现象。前几年因为通货膨胀的影响，煤炭部门的生产处于十分不利的地位。政府增加了对煤炭部门的补贴，当年的煤炭生产便有了转机。上一页下一页返回第二节财政补贴总体来看，财政补贴既然有调整需求结构和供给结构的作用，政府将其当作调节经济运行的政策手段来运用是理所当然的。然而。财政补贴既然是一种调节手段，使用范围及规模就有一个限度，超过这个限度，积极作用就可能减弱，甚至反而出现消极作用。要搞清这个道理，有必要对左右国民经济运行的因素及诸因素的主从地位和相互关系有一个正确的认识。任何一个国民经济的实际运行都是由一套稳定的经济制度（财产制度、价格制度、收入分配制度、财政收支制度等）所规定的运行机制和一套灵活的调节手段体系共同发挥作用的综合结果。从主导方面来说，国民经济的正常运行，主要依赖于既定的经济制度及运行机制的有规律的自动作用，它保证了社会经济能够实现自己的主要社会目标。但是，社会经济所要实现的目标是多重的，有些目标可能居于次要位置，但并非无须顾及的，而既定的经济制度及其运行机制即便十分完善，也只能实现一个或几个主要的社会目标。上一页下一页返回第二节财政补贴就此而论，任何经济制度及其运行机制都存在着固有的缺陷。为了克服这些缺陷，亦即为了全面实现社会目标，作为宏观调控主体的政府，有必要运用调节手段去纠正既定经济的运行机制所产生的不利后果，或部分地修正既定的经济运行机制，而财政补贴就是可以利用的调节手段之一。从这个意义上来说，财政补贴有其存在的必然性，是不能也不应被取消的。财政补贴既然是调节手段，就不应当在国民经济的运行中扮演主要角色。在国民经济运行的制度性基础和调节手段之间，调节手段只是辅助性的，也就是说，如果国民经济的运行对财政补贴的依赖过大，以至于没有它，便很难有效地组织生产、流通和消费，那就说明，现行的经济体制及其运行机制已经难以实现社会的基本目标，对之进行改革已成当务之急。换言之，财政补贴规模急剧增大和补贴范围急剧扩展的现象，反映出的本质是经济体制及其运行机制的不完善和不合理，因而，扭转财政补贴过多局面的根本出路在于变革经济体制。上一页下一页返回第二节财政补贴三、财政补贴同经济制度的配合财政补贴具有调节社会经济运行的作用，这在各种社会经济制度下，并无任何区别。然而，不同的社会经济制度，由于运行机制不同，可能赋予财政补贴不同的任务。在市场经济不发达、价值规律不能正常发挥作用的社会经济中，财政补贴承担的任务主要是纠正不合理的价格结构、帮助价值规律发挥作用。以粮食价格补贴为例，此类补贴是由提高粮食的收购价格引起的，而提高粮食收购价格，是为了纠正价格中的扭曲因素，逐步消除工农产品的剪刀差，使农产品价格比较接近它的价值。就这个意义来说，粮食价格补贴是对粮食生产必要耗费的一种补贴，毫无疑问，它是符合价值规律的。但是，用补贴来改变相对价格结构，只是使价值规律部分地发挥作用。上一页下一页返回第二节财政补贴仍以粮食价格为例，在过去，粮价补贴是支付给商业部门的，商业部门得到补贴，得以维持粮食的售价不因购价的提高而提高，在这里，支付给企业（粮食部门）的补贴事实上是对消费的补贴。按照价值规律的正常要求，当粮食购价提高后，商业部门理应相应提高售价；售价提高后，职工实际工资下降，应相应地提高工资；提高工资，企业利润就会下降，上缴税利则会减少。这样一系列的反应，可能为经济社会难以承受，即便可以承受，对国家的社会福利目标也可能无益。在这里，粮价补贴切断了这一反应链条。它的作用就在于使价值规律在一定的范围内发挥有利的作用。上一页下一页返回第二节财政补贴在市场经济发达、价值规律可以按其本能正常发挥作用的社会经济中，财政补贴的作用主要是纠正市场缺陷，以实现国家的社会福利目标。价值规律的最重要作用是优化资源配置。但是，如果让它自发地去起作用，就不可避免地会产生周期性的有时是剧烈的波动。当出现经济波动时，政府给某些生产者以价格补贴，如粮食生产过剩时实行保护价格，以维护生产者的利益和积极性；或者对某些超出社会需要的产品给予补贴，暂时维持生产和工人就业，以利资源从容转移。借助于价值规律优化资源配置，主要着眼于效率，它必然将资源导向经济效益高的部门和经济发达地区，同时引起国民收入分配在不同收入阶层之间发生较大的差异，在这种情况下，适当运用补贴手段，可促进落后地区的经济发展和ＧＤＰ分配调节。上一页下一页返回第二节财政补贴以上几种情况，都可以看作是通过价格补贴有意识地运用价值规律，来达到某种社会经济目标的途径。如此看来，财政补贴是用来改变相对价格结构的，由于社会经济性质不同，实际存在的作为社会经济运行条件的相对价格结构的状况不同，财政补贴作用的方向也就不同。在计划价格体制下，当相对价格结构扭曲时，价格补贴的基本作用应是纠正价格结构的扭曲，从而弥补计划价格的不足。在自由价格体制下，价格补贴则被用来有目的地改变这种价格结构，克服自由价格的自发性带来的消极作用，以实现自由价格机制所不能实现的社会目标。简言之，在运用价格补贴手段来调节经济运行时，必须与既定的经济制度与经济运行机制相适应。上一页下一页返回第二节财政补贴四、我国的财政补贴改革１.我国财政补贴的现状我国的财政补贴，对促进经济发展，保证经济改革和社会安定，都有着积极的作用，这是毋庸置疑的。但是，我国财政补贴的规模大、范围广、渠道多、管理乱，已经成为国家财政的沉重负担，严重束缚着财政支出结构的优化，并且越来越成为经济改革的拖累。因此，治理整顿，改革财政补贴制度，已势在必行。２.我国财政补贴膨胀的原因改革财政补贴，首先要搞清楚财政补贴产生和蔓延的原因。导致我国财政补贴产生和蔓延的原因是复杂的，概括起来，大体有以下几个方面：上一页下一页返回第二节财政补贴（１）价格改革。在我国经济体制改革进程中，价格改革自始至终是一项重要内容，而价格是一项牵涉面极广的经济变量，牵一发而动全身。一项价格改革措施出台，必然有受益者，也有受损者，为了适当调节分配关系，维护社会安定，政府一般要对受损较大者给予补偿，而财政补贴当然是最简单易行的补偿措施。例如，粮食采购价格提高，就有城镇居民粮价补贴或对粮食部门的亏损补贴；煤炭价格调高，就有企业亏损补贴或居民用煤补贴；等等。这些补贴，就支持价格改革而言，当然有积极的意义，但是，价格改革的根本目的就是调整利益关系，一部分人受益，一部分人受损，本是题中应有之义。一旦辅以补贴措施，调整利益结构的意义就被弱化甚至丧失，而财政却因此增加了一份负担；若干项补贴累积起来的规模，将大到财政不堪负担的地步；将这种两相矛盾的结果综合起来看，其社会经济效果究竟是好是坏，如何评价，就成为一个复杂的不易说得清楚的经济难题。上一页下一页返回第二节财政补贴（２）国企改革。经济改革的中心任务之一是改革国有企业制度，目标是逐渐割断企业对政府的资金依赖关系，把广大国有企业推到市场经济的风浪中去经风雨、见世面，在竞争中求生存和发展，让企业既负盈也负亏，如果长期亏损，则要停业整顿，直至破产清理。但在国有企业改革没有取得实质性进展以前，企业仍是只负盈不负亏，企业亏损基本上由政府包揽，企业亏损补贴逐渐增大是必然的。同时，由于国家政策多变，政策性亏损与经营性亏损也难以辨别。（３）经济体制改革。经济体制改革体现在政府的宏观调控方面，从通过行政手段的直接调控转向通过经济手段的间接调控，而政府从直接生产领域和微观经济主体的具体经济活动中脱身出来。宏观调控格局还没有实质性转变以前，在财政领域，现在是以繁杂多变的补贴和减免税代替原先的统收统支。上一页下一页返回第二节财政补贴但应强调，在市场经济条件下，财政调控的最主要功能是通过设置统一税种、税率和税则以及制度化的支出结构，借以形成在政府同企业之间分割国民收入的基本原则，形成不同经济主体利益实现方式的稳定形式。从经济政策理论上来说，稳定的税制结构和支出结构属于“制度性”政策工具，是赖以形成经济体制的宏观结构；财政补贴与税收减免等则属于“权衡性”政策工具，适用于实现零散的、微观的、短期的政策目标。因此，制度性政策工具是根本，权衡性政策工具只应是前者的补充。自改革以来的一段时间内，政府过于倚重各种权衡性手段来调控经济运行，当然会导致财政补贴规模日益增大；而财政补贴规模的增大，就会削弱政府的宏观调控能力。由以上分析可以看出，如今令各界担忧的巨额财政补贴，大都是在改革后出现的，这一点应当没有什么疑问。那么，如何认识这一现象呢？上一页下一页返回第二节财政补贴３.改革的思路概括地说，压缩财政补贴的措施无非是“归并”和“取消”两条。（１）归并。归并的意思是，将某些财政补贴并入其他分配范畴中去。例如，目前提供给居民的相当于普调工资的粮、油、副食补贴，大部分都可明确地归入职工工资中去。其中的另一部分以及企业补贴的一部分则可能转变为社会福利支出，专门用于向暂时失业的人口和鳏寡孤独、老弱病残者提供财政补助。上一页下一页返回第二节财政补贴（２）取消。取消的意思是很明确的，目前的相当一部分财政补贴都应属此列，条件当然是应有其他改革措施的配合，例如企业亏损补贴。如果企业破产制度得到实施，那么，政府除了对少数关系国计民生的企业的计划亏损继续提供补贴外，大部分企业亏损补贴都可取消，其中的一部分将转化为对破产企业职工的失业救济支出。再如，过去的外贸补贴主要是因国内相对价格结构不合理以及汇价制度不合理产生的，随着相对价格结构（包括汇价）趋向的合理，这一大块补贴将转化为国际通行的出口退税形式。上述政策思路是以这样一种认识为基础的，即财政补贴是一种制度性现象，因而治理补贴之道存在于体制的深化改革之中。这也就意味着，如果对体制制度不作深化改革，以补贴去压补贴是绝难成功的；如果勉强去做，对国民经济的影响也不一定有利。上一页返回第三节税收支出一、税收支出的概念与性质（一）税收支出概念的提出经济体制改革以来，随着税收制度的建立和完善，我国对税收优惠措施的运用越来越广泛，国家以税收优惠形式提供的财政补助的数额与日俱增。１９７８年，我国减免税额仅为６亿元，到１９８５年的短短几年时间里，新增减免税额就高达７４亿元。这笔巨额资金在扶持、鼓励纳税人的经济活动或减轻纳税人的经济负担以及在调节和促进经济发展等方面起到了重要作用。但是，随着税收优惠措施的广泛运用，税收优惠失控的问题越发突出：一方面，国家损失了大量的税收收入，而企业对这笔资金的使用却漫不经心，效益极差；另一方面，给企业的寻租行为提供了可乘之机，企业依赖思想日趋严重。这种情况不仅在中国存在，而且是世界各国的普遍现象。下一页返回第三节税收支出为了既要充分发挥税收优惠的调节作用，又要防止税收优惠的无效投入，“税收支出”概念于２０世纪７０年代在美国应运而生，并迅速在西方国家成长起来。１９７３年，美国财政部部长助理、哈佛大学教授萨里（Ｓ.Ｓｕｒｒｅｙ）在其所著《税收改革之途径》一书中，正式使用了“税收支出”一词。在萨里等学者看来，美国的所得税制，实际上是由不相同的甚至是矛盾的两部分构成的：一部分称为正规的（或基本的、广为接受的）税制结构，包括对净所得进行课税的各项法规，它们明确了税基、税率、纳税人、纳税期限以及对各类经济实体的税收待遇等，以便有效地取得收入；另一部分则是一些特殊的条款，它们是政府出于引导、扶持某些经济活动，刺激投资意愿或补助某些财务困难集团而制定的各种税收优待措施。上一页下一页返回第三节税收支出其目的不在于取得收入，而是实现上述目标，政府要放弃一些税收。这些与正规税制结构相背离的特殊减免条款项目，就构成了“税收支出体系”。（二）税收支出的概念与定义税收支出的概念提出后，西方各国在官方文件中相继引进了这一概念；并利用国家预算对税收支出加以控制，使之不断完善；当然，在不同的国家和同一国家的不同时期，税收支出概念的表达方式也不尽相同。①有的国家是从税收收入的损失这一角度出发来定义税收支出概念的，如美国和前联邦德国，把税收支出定义为：由于允许从毛所得中做不予计列、豁免、扣除、特别抵免、优惠税率、纳税义务延期等联邦税法条款的存在而造成的收入损失。②有的国家则强调以是否减轻了纳税人的税负来定义税收支出。如法国将税收支出定义为：税收制度的任何立法或行政措施所规定的优惠项目。上一页下一页返回第三节税收支出只要减少了国家的税收收入，并减轻了纳税人的税收负担（与法国税法一般原则所规定的税负相比），就可以被视为税收支出。③而有的国家则是从与直接支出相比较的角度来定义税收支出的，如澳大利亚把税收支出定义为：原则上可以由直接支出代替的那些特殊的税收立法。所有这些定义的共同点是：税收支出是与“正规”的、“标准”的、“基础”的或“一般可接受”的税制结构的背离。综观世界各国对税收支出的界定可以看出，税收支出无非是以特殊的法律条款规定的、给予特定类型的活动或纳税人以各种税收优惠待遇而形成的收入损失或放弃的收入。可见，税收支出是政府的一种间接性支出，属于财政补贴性支出。上一页下一页返回第三节税收支出（三）税收支出的分类从税收支出所发挥的作用来看，它可分为照顾性税收支出和刺激性税收支出。或者说，尽管它们都具有财政补贴性质，但所发挥的作用有所不同。１.照顾性税收支出主要是针对纳税人由于客观原因在生产经营上发生临时困难而无力纳税所采取的照顾性措施。例如，国有企业由于受到扭曲的价格等因素的困扰，形成政策性亏损，或纳税人由于自然灾害形成暂时性的财务困难，政府除了用预算手段直接给予财政补贴外，还可以采取税收支出的办法，减少或免除这类纳税人的纳税义务。由此可见，这类税收支出明显带有财政补贴性质，目的在于扶植国家希望发展的亏损或微利企业以及外贸企业，以求国民经济各部门的发展保持基本平衡。上一页下一页返回第三节税收支出但是，需要我们特别注意的是，在采取这种财政补贴性质的税收支出时，必须严格区分经营性亏损和政策性亏损，要尽可能地避免用税收支出的手段去支持因主观经营管理不善所造成的财务困难。２.刺激性税收支出主要是指用来改善资源配置、提高经济效率的特殊减免规定，主要目的在于正确引导产业结构、产品结构、进出口结构以及市场供求，促进纳税人开发新产品、新技术以及积极安排劳动就业等。这类税收支出是税收优惠政策的主要方面，税收调节经济的杠杆作用也主要表现于此。刺激性税收支出又可分为两类；一是针对特定纳税人的税收支出；二是针对特定课税对象的税收支出。上一页下一页返回第三节税收支出前者主要是指那些享受税收支出的特定纳税人，不论其经营业务的性质如何，都可以依法得到优惠照顾，如我国对城市知青或伤残人员创办的集体企业以及所有的合资、合作经营企业，在开办初期给予减免税照顾；而后者则主要是从行业产品的性质来考虑的，不论经营者是什么性质的纳税人，都可以享受优惠待遇，如我国对农、牧、渔业等用盐可减征盐税等。二、税收支出的形式尽管各国对税收支出已规定了明确的定义，但在实践中，真正把税收支出项目与正规的税制结构截然区别开来，并非易事。许多国家一般把直接支出作为区分标准：如果能用直接支出替代的减免项目就被列为税收支出；否则，就不能算做税收支出。上一页下一页返回第三节税收支出例如，根据所得税制的构成原则，本不属于课税范围的一些扣除和减免项目，诸如个人生活费用的扣除，为取得所得而支出的成本扣除等，就不能列入税收支出的范围。税收支出项目的具体确定虽然困难重重，但还是有一定规律可循的。就刺激经济活动和调节社会生活的税收支出而言，其一般形式大致有税收豁免、纳税扣除、税收抵免、优惠税率、延期纳税、盈亏相抵等。１.税收豁免税收豁免是指在一定时期内，对纳税人的某些所得项目或所得来源不予课税，或对其某些活动不列入课税范围等，以豁免其税收负担。至于豁免期和豁免税收项目，应视当时的经济环境和政策而定。上一页下一页返回第三节税收支出最常见的税收豁免项目有两类：一类是免除关税与货物税；另一类是免除所得税。免除机器或建筑材料的进口关税，可使企业降低固定成本；免除原材料以及半成品的进口关税，可增强企业在国内外市场的竞争能力；免除货物税同样也可以降低生产成本，增强市场的价格竞争力。至于免除所得税，一方面可以增加新投资的利润，使企业更快地收回所投资本，减少投资风险，刺激投资，例如，对企业从治理污染中取得的所得不计入应税所得中，激发企业治理污染的积极性；另一方面可以促进社会政策的顺利实施，以稳定社会正常生活秩序；诸如对慈善机构、宗教团体等机构的收入不予课税。上一页下一页返回第三节税收支出２.纳税扣除纳税扣除是指准许企业把一些合乎规定的特殊支出，以一定的比率或全部从应税所得中扣除，以减轻其税负。换言之，纳税扣除是指在计算应课税所得时，从毛所得额中扣除一定数额或以一定比率扣除，以减少纳税人的应课税所得额。在累进税制下，纳税人的所得额越高，这种扣除的实际价值就越大。因为，一方面，有些国家的纳税扣除，是按照纳税人的总所得，以一定的百分比扣除，这样，在扣除比率一定的情况下，纳税人的所得额越大，其扣除额就越多；另一方面，就某些纳税人来说，由于在其总所得中扣除了一部分数额，使得原较高税率档次降低到低一级或低几级的税率档次，这等于降低了这部分纳税人的课征税率。上一页下一页返回第三节税收支出３.税收抵免税收抵免是指允许纳税人从其某种合乎奖励规定的支出中，以一定比率从其应纳税额中扣除，以减轻其税负。对于这种从应纳税额中扣除的数额，税务当局可能允许也可能不允许超过应纳税额。若在后一种情况下，它被称之为“有剩余的抵免”；若是在前一种场合，即将没有抵尽的抵免额返还给纳税人，就称之为“没有剩余的抵免”。在西方国家，税收抵免的形式多种多样，其中最主要的有两种形式。即投资抵免和国外税收抵免。上一页下一页返回第三节税收支出（１）投资抵免的大概意义是指政府规定对可折旧性资产投资者，可由当年应付公司所得税税额中，扣除相当于新投资设备某一比率的税额，以减轻其税负，借以促进资本形成并增强经济增长的潜力。投资抵免因其性质类似于政府对私人投资的一种补助，故亦被称为投资津贴。通常，投资抵免是鼓励投资以刺激经济复苏的短期税收措施。（２）国外税收抵免，常见于国际税收业务中，指纳税人在居住国汇总计算国外的收入所得税时，准予扣除其在国外的已纳税款。国外税收抵免与投资抵免的主要区别在于，投资抵免是为了避免国际双重征税，使纳税人的税收负担公平；国外税收抵免是为了刺激投资，促进国民经济增长与发展，它恰恰是通过造成纳税人的税收负担不平等来实现的。上一页下一页返回第三节税收支出４.优惠税率优惠税率是对合乎规定的企业课以较一般略低的税率，其适用的范围，可视实际需要而予以伸缩。这种方法，既可以是有期限的限制，也可以是长期优待。一