第二章-行政权力

第二章行政权力

法学与社会学院panda第一节行政权力概述

一、行政权力的涵义行政权力是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治性权力。它是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力，是确保行政管理活动有效开展的一种极为重要的资源。（一）行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员（二）行政权力的根本目标，是要通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志（三）行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令（四）行政权力的客体包括所有的居民以及由居民所组成的不同社会组织和社会集团，囊括领土范围内的整个社会（五）行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力二、行政权力的特征1.公共利益性从行政权力行使的目的来看，行政权力具有公共利益性。行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的特权职务上的特权行政优先权§2·1

行政权力的内涵行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的特权职务上的特权行政优先权指行政权与其它社会组织及公民个人的权利在同一领域或范围相遇时，行政权具有优先行使与实现的能力。§2·1

行政权力的内涵行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的特权职务上的特权行政优先权物质上的特权行政受益权指行政机关为行使职权所拥有的享有各种资财上和物质上的便利条件的资格。§2·1

行政权力的内涵行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的特权职务上的特权行政优先权物质上的特权行政受益权§2·1

行政权力的内涵行政优先权行政受益权统称优益权§2·1

行政权力的内涵行政优先权行政受益权优益权指国家为确保行政机关有效地行使职权，履行职责，而以法律、法规等形式赋予行政机关享有的各种职务上和物质上的特权。§2·1

行政权力的内涵3.强制性从行政权力行使的方式来看，行政权力具有强制性。强制性成了行政权力有效地执行国家意志的显著特征。表现在以国家强制力或暴力的威慑为后盾，其所推行的法律、法规、政策等都是行政客体必须接受的。否则，就有可能导致强制执行，违反者或拒不接受者将会受到相应的制裁。行政权力行使的强制性：3.强制性从行政权力行使的方式来看，行政权力具有强制性。4.不可处分性从行政权力行使的自由度来看，行政权力具有不可处分性。

强制性成了行政权力有效地执行国家意志的显著特征。即：作为行政权力行使主体的行政机关必须严格按照法律、法规的规定来行使行政权力，没有法律上的依据，行政机关不能随意增加、减少或者转让对行政权力的行使，更不能放弃对行政权力的行使。行政权力是不能自由处分的

不可处分性5.单方性从行政权力行使主体的意志来看，行政权力具有单方面性。6.广泛性从行政权力行使的客体来看，行政权力具有范围上的广泛性。作为国家利益和公共利益的代表的行政主体在行使行政权力的过程中一般不必征得相对方的同意。传统行政权力行使的范围治安税务外交军事§2·1

行政权力的内涵传统行政权力行使的范围现代行政权力行使的范围治安税务外交军事经济科技文教卫生福利环保§2·1

行政权力的内涵传统行政权力行使的范围现代行政权力行使的范围几乎涉及社会生活的所有领域。几乎涉及到了公民从摇篮到坟墓的一生的所有事务。§2·1

行政权力的内涵传统行政权力行使的范围现代行政权力行使的范围行政权力涉及的客体遍及全社会，范围最为广泛。§2·1

行政权力的内涵行政权力的特征小结行使目的行使的保障条件行使的方式行使主体的意志行使的自由度行使的客体

公益性

优益性

强制性

单方面性

不可处分性

广泛性§2·1

行政权力的内涵三、行政权力的内容（一）行政立法权行政立法：是指有权行政机关依照法定程序，在自己的职权范围内制定并颁行有关行政管理事项普遍应用的规则的活动。第一，行政立法必须要有宪法和法律的依据，或者要有权力机关或具体法律的授权。第二，行政立法的内容不能与宪法、法律相抵触。（二）行政司法权指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权力。

（三）行政决定权指行政机关依法对行政管理中的具体事项进行处理的权力。

对行政事务的行政许可权、行政征收权、行政确认权、行政奖励权、行政合同权等。

（四）行政组织权指行政机关对其行政组织内部的岗位和人员的设置权。包括对行政机构和人员的法律权利义务和职责权限等的设定、变更和废止的权利；对作为管理对象的社会公众的法律地位、权利义务的设定、变更和废止的权力等。

（五）行政命令权行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。行政命令具有强制力，它包括两类：一类是要求相对人进行一定作为的命令，如命令纳税、命令外国人出境；另一类是要求相对人履行一定的不作为的命令，称作为禁（止）令，如因修建马路禁止通行，禁止携带危险品的旅客上车等。《国务院办公厅关于做好清明节期间文明祭扫安全保障工作的通知》

（六）行政决策权指国家行政机关依法对重大行政管理事项制定计划、作出决定的权力。《贯彻《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的实施意见》

（七）行政执行权指行政机关根据有关法律、法规的规定或者有关上级部门的决定、命令等，具体执行行政事务的权力。

（八）行政监督检查权指行政机关对其管辖范围内的被管理对象遵守及执行相关法律、法规，履行义务的情况进行监督和检查的权力。（九）行政处罚权指行政机关对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的行为，依法给予处罚等法律制裁的权力。

案例2000年3月，内蒙古卫视发布乌鸡白凤丸药品广告，该广告内容以妇女座谈会上妇科专家回答问题的形式进行表述，如广告中妇科专家强调，“病症较轻的应到药店买疗效好、没有副作用的药吃”。一女士问“：什么药好呢？”专家回答“：乌鸡白凤丸不错。”问：“什么产品治疗妇女气血两虚效果最佳呢？”专家回答“：乌鸡白凤丸。”问“：据我所知，生产乌鸡白凤丸的厂家很多，我该选择什么牌子？”专家回答：“乌鸡白凤丸的主要原料是乌鸡，因此，乌鸡白凤丸的药效与乌鸡的产地有关，据史料记载，江西太和乌鸡药用价值最高。”云云，工商行政管理局依法责令停止发布该广告，没收广告费用，处广告费用3倍的罚款。本案例中广告的主要违法表现，一是利用专家的名义和形象作证明，出现妇科专家的形象和推荐；二是使用“效果最佳”、“药用价值最高”等绝对化用语；三是间接与其他药品的功效进行比较。上述种种均违反《广告法》的规定。案例个体经营户朱某，于2007年4月15日，在未取得工商管理机关核发的营业执照的情况下，私自出售熟肉制品。由于该熟食制品未经过卫生行政部门检验鉴定，且朱某将隔了3天的熟食制品出售给附近居民，致使10余人发生不同程度的中毒。县卫生局接到举报后，经调查核实，对朱某处以罚款，并将朱某无证经营的情况反映给了县工商局，工商局对朱某无证经营的行为处以罚款。《食品卫生法》第32条规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责，第33条又通过列举的形式列举了“食品卫生监督职责”。包括“对食品中毒和食品污染事故进行调查，并采取控制措施”，“对违反本法的行为追查责任，依法进行行政处罚。”《城乡个体工商户管理暂行条例》第6条规定工商管理部门依法对从事个体工商业经营的申请进行审核、登记、颁发营业执照。第22条则规定了工商行政管理机关的行政处罚权。（十）行政强制权指行政机关在行政管理过程中，对不依法履行义务的被管理对象采取法定的强制措施，以促使其履行法定义务的权力。

案例陈某邻居家着火，由于正值秋天，风势较大，致使火势有蔓延趋势，严重威胁火场附近的化工厂和汽车加油站。公安消防队决定拆除包括陈某家在内的几座建筑物，建立一个防火道。但陈某因其家才翻盖不久，其子马上又要结婚，因此不同意。事后，陈某向人民法院起诉，认为公安消防队拆除其家实在没有必要，而且要求赔偿。问题：公安消防队的做法是否正确？《消防条例》第21条规定：“火场总指挥员在火灾蔓延，必须进行拆除才能避免重大损失的时候，有权决定拆除毗邻火场的建筑物和构筑物。”因此，有了法律法规明确授权，公安消防队能够采取拆除建筑物措施。为了防止因火势蔓延至附近的化工厂和加油站，引起更大的灾难，公安消防队果断拆除包括陈家在内的建筑物，符合《消防条例》的授权目的，而且也是适当的。案例中，行政强制措施事实上造成了相对人财产遭受损失，行政机关应予以补偿。四、行政权力行使过程中的负效应及其克服（一）行政权力行使过程中的负效应１、利益倒错，公仆变成为主人２、权力角逐，手段变成为目的３、权力僭越，职权扩张为特权４、传统惯性，导致权力滥用（二）行政权力的制约1、他律机制

即其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。

2、自律机制

即行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。

案例：“官场干爹”不知从何时起，旧时官场盛行的拜认“干爹干妈”，如今又流行起来，并且似乎有一种愈演愈烈之势。那些热衷于拜认“官场干爹”的，无非是三类人：一类是一些想寻找官场保护的地皮流氓或黑社会成员；另一类是买官跑官的“官迷”们；第三类当属那些并没有很专一的目标，只想认“干爹”好办事的人。无论“干儿子”是何等角色，他们认个“干爹”的目的无非是要寻找一把“保护伞”，然后撑着这把“保护伞”放肆谋取利益，捞取政治资本，为所欲为。事实上，拜认“官场干爹”之风犹如一颗毒瘤，它正在不断地损害我党和政府官员的形象，并且破坏正常的党政机关工作秩序，后果十分严重。沈阳“黑道霸主”刘涌曾经“名动四方”、“威震四海”。这个为所欲为的刘涌，正是个“有奶就是娘”、“见人就认爹”的角色。当然，他认的“干爹”、“干妈”对他的“事业”是绝对有很大帮助的。他先拜原沈阳市人民检察院检察长刘x为“干爹”；又拜沈阳市和平区劳动局副局长高xx为“干妈”；对于市中级法院副院长“焦玫瑰”，他虽没有直接拜认为“干妈”，其“功效”也不低于“干爹干妈”。据说，这三位只是刘涌的直接“保护伞”，而刘涌暗地里还有数位“干爹干妈”。所以，刘涌多次在公开场合十分嚣张地放言：“晚上一个电话，我就可以让某某领导到家里来，在沈阳没有办不成的事儿！”事实证明刘涌并不是“吹牛”，举一件“小事”就可以证明他的“能耐”。一次，刘涌与几名警察及打手一起吃饭时，与另一有区政协委员身份的黑道老大李俊岩发生争执，并展开枪战。刘涌从身边警察的包里拿出手枪连开数枪，将李的腿打折，使其成了“铁拐李”，李被枪击后还不得不远遁外地以逃避追杀。刘涌敢当着警察的面并从警察包里掏枪打人，见事后没有任何人来查处此案，这全仗着刘涌众多“干爹干妈”们的庇护。以至于后来刘涌被抓，沈阳政坛“顷刻倒塌”，包括市长慕绥新、常务副市长马向东在内，陷进去的党政干部有数十人之多。尽管“官场干爹”之风危害极大，但却是禁而不止，且愈演愈烈。不仅是一些不法分子拿着大把大把的钱来认一些“官场干爹”，而一些跑官买官者，也巴不得有机会认识几位大官作为“干爹干妈”’一旦认了，极尽诌媚阿谀、拍马屁之能事，以“干爹”为人梯，借此往上爬官。媒体上有消息称，已被查处的原河北省国税局原党组书记、局长李真，最初认了一位高级干部做“干爹”，正是由于“干爹”的庇萌，李其才能在官海中游刃有余、一帆风顺。对于这位“干爹”，李真是百依百顺，但对于自己的亲娘，他则视如累赘。有一次李真回家躺在沙发上让母亲替他搬凳子架脚，因为老人动作迟了一会儿，李真竟然冲着母亲破口大骂。据媒体报道，已被查处的原湖南娄底地区工商局局长和双峰县县委书记朱应求在任时，县里许多官员争相拜认他为“干爹”。据一位曾在双峰工作过的干部说，拜认朱应求为“干爹”的官员干部有近20人。在朱53岁生日时，朱在家里办了三桌酒，来的都是他的“嫡系官员”，其中一位镇党委书记在酒桌上说错了一句话，朱冲上去对着他就是一耳光，并训斥他说：“你是我的干儿子，我才打你耳光，打你是为了你好。”被打的镇党委书记唯唯诺诺，晚上和妻子又提了许多贵重礼物到“干爹”家谢罪。拜认“官场干爹”歪风危害不少，一些单位的普通干部也开始竞相拜认本单位的“一把手”或副职当“干爹干妈”。一时间，单位变成了一个私家，原本称同志的，现在却改称“干爹或干儿子”。对于这些“干儿子”们来说，他们不忠于党，而是忠于权势；他们不孝于人民，而是孝于私利。问题：(1)各种类型的“官场干爹”实际上都是封建时代官场文化的残留，它的本质是丑恶的，其危害也十分巨大。对于“官场干爹”现象，你认为其发生的原因是什么？并分析这种现象的危害。(2)你认为，通过对行政权力内涵与特性的理解，可以通过什么途径来解决这些问题？案例：骑自行车下基层的市委书记古城长治是山西省出了名的贫困地区：1999年，长治市在全国224个地级市中排位为第156位，与全省六个省辖市相比，人均GDP、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入绝对值三项指标分别排在倒数第一、倒数第二和倒数第三。2000年2月12日，吕日周来到山西省长治市任市委书记。上任伊始，吕日周深入农村调研。一天晚上9点多种，他来到武乡县分南乡西庄则村，住进了一户姓陈的农家。陈家父子三人，两个儿子都是光棍。全村41户，光棍40多条。企业的命运也同样令人担忧。某企业一位女工10多年了，一直居住在地下室，吕日周前去探望她，与她一起吃饭谈心，问她的最大希望是什么。女工说，工厂好起来，给我解决一间房子，我就满足了……吕日周落了泪，“这样的情境让我久久难忘。”

百姓的状况是如此之苦，长治的干部队伍又是什么状态呢？刘家沟村一位农民告诉吕日周：“他（指干部）想多摊多派，我就少想少干；他想多吃多占，我就多睡多站。”人心不齐，成了长治落后的主要原因之一。长治市的干群关系也变得相当紧张，说起当地的“父母官”，老农连连摇头：“养个鸡能下蛋，养个牛驴能耕田，养个干部顶个蛋(当地批评人的俗语)。”干部与群众不是鱼水关系，而是油水关系，甚至是水火关系。2000年2月26日，在全市经济工作会议上，吕日周很不客气地指出了干部队伍中存在的突出问题：“精力不够集中，方法简单化；‘官场’经济表现不少，‘官品’观念纠正不多；琢磨人的不少，琢磨事的不多；跑领导的不少，跑市场的不多；争名的不少，揽责任的不多；碌碌无为的不少，敢做敢为的不多。”“干部没有朝气，只有暮气，不是早晨八九点钟的太阳，而是傍晚将西落的太阳，甚至已经落山了，看不见光明。”

他还尖锐地指出，某些官员热衷于“三路”：官路(跑官、要官、买官)，财路(乱收、乱报、乱支、乱花)，玩路(下歌厅，洗桑拿，玩扑克，打麻将)；搞的是“四个代表”：一代表自己，二代表老婆，三代表子女，四代表情人。吕日周寝食难安，大声质问：“吃着人民的俸禄，对老百姓的苦、老百姓的难不闻不问，却干着谋私的勾当，于心何忍?！又怎么了得？一个共产党员，不能铁肩担责任，心中装民事，何以称之为共产党员？作为长治的干部，看着长治落后于全国的平均水平，我们又怎能安步当车，不思进取？”

吕日周忧心忡忡：“最关心的事有的人漠不关心；人声鼎沸的地方，看不到共产党员、领导干部的影子；在问题最多的地方，没有解决这些问题的良方，更解决不了问题，老百姓会说，我们要这些领导干部干什么?”吕日周身体力行，骑车百里下乡调查，那么长治的出路在何方？吕日周提出：深入基层，深入群众。“不了解基层，怎能改变基层的落后局面？不了解百姓，怎能知道百姓在想些什么？不了解基层和人民，我们又怎么制定政策，制定出的政策又怎能起到积极效果？人民又怎能对我们满意？怎么会对我们共产党人和干部有感情?”2000年3月底，在全市县处级单位“三讲”教育会议上，吕日周向全市党员干部发出深入基层，深入群众的总动员令，号召党员干部下到基层去。初来乍到的吕日周能否打响这场被他称之为“第二次长治战役”的新型战争？深入基层，深入群众，说起来容易做起来难。吕日周没有“开完大会开小会，开完会议下文件，下完文件上电视”，而是自己首先行动起来。他有一个观点，领导干部要搞好工作，富民一方，必须做到“三带”：带头、带领、带动。到长治两年多，他也一直是这么做的。骑自行车下基层可以说是吕日周的一大特色，到长治后，他经常这么做。对此，他有着自己的说法：“骑自行车下乡，我感到往来自由接触群众方便，一路行来满眼翠绿，令人身心愉悦，又可锻炼身体，呼吸新鲜空气，是件好事。但有人不理解，说我是走形式做样子。对此，我只能一笑了之。”他认为，下基层不一定都要骑自行车，但坐车下乡不能成为惟一的形式。吕日周常告诫干部，深入人心才能得民心；他又告诉孩子们，我们可以没有吃的，可以没有穿的，可是我们不能没有理想。他这样说，也这样做了。到2000年底，吕日周到长治9个月，下基层98天，去过67个乡、102个村、54家企业、20多个学校，在农民、工人家和兵营住过15夜，与工人、农民、教师、机关干部一起吃饭55次。在他的带动下，一年来长治市市级四大班子领导平均每人下乡调研40天，在基层讲党课5次，在群众家吃饭27顿，住宿8夜，解决问题27个。全市有1万多名干部长期进驻105个企业，3500个村庄。1000余名县处级干部深入基层，与群众同吃、同住、同学习、同劳动。长治大地涌动着一股干部下基层、讲党课、解决实际问题的热潮。问题：面对同样严峻的发展环境，长治市以前的干群关系相当紧张，老百姓对当地政府官员的评价怨声不停，吕日周的到来却使长治地区干部队伍的工作面貌焕然一新。试结合案例事实，谈谈为了更有效地行使行政权力，吕日周的行为有哪些值得我们借鉴或参考之处？吕日周山西大同人，《新星》原型吕日周是李向南的主要原型.吕日周的仕途与中国的改革节奏非常吻合。1983年，在山西省委农工部工作的吕日周，被破格安排到山西省唯一的改革试点县原平担任县委书记。他根据当地农民的改革实践，创造发展了一种崭新的城乡经济组织形式，即风靡一时的“政府搭台，群众唱戏”。三年之后，他使穷困的原平县“咸鱼翻身”，实现财政收入相当于周边12个县的总和。柯云路成名作《新星》主人公李向南的改革经历即取材于此。作为李向南的原型，吕日周成为八十年代的风云人物和一代改革者的缩影。2003年2月14日，备受争议的吕日周正式卸去长治市委书记一职。此前，吕日周以498票当选山西省政协副主席。2月20日，吕日周赴太原上任的这个早晨，当他想再看看这片土地的时候，蓦地，他发现自己已置身于数万为他送行的长治群众之中……按长治惯例，上一任市委书记离任时，要在市委大院和继任的领导班子以及市委市政府的同志们举行一个告别仪式。9时整，当接吕日周的车开进大院时，偌大的院子已满是密密麻麻的人了。长治市6万多穆斯林的代表来了，吕日周亲自批示解决住房的工人桑彩萍来了，吕日周资助了3年的特困学生桑艳丽来了，还有很多他叫不上名的人都来了……从市委大院门口到办公楼前，50米的距离，吕日周却步履艰难。到处都是眼含热泪的群众，到处都是“吕书记走好”的呼喊声，到处都是写满祝福的条幅和匾额———“人民的好书记吕日周”……大家都想和他再握一次手，穆斯林代表和桑彩萍紧紧抱住吕日周边哭边喊：“吕书记你不要走！”2009年10月14日吕日周在昆明饭店丹霞宫讲课.贵宾席上的中国风水协会主席陈帅问吕日周：你对人生有遗恨么?吕日周：吕日周书记走时，长治老百姓夹道告别。吕日周的泪水沾湿了他的镜片，他乘坐的中巴从市委大院到出城的一路上，许多市民夹道欢送。在长治最大的中心广场，群众打出了横幅：“金杯银杯不如老百姓的口碑，吕书记有口皆碑！”吕日周掀起的舆论监督风暴，已在长治留下了“深深的痕迹”，并赢得了相当一批拥护者，他们强烈希望吕日周的“新政”能得以继续。第二节行政权力的分配一、行政权力的分配方式（一）结构性分配（行政权力在纵向上的分配情况）此分配所形成的结果是行政组织的结构性权力。结构性权力使行政主体呈现出层级性的差别。结构性权力的大小应与其所在权力层次的高低成正比，层次越高，权力也就越大。

中华人民共和国中央政府省政府自治区政府直辖市政府市政府地区行政公署市辖区政府自治州政府区政府县级市政府自治县政府镇政府街道办事处街道办事处县政府居民委员会民族乡政府乡政府居民委员会村民委员会下级服从上级地方服从中央政治局及其常委中共中央国务院国家主席中央军事委员会国家军事委员会军队常务委员会全国人民代表大会最高人民法院最高人民检察院当代中国政治制度的最大特征，用一句话来说，就是权力过度集中、权利过度弱化。而权力过度集中，又主要集中在中国共产党组织。1.中央政府权力的分配在我国，中央人民政府即国务院，是最高国家行政机关。国务院由最高国家权力机关——全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责，受全国人民代表大会及其常委会监督。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。

国务院设有全体会议和常务会议两种会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成；常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和常务会议。国务院工作的重大问题，必须经国务院常务会议或全体会议讨论决定。国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大常委会提出的议案，任免人员，由总理签署。2.地方政府权力的分配地方政府的行政权力，一般通过两种方式取得：一是通过宪法划分出中央与地方各自的职权；二是通过中央政府的授权而取得。执行性权力

自主性权力

执行性权力，指地方政府执行中央政府或上级政府的立法、命令、决定或交办的事项，或者执行本级地方代议机关的立法或决议的职权。《贯彻《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的实施意见》

自主性权力，指地方政府在其管辖的地域或事项范围内依法所享有的自主性地进行立法、决策和处理具体行政事务的权力。《四川省人民政府办公厅关于进一步做好灾区困难群众生活救助工作的紧急通知》我国的地方人民政府：省、直辖市级人民政府市（设区、县的市）级人民政府市辖区、县、县级市级人民政府

乡、镇级人民政府

我国地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，同时是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行双重从属制：既从属本级人民代表大会，对本级人民代表大会负责和报告工作，同时又从属于上一级国家行政机关，对上一级国家行政机关负责和报告工作，并且接受国务院的统一领导。我国地方各级人民政府由正副职政府首长和各政府工作部门负责人组成。省、市级人民政府组成人员除包括正副职政府首长和各工作部门负责人外，还包括秘书长。乡、镇人民政府组成人员则只包括乡长、副乡长或镇长、副镇长，而不再设专门工作部门。我国地方各级人民政府实行首长负责制。县级以上地方人民政府同时也设全体会议和常务会议两种会议。全体会议由本级人民政府全体成员组成，常务会议由正副政府首长组成，省、市级政府常务会议的组成人员还包括秘书长。政府正副职行政首长主持本级人民政府的全体会议和常务会议。政府工作中的重大问题，必须经政府常务会议或全体会议讨论决定。（二）功能性分配（行政权力在横向上的分配情况）此分配所形成的结果是行政组织的功能性权力。功能性权力的大小同功能本身的重要程度呈正比，功能越重要，权力也就越大。行政权力的功能性分配表现为行政机构设置中部门与部门之间的关系。

我国政府行政部门由国务院办公厅、国务院各工作部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院各部、委管理的国家局以及国务院议事协调机构组成。（三）行政权力的再分配1、外源型再分配即随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力再分配。

行政权力由于受到来自行政体系外部的巨大压力，需要进行变革性调整。此乃行政管理体制的全面改革。

2、内源型再分配即在既定的政治、经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化。内源型再分配也称为行政改组。主要表现为机构的改变、撤销、合并甚至扩大等，且属于行政组织内部经常发生的保持平衡的行为。

行政改组的主要原因：①机构所在的地区扩大，人口增加或者接受服务的人数增加②由于面临新问题，机构的职责有了改变③某项政府计划的宗旨有了改变④新技术、新设备和先进知识的影响⑤人员资格有了改变⑥由于上级有所行动，常使下属单位发生改变

二、行政权力分配的途径（一）授权即较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任与管理权限，使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权力。

按照行政权力的层级性逐级实现

（二）权力下放行政权力一旦下放后，上级行政主体只做一般原则上的指导与检查，不过多干涉下级行政权力的具体行使。

只存在于一定条件下行政权力的结构性分配当中。

（三）地方自治在单一制国家中，地方自治权力往往是由中央政府规定的，这种自治权力与中央政府的权力相一致。

地方自治权力的大小可能会因国家政策不同而有所增减。如我国的民族区域自治和特别行政区。

举例：香港特别行政区在1984年12月19日，中英两国政府签署了《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的中英联合声明》，当中载明中华人民共和国对香港的基本方针政策。根据「一国两制」的原则，香港特别行政区不会实行社会主义制度和政策，香港原有的资本主义制度和生活方式，保持五十年不变。根据《联合声明》，这些基本方针政策将会规定于香港特别行政区基本法内。香港特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。香港特别行政区的行政机关和立法机关由香港永久性居民组成。中央人民政府负责管理香港特别行政区的防务和外交事务。中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据《基本法》自行管理的事务。（四）政府放权权力外放主要在于解决行政权力主体和社会之间的关系，实际上也就是行政权力与社会权力之间的关系问题，亦即政府与社会的关系问题。

（五）行政委托即行政系统将某些职能或权力委托给非行政机构或其他行政机构行使，以实现委托方的行政目标，委托方给付报酬或双方形成互惠的合作关系。“签约外包”，即政府与私人企业、非政府组织或者其他政府机构签订公共服务供给合同。

案例：“权力流程图”的出台2005年，河北省以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，大刀阔斧地推进行政权力公开透明运行改革，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程。一系列动作引起了社会各界的关注。“权力不透明，就容易导致暗箱操作，就会产生腐败！”河北省委副书记、省纪委书记张毅产生如此感叹，是因为2004年暴露出的一起案件。河北省原外经贸厅副厅长李友灿在—年多时间里，利用审批进口汽车配额的权力，收受贿赂高达4744万多元，创下了当时内地贪官贪污数额的最高纪录。就凭手中掌握的1149台进口汽车的配额，李友灿为什么敢张开这样贪婪的大口？张毅告诉记者，就是因为权力不透明。河北省商务厅是一个刚由几家单位组建的新部门，事后查处李友灿贪污案例时，很多人不知道李友灿还管着进口汽车配额，即便有人知道他管着此事，也不知道具体是怎么审批的。加上李友灿本人也故意将权力神秘化，在具体操办时只有他和为数极少的几个亲信了解，几个人一“捏咕”，就算完事了。李友灿一案，引起了河北省委、省政府领导的深思：到底该如何建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系？怎样加大从源头上预防和解决腐败问题的力度？河北省委、省政府认为：“阳光是腐败的天敌，公开是腐败的克星。无论是站在从源头上防治腐败的角度考虑，还是从提高执政能力建设上考虑，都应该探索权力公开透明运行机制，进一步加大权力公开的力度。”2005年2月，省政府批转了省纪委、省监察厅《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》，决定先在邯郸市政府、省商务厅、省国土资源厅进行试点。一场被称为“对权力机关进行自我革命”的活动，由此启幕。要公开行政权力，先得知道一个单位、一个岗位到底有多少权力。厅长、市长到底有多少权力?处长、科长到底有多少权力?每项权力的运作程序是什么?没想到这一问，却问出了一个空白点。许多人不知该如何问答：“天天就是按惯例、凭感觉在工作，要严格说起来，还真弄不清楚。”“先搞权力清理，明晰每个单位、每个职位的权责，进行一场自我革命。”河北省行政权力公开透明运行工作领导小组向三个省级试点单位提出了要求。“工作量太大了！”邯郸市纪委副书记、市监察局局长徐数说，2005年4月，市直64个部门先自行清理，汇总后向市政府法制办申报了2781项行政权力，其中涉及行政许可权、非行政许可权、行政处罚权、征税权、行政事业性收费权，牵涉部门职能交叉的有60多项。市法制办至少查阅了4000部法律法规，经过初审和再审，并报省政府法制办最后审定，最后保留行政权力2272顶，其中市政府，也就是市长的行政权力有92项，并不像人们通常认为的“全市大小事，什么都可以管”。按照同样的程序，省商务厅清理审定的行政权力为57项，省国土资源厅清理审定的行政权力为151项。河北省权力公开工作领导小组要求：公开是原则，不公开是例外。除涉及国家机密和法律规定必须保密的之外，将权力清理之后，必须公开。河北省商务厅外贸处处长徐力林认为：“这个规定太好了，真正抓作了要害。每项权力审批，哪个环节是要害，哪个环节有油水，具体的操办人最清楚。”作为商务厅的试点，外贸处制定了详尽的权力运行流程图。据河北省纪委监察厅介绍，因为这个权力流程图“最规范”，很快在各试点单位进行了推广。邯郸市公开了市长、副市长的分管事项及电话号码，还要求各单位在邯郸市政府公众信息网上设置行政权力公开透明运行专门网页。省国土资源厅将每项权力流程都细化为39项。从行政权力的名称、法律依据、受理条件、办理条件、申报资料与标推、审查环节，到主办处室、协办处室及其职责，到承办人、审查人、审核人、复核人、主管厅长、厅长的处理意见，到收费依据、工作时限、公开范围、服务承诺，到每个环节的监督部门、监督环节、投诉举报途径及对承办人的责任追究，全都囊括其中。省国土资源厅厅长周明说：“土地审批、探矿权、采矿权审批，社会上非常关注，也特别容易出问题。我们将权力运行程序规定得这么详尽并予以公开，就是想最大限度地接受监督，减少腐败。”原来有人担心：权力公开后，固然有利于从源头上防治腐败，但秩序乱了怎么办?影响工作效率怎么办?但结果表明，权力公开运行，不仅让权力受到了全程监督，而且还出人意料地提高了服务效率和服务质量。省国土资源厅对受理的所有审批项目时限实行白、黄、红灯管理制。临近办结时限，就会黄灯闪烁，超时就变为红灯，由厅纪检组和监察室每天统计，超时就予以追究。在省商务厅，过去办理酒类商品批发、零售许可证的企业，只能人工申报，现在全部变成了网上审批。申请者和审批各不见面，但审批环节的意见和依据都在网上显示，每一级审批都有时限。如果超过时限，企业可在网上跟踪进程，上一级可在网上质询下级，下级可在网上监督上级。省商务厅酒类监督管理局局长刘庄生说，全省酒类零售和批发企业有1173家。实行网上审批之后，按最保守的计算，全省酒类批发企业也可节省交通、食宿费用80多万元，节省6000多个工作日。据河北省商务厅外资处统计，权力公开运行之后，他们负责的审批事项当天办结率达到了80％以上。行政权力公开运行，在社会各界获得了广泛的好评。但是，河北省委对此有着清醒的认识。省委书记白克明说：“河北的行政权力公开运行是从提高党的执政能力、构建和谐河北出发，作为深入推进反腐倡廉工作和促进全省更快更好发展的重大举措来抓的。虽然取得了一