2026年旅游业可持续发展规划方案

2026年旅游业可持续发展规划方案本规划依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《“十四五”旅游业发展规划》《关于推动文化和旅游深度融合发展的意见》编制，规划实施周期为2024—2026年，旨在破解当前旅游业发展中生态承载力过载、利益分配失衡、产品供给同质化、公共服务不足等突出问题，构建生态效益、经济效益、社会效益协同统一的旅游业高质量发展体系，为2035年建成旅游强国奠定坚实基础。一、发展基础与形势研判（一）发展基础2023年全国国内旅游总人次达45.9亿，国内旅游收入4.03万亿元，分别恢复至2019年的86.5%、80.7%，旅游业复苏态势稳固。截至2023年底，全国共有A级景区1.4万家，星级饭店8000余家，旅行社3.4万家，旅游直接从业人员达2900万人，旅游业带动关联产业就业超8000万人，占全国就业总量的10%左右。但当前旅游业可持续发展仍存在突出短板：一是生态压力凸显，2023年全国5A级景区旺季平均客流超载率达21.7%，国家级自然保护区、生态保护红线范围内违规旅游开发项目占比达12.3%，住宿、景区运营碳排放占旅游业总碳排放的72%；二是利益联结机制不完善，县域以下旅游从业人员月均薪资仅为城镇服务业平均水平的72%，乡村旅游项目中农户收益占比不足25%，部分地区存在“企业赚收益、群众零分红”的问题；三是供给结构失衡，同质化旅游项目占比超40%，4A级以下景区智慧化改造完成率不足30%，淡季旅游人次占比仅为28%，淡旺季供需错配问题突出；四是市场秩序不规范，2023年全国旅游投诉量达12.3万件，其中强制消费、虚假宣传、宰客类投诉占比达62%，导游群体权益保障缺失问题普遍存在。（二）发展形势当前旅游业可持续发展面临多重机遇：一是双碳目标倒逼产业转型，“十四五”期间国内绿色消费年均增速达20%以上，2023年绿色旅游产品预订量同比增长110%，游客对低碳、生态类旅游产品的需求持续提升；二是消费升级推动供给优化，90后、00后游客占旅游总人次的比重达61%，对文化体验、沉浸式消费、个性化服务的需求占比超70%，为文旅融合、差异化产品开发提供了市场基础；三是乡村振兴与区域协同战略释放政策红利，2023年全国乡村旅游总人次达21.3亿，占国内旅游总人次的46.4%，县域旅游成为产业增长的核心增长点；四是数字化技术普及赋能效率提升，人工智能、大数据、AR/VR等技术在旅游场景的应用渗透率逐年提升，为智慧监管、精准服务提供了技术支撑。二、总体要求（一）指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持生态优先、绿色发展，坚持以人民为中心的发展思想，以推动旅游业高质量发展为核心，统筹生态保护、民生改善、产业增长三者关系，构建资源节约、环境友好、利益共享、供给多元的可持续旅游发展体系，实现旅游业生态效益、经济效益、社会效益最大化。（二）发展目标到2026年，全面建成可持续旅游发展框架，核心指标达到以下要求：1.产业规模：全国旅游业总收入突破7.5万亿元，年均增速达18%，入境旅游人次恢复至2019年的90%以上，入境旅游收入达1200亿美元，县域旅游收入占全国旅游总收入比重达45%；2.生态效益：旅游领域碳排放强度较2023年下降18%，重点景区旺季客流超载率控制在5%以内，绿色旅游消费占总旅游消费的比重达40%，A级景区及星级酒店一次性塑料用品使用率下降90%，生态保护红线内违规旅游项目清退率达100%；3.民生效益：旅游直接从业人员月均薪资提升至城镇服务业平均水平的90%以上，乡村旅游项目中农户收益占比不低于30%，村集体分红占比不低于15%，带动100万脱贫人口稳定就业，旅游投诉办结率达98%以上，处置时长不超过24小时；4.供给质量：国家级文化和旅游融合示范区达50个，国家级绿色旅游示范区达100个，全国规范化露营地达1万个，4A级以上景区智慧化改造完成率达100%，淡季旅游人次占比提升至40%。（三）基本原则坚持生态优先，严守生态保护红线，将承载力作为旅游开发的前置条件；坚持民生为本，将当地居民收益、游客满意度作为产业发展的核心评价标准；坚持创新驱动，以技术创新、业态创新破解产业发展痛点；坚持全域协同，统筹城乡、区域旅游资源，避免同质化竞争。三、重点任务（一）生态空间管控与绿色旅游体系建设1.实施旅游承载力动态管控。2025年底前完成所有5A、4A级景区、国家级自然公园、生态保护红线周边旅游项目的生态承载力核定，建立“红黄绿”三级预警机制，红色预警区停止所有新增旅游开发，黄色预警区执行旺季30%限流措施，绿色预警区实施差异化开发管控。建立全国统一的旅游客流监测平台，实时推送各景区客流数据，对超载景区实施自动预警、分级处置，2026年前实现重点景区客流监测全覆盖。2.完善绿色旅游产品供给。2026年前打造100个国家级绿色旅游示范区、200个省级生态旅游目的地，重点开发森林康养、生态研学、自然观察等低碳旅游产品。推行旅游场景低碳改造，2026年前实现A级景区电动接驳车覆盖率100%，星级酒店太阳能、空气能等清洁能源使用率达80%以上，推广住宿业布草自愿更换机制，对选择减少布草更换频次的游客给予消费积分、房价减免等优惠。3.建立旅游碳核算与生态补偿机制。2025年底前出台《旅游企业碳排放核算与评价标准》，推行旅游企业碳标签认证制度，对认证为3A级以上的绿色旅游企业给予增值税减征10%、优先申报政府专项债的优惠政策。建立旅游生态补偿机制，要求国家级生态旅游区、5A级景区每年将门票收入的3%划入当地生态补偿基金，用于周边生态修复、居民生态补贴，2026年前实现所有国家级生态旅游区生态补偿全覆盖。4.强化旅游生态执法。2025年底前完成生态保护红线内所有违规旅游项目的清退工作，对未按时完成清退的地区，暂停其新增旅游项目审批资格，相关责任人纳入生态环境保护问责清单。建立旅游生态破坏举报机制，对查实的破坏生态行为给予举报人最高1万元的现金奖励。（二）文旅融合与差异化供给体系建设1.实施文化IP活化工程。2026年前打造50个国家级文化和旅游融合示范区，围绕非遗、红色文化、工业遗产、农耕文化等特色资源开发IP项目，每个示范区至少打造1个年营收超5000万元的自主IP产品。推动非遗进景区、进民宿，2026年前实现所有5A级景区至少引入1项国家级或省级非遗体验项目，对吸纳非遗传承人就业、开发非遗衍生产品的旅游企业给予每年最高50万元的补贴。2.完善分众化产品供给。针对银发群体，2026年前建设300个国家级康养旅游示范基地，配套建设标准化医疗点、无障碍设施，开发医疗康养、旅居养老等产品；针对Z世代消费群体，规范发展露营地、低空旅游、沉浸式剧本杀、户外运动等业态，2026年前出台《露营地建设与运营规范》，建成规范化露营地1万个，低空旅游试点空域扩展至30个省份；针对亲子群体，打造200个国家级研学旅游基地，完善研学课程体系、安全保障体系，将研学旅行纳入中小学生综合素质评价体系。3.实施淡旺季平抑工程。推行景区错峰定价机制，要求淡季景区门票价格不高于旺季的50%，对选择淡季出游的游客给予交通、住宿消费补贴。鼓励各地开发季节性特色产品，北方地区重点开发冰雪游、年俗游，南方地区重点开发冬季避寒游、春季花事游，对淡季接待人次同比增长超20%的地区，给予年度旅游专项资金10%的额外奖励。推动机关企事业单位落实带薪休假制度，鼓励错峰休假，2026年前实现带薪休假落实率达80%以上。（三）民生导向的利益联结机制建设1.推动乡村旅游赋能共同富裕。2026年前打造1000个全国乡村旅游重点村，每个重点村至少培育2个特色旅游业态，推广“企业+村集体+农户”的利益分配模式，要求乡村旅游项目中村集体分红占比不低于15%，农户务工、自主经营收益占项目总收益的比例不低于30%。对吸纳脱贫人口、监测户就业占比达20%以上的旅游经营主体，给予3年免征房产税、城镇土地使用税的优惠政策。2.强化从业人员权益保障。2025年底前出台全国旅游从业人员最低工资指导标准，明确导游服务费必须纳入旅游合同，禁止强制购物、零负团费模式。建立导游星级评定与薪资挂钩机制，三星级以上导游月均薪资不低于当地城镇非私营单位平均薪资的80%，完善导游社保缴纳机制，要求旅行社为全职导游足额缴纳五险一金。2026年前完成100万人次旅游从业人员技能培训，其中乡村旅游从业者占比不低于60%，培训费用由各级财政按比例承担。3.完善旅游公共服务体系。2026年前实现3A级以上景区无障碍设施、医疗应急点全覆盖，全国旅游交通专线覆盖所有乡村旅游重点村。完善旅游厕所建设管理机制，2026年前实现A级景区旅游厕所覆盖率100%，全部达到二类以上标准。建立全国统一的旅游投诉处置平台，实现投诉一键提交、跨部门联动处置，投诉办结率达98%以上，对查实的宰客、虚假宣传等行为，给予经营主体最高10倍消费额的罚款，情节严重的纳入行业失信黑名单，实施全国范围内行业禁入。（四）数字化赋能智慧旅游建设1.完善智慧监管体系。2025年底前建成全国统一的旅游监管服务平台，实现客流实时监测、旅游合同在线备案、信用信息跨区域联动，对客流超载、虚假宣传、不合理低价游等问题实现自动预警、自动派单处置。建立旅游大数据分析机制，定期发布旅游市场供需预警、安全预警，引导游客错峰出行。2.升级智慧服务体系。2026年前所有4A级以上景区实现预约、购票、导览、核销全流程线上化，推广AR/VR沉浸式导览、智能客服等服务，提升游客体验。推动数字人民币在旅游场景的应用，2026年实现A级景区、星级酒店、重点旅游商圈数字人民币支付覆盖率达60%以上。针对入境游客，2025年底前实现境外银行卡、移动支付在重点旅游城市全覆盖，解决入境游客支付难问题。3.强化数据安全保障。出台旅游数据采集、存储、使用规范，禁止旅游经营主体过度收集游客隐私信息，建立旅游数据泄露应急处置机制，对泄露游客信息的经营主体最高处以500万元罚款，相关责任人依法追究刑事责任。（五）跨区域协同与国际旅游合作1.推动区域旅游一体化。围绕京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈等重点区域，建立跨区域旅游协同机制，推行景区联票、交通一卡通、信用联合惩戒等制度，2026年前建成20个跨区域旅游示范带，重点打造长江国际黄金旅游带、长征国家文化公园旅游带、黄河文化旅游带等国家级旅游IP。2.提升入境旅游竞争力。2026年前实现入境游客免签政策覆盖50个以上国家，优化入境签证办理流程，推行144小时过境免签政策全国落地。加大入境旅游宣传推广力度，针对重点客源国推出定制化旅游产品，2026年入境旅游人次恢复至2019年的90%以上。3.参与国际可持续旅游合作。主动参与联合国世界旅游组织可持续旅游标准制定，2026年前打造10个国际可持续旅游示范项目，向全球输出中国生态旅游、乡村旅游发展经验，提升中国旅游业的国际影响力。四、保障措施（一）组织保障建立文旅、发改、生态环境、农业农村、交通运输、市场监管等多部门联动机制，每季度召开协调会议，统筹解决规划落地中的跨部门问题。各地要结合本地实际制定本地区2024—2026年旅游业可持续发展实施方案，明确责任分工、时间节点，确保各项任务落地。（二）政策保障中央财政每年安排100亿元旅游发展专项资金，重点支持绿色旅游、乡村旅游、智慧旅游项目建设。鼓励金融机构开发旅游绿色信贷、景区收益权质押贷款、民宿经营贷等特色金融产品，对符合可持续发展要求的旅游项目给予贷款利率下浮10%的优惠。支持符合条件的旅游企业上市融资、发行绿色债券。（三）监督考核建立可持续旅游发展评价指标体系，将生态效益、民生效益、游客满意度等指标纳入地方政府绩效考核体系，每年对各省区市规划落实情况进行考核，考核结果与中央旅游发展专项资金分配挂钩，对未完成年度目标的地区进行约谈，暂停其新增国家级旅游品牌申报资格。（四）风险防控建立旅游突发事件应急响应机制