【学习课件】第十一章登哈特的新公共第十章登哈特的新公共服务理论

第十一章·公共行政学经典理论精讲登哈特的新公共服务理论从新公共管理到新公共服务：治理范式的民主转向Contents课程目录登哈特的新公共服务理论01理论概述与产生背景02对新公共管理的批判03七大核心原则详解04理论基础与思想渊源05实践意义与当代启示Chapter01理论概述与产生背景理解新公共服务理论的基本定位与时代语境THEORYOVERVIEW新公共服务理论的基本定义新公共服务理论主张政府职能应从"掌舵"转向"服务"，以公民权与公共利益为核心，是对新公共管理理论的反思与超越。01理论提出者：以美国公共管理学家罗伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特夫妇为代表的学者群体，在20世纪末系统阐述02理论定位：基于对新公共管理理论的深刻反思，特别是针对"企业家政府理论"缺陷的批判而建立的新型公共管理理论03核心主张：公共管理者应集中于为公民服务和向公民放权，工作重点既非"掌舵"也非"划桨"，而是建立具有完善整合力和回应力的公共机构罗伯特·B·登哈特（RobertB.Denhardt）—新公共服务理论提出者BACKGROUND理论产生的时代背景新公共服务理论产生于20世纪末西方公共行政变革的反思浪潮中。随着新公共管理运动的实践展开，其市场化导向、效率优先、将公民视为'顾客'等理念引发了广泛争议，学界和政界开始重新思考政府的本质角色、民主价值与公共利益的关系。1970SORIGIN新公共管理运动兴起西方国家推动市场化改革，引入竞争机制，追求经济、效率与效益的"三E"目标，深刻重塑公共行政范式。三E目标1990SREFLECTION实践反思与学界批判新公共管理暴露出忽视民主价值、弱化公平诉求、将公民简化为"顾客"等深层问题，引发广泛学术批判。民主批判THEORYDEMAND新理论框架的迫切需求公共行政领域亟需一种既能回应治理复杂性，又能坚守民主价值、重视公民参与的新理论框架。治理复杂性THEORYBIRTH新公共服务理论应运而生登哈特夫妇融合公民权理论、社区主义与组织人本主义等思想，系统提出新公共服务理论。登哈特夫妇ParadigmComparison三种公共行政范式对比新公共服务理论在公共行政发展史上占据独特位置。与传统公共行政的官僚制模式和新公共管理的市场化导向相比，它以民主协商、公民参与和公共利益为核心，代表了公共行政理论发展的'第三条道路'。Traditional传统公共行政核心理念官僚制、层级控制、依法行政政府角色掌舵者与控制者公民定位被管理者与服从者价值追求秩序、规范、程序正义官僚制NewPublicManagement新公共管理核心理念市场化、竞争机制、企业家精神政府角色掌舵者（而非划桨者）公民定位顾客与消费者价值追求效率、效益、经济理性市场化NewPublicService新公共服务核心理念民主协商、公民参与、公共利益政府角色服务者与协调者公民定位公民与共治者价值追求民主、公平、公共价值民主协商NEWPUBLICSERVICE理论的核心目标新公共服务理论的核心目标是建立集体的、共享的公共利益观念。这一目标强调公共利益不是政府单方面定义的产物，也不是个人利益简单加总的副产品，而是通过广泛的公民对话、协商和参与而形成的共识，体现了民主治理的本质要求。01公共利益的形成方式：通过广泛的公众对话和协商产生，而非委托给民选政治领袖或公共行政官员单方面决定公众对话02政府的关键作用：创造无拘无束、真诚对话的环境，把人们聚集到一起共商社会发展方向，而非简单地制定规则或提供服务真诚对话03超越简单妥协：公共行政官员不应仅仅促成不同利益的妥协，而应鼓励公民采取一致行动，理解彼此利益，形成更长远、更广博的社会利益观念一致行动04确保民主价值：政府肩负道义责任，确保解决方案和决策过程符合公正、公平、平等民主价值准则公正平等CHAPTER02对新公共管理的批判反思企业家政府理论的三大核心缺陷CRITIQUE01批判一：公共管理者是企业家吗？新公共服务理论质疑新公共管理将公共管理者比作企业家的做法，指出这种类比忽视了公共部门与私营部门的本质差异。企业家追求利润最大化，而公共管理者应追求公共利益；企业家对股东负责，而公共管理者必须对全体公民负责，企业家精神可能暗含过度冒险、忽视公平等负面意义。推崇企业家精神新公共管理认为公共管理者应像企业家一样足智多谋、敢于创新、追求效率和绩效效率·绩效核心差异被忽视企业家追求利润最大化、对股东负责，公共管理者追求公共利益、对全体公民负责，两者目标与责任本质不同利润vs公益企业家精神的暗含风险可能导致过度冒险、忽视程序正义、弱化民主监督、追求短期绩效而忽视长期公共利益冒险·失衡新公共服务的立场在肯定积极因素的同时，不应忽视其暗含的其他意义，公共管理者需要超越企业家身份超越身份新公共服务理论批判二：效率优先还是公平优先？新公共服务理论批判新公共管理将'三E'作为价值基础的做法，指出效率优先忽视了人对公平的愿望，无力担负捍卫民主与公平的政治责任，公共行政必须平衡效率与公平。新公共管理的价值取向将'三E'（经济Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness）作为核心价值基础，追求效率最大化三E忽视公平诉求效率优先忽视了公共管理中人对公平、正义、平等的愿望和要求，可能导致弱势群体利益被边缘化公平政治责任的缺失公共行政不仅是管理问题，更是政治问题，政府有义务捍卫民主与公平，不能为了效率牺牲社会正义民主道德责任的弱化公共管理者应承担道德责任，确保决策和行政行为符合公正、公平的规范，而非仅追求经济理性道德CritiqueⅢ批判三：是"顾客"还是"公民"？新公共服务理论批判新公共管理将公民简化为"顾客"的做法，揭示顾客与公民在价值取向、治理关系与主体角色上的本质差异。"顾客导向"的逻辑将公民视为公共服务的消费者和顾客，强调满足顾客需求、提升顾客满意度，以市场机制优化资源配置效率。CustomerModel本质差异辨析顾客追求个人利益最大化，与政府是交易关系；公民关注公共利益，与政府是共治关系。两种身份代表截然不同的价值追求。交易→共治公民身份的丰富内涵公民不仅是服务接受者，更是有权利参与公共事务、有责任承担公共义务的主体，具有政治身份与社会身份的双重属性。Rights&Duties治理模式的根本差异顾客导向导致政府单向提供服务，公民导向强调公民参与、协商对话、共同治理，构建多元主体协同的治理网络。Co-governanceCRITICALREVIEW三大批判的系统总结新公共服务理论对新公共管理的批判是系统而深刻的：从角色定位、价值取向、服务对象三个维度全面反思了其核心理念，揭示了市场化导向在公共行政领域的局限性，为建构以民主、公平、公民参与为核心的新理论框架奠定了基础。01角色定位批判公共管理者不应被比作企业家，公共部门与私营部门在目标、责任、价值追求上存在本质差异。02价值取向批判效率优先忽视了公平诉求，公共行政必须平衡效率与公平，承担捍卫民主与正义的政治和道德责任。03服务对象批判公民不是顾客，公民身份包含参与公共事务的权利和责任，治理应强调协商对话而非单向服务。04理论意义三大批判揭示了新公共管理市场化导向的局限性，推动公共行政理论从"管理主义"向"民主治理"范式转型。CHAPTER03七大核心原则详解系统把握新公共服务理论的核心主张PRINCIPLE01原则一：服务而非掌舵服务而非掌舵是新公共服务理论最突出的原则。公共管理者的重要作用不是体现在对社会的控制或驾驭上，而是帮助公民表达和实现他们的共同利益。政府应扮演服务者、协调者、促进者的角色。01原则核心：公共管理者的重要作用不是控制或驾驭社会，而是帮助公民表达和实现他们的共同利益。这一理念从根本上改变了政府与公民的关系定位，强调服务导向而非管控导向。02超越"掌舵"隐喻：传统理论主张政府"掌舵而非划桨"，新公共服务进一步主张政府既不应掌舵也不应划桨，而应服务。这是对传统公共行政模式的深刻反思与超越。03政府角色重新定位：从控制者、驾驭者转变为服务者、协调者、促进者，帮助公民实现共同目标而非单方面指挥。政府的核心职能是搭建平台、整合资源、回应需求。04实践意义：政府应建立具有完善整合力和回应力的公共机构，而非简单地制定规则或提供服务。这意味着组织结构、工作流程和评价体系都需要围绕服务效能进行重构。DENHARDT·NEWPUBLICSERVICE原则二：公共利益是目标而非副产品公共利益不是个人利益简单加总的副产品，而应该是公共管理者和公民共同追求的目标。建立社会远景目标的过程不能只委托给政治领袖或行政官员，而需要通过广泛的公众对话和协商，创造共享利益和共同责任，确保公共利益居于主导地位。公共利益的形成通过广泛的公众对话和协商产生，而非委托给民选政治领袖或公共行政官员单方面决定。这一过程强调公民参与和民主协商，确保多元声音得到充分表达。公众对话超越"副产品"观念公共利益不是个人追求私利过程中自动产生的副产品，而应该是我们共同追求的目标。这要求公共管理者主动塑造而非被动等待公共利益的实现。共同目标共同责任公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，需要双方共同努力才能实现。这种责任共担机制打破了政府与公民之间的传统壁垒。双方共建政府的责任确保经由民主程序产生的解决方案符合公正和公平的规范，确保公共利益居于主导地位。政府承担着维护程序正义和实质正义的双重使命。公正公平PRINCIPLETHREE原则三：战略地思考，民主地行动符合公共需要的政策和计划只有通过集体努力和协作才能有效实现。公共管理者既要有战略眼光、考虑长远发展，又要在具体行动中坚持民主原则，让公民参与决策过程，在战略思考与民主行动之间寻求平衡，避免为效率牺牲民主或为民主忽视效率。战略思考公共政策和计划需要长远眼光和系统规划，深入分析未来发展趋势和潜在影响，建立科学的决策机制，避免短视行为和临时性决策带来的资源浪费与方向偏差。LONG-TERMVISION民主行动具体决策和执行过程必须遵循民主原则，建立多元化的公民参与渠道，通过公开协商和对话机制达成共识，确保政策制定充分反映民意、回应社会需求。PUBLICPARTICIPATION集体协作符合公共需要的政策只有通过集体努力和跨部门协作才能有效实现，整合政府、市场与社会多方资源，构建协同治理网络，单靠任何单一主体都难以应对复杂公共挑战。COLLABORATIVEGOVERNANCE平衡艺术在战略效率与民主参与之间寻求动态平衡，既要保证决策质量和执行效能，又要维护程序正义和公众信任，实现治理效能与合法性的有机统一。DYNAMICEQUILIBRIUMDenhardt·NewPublicService原则四：服务于公民而不是顾客政府的责任不是简单满足"顾客"的需求，而是回应公民的诉求。公民不是被动的服务接受者，而是有权利参与公共事务、有责任承担公共义务的主体。01回应公民诉求政府应回应公民关于公共利益、社会正义、长远发展的诉求，而非仅满足"顾客"个人的短期需求。这要求公共管理者具备战略视野和价值判断能力。02尊重公民身份公民是有权利参与公共事务、有责任承担公共义务的主体，不能简化为被动的服务接受者。这种身份认同构成了民主政治的基础。03创造参与条件公共管理者应创造条件和机制，让公民能够参与决策、监督、评估等治理过程。包括信息公开、听证制度、协商平台等多元化渠道。04建立信任关系通过真诚对话和有效回应，提高公民对政府的信任度，建立良好的政民关系。信任是公共治理有效运行的社会资本和润滑剂。PRINCIPLE05原则五：责任并不是单一的公共管理者的责任不是单一的绩效责任，而是多元的、复合的责任体系，需要在多重责任之间寻求平衡。01责任的多元性公共管理者承担法律责任、政治责任、道德责任、专业责任、绩效责任等多重责任形式，共同构成完整的责任体系。02超越绩效主义不能简单用KPI等绩效指标衡量公共管理者的工作，忽视其他重要责任维度，需建立全面的评价视角。03责任的冲突性不同责任之间可能存在冲突，如效率与公平、短期绩效与长期利益、上级要求与公众诉求之间的张力。04平衡的艺术公共管理者需要在多重责任之间寻求动态平衡，根据具体情境做出负责任的判断和审慎决策。PRINCIPLE·06原则六：重视人而不只是生产率公共组织和公共管理应该重视人本身，尊重人的尊严、价值和精神需求，而非仅仅关注生产率、效率和产出。超越工具理性不能把人当作实现效率目标的工具，而应尊重人本身的尊严和价值。公共管理需要超越单纯的绩效导向，将人视为具有独立人格和内在价值的个体。尊严与价值关注精神需求除了物质需求和效率诉求，还应关注人的精神需求、情感需求、归属需求等。真正的管理应当触及人的内心世界，满足其深层次的成长渴望。情感与归属人性化的组织公共组织应该建设人性化、关怀型的工作环境，而非冷冰冰的绩效机器。通过营造尊重、信任、支持的组织氛围，激发人的内在动力与创造力。关怀型环境有温度的管理公共管理应该体现人文关怀，关注公务员和公民的感受和体验。在制度设计中融入人性考量，让管理过程既有规范之严，更有人情之暖。人文关怀PRINCIPLE07·新公共服务理论超越企业家身份，重视公民权和公共事务公共管理者应超越企业家身份，重视公民权和公共事务。公共资源是公共的，不是私有财产；公共事务是大家的，不是个人事业。公共管理者应作为"公共资源管家"和"公共利益守护者"，推动政策透明化与社会公平，倡导多元主体合作共治。超越企业家身份公共管理者不应把自己当作追求利润的企业家，而应重视公民权和公共事务的特殊性IDENTITYSHIFT公共资源的公共性公共资源属于全体公民，不是某个管理者的私有财产，不能被私有化或商业化运作PUBLICOWNERSHIP公共事务的共治性公共事务是大家的事业，需要通过公民参与、协商对话、多元合作来共同治理CO-GOVERNANCE管家的角色定位公共管理者是公共资源的管家、公共利益的守护者，应推动政策透明化与社会公平STEWARDSHIPTHEORETICALFRAMEWORK七大原则系统总结新公共服务的七大原则从政府角色、公共利益、决策方式、服务对象、责任体系、人的价值、身份定位七个维度系统阐述了新公共服务理论的核心主张，七个原则相互关联、相互支撑，共同构成完整的理论体系，为新公共管理提供了全面的替代方案。新公共服务七大原则对照表原则核心主张涉及维度服务而非掌舵帮助公民表达和实现共同利益，而非控制或驾驭社会政府角色公共利益是目标公共利益是共同追求的目标，而非个人利益的副产品公共利益战略思考，民主行动政策需要集体努力和协作，兼顾长远规划与民主参与决策方式服务公民非顾客回应公民诉求，尊重公民参与权利和责任服务对象责任并不单一承担法律、政治、道德、专业等多元复合责任责任体系重视人非生产率尊重人的尊严和价值，关注精神需求人的价值超越企业家身份重视公民权和公共事务，做公共资源管家身份定位总结：七大原则从七个维度系统阐述了新公共服务理论，为新公共管理提供全面替代方案Chapter04理论基础与思想渊源追溯新公共服务的四大思想来源CIVICRIGHTSTHEORY思想渊源一：民主社会的公民权理论民主社会的公民权理论是新公共服务的重要思想来源，从亚里士多德到卢梭、林肯，再到桑德尔等现代学者，都强调公民不仅是投票人或顾客，而是有权利参与公共事务的主体。亚里士多德的开创在《政治学》中首先提出公民权概念，奠定了公民参与公共事务的理论基础TheOrigin卢梭的界定把公民界定为把社区利益放在心上的人，强调公民对公共利益的关注和责任TheDefinition林肯的表达"民有政府、民治政府、民享政府"充分体现美国政治生活中对公民角色的重视TheExpression现代学者的主张行政官员应当把公民当作公民来看待，而不只是投票人、委托人或顾客，应提高公民信任度TheModernViewChapter02·理论溯源思想渊源二：社区和市民社会模型社区和市民社会模型强调，民主传统以活跃的公民为基础，公民活跃于各种团体、协会中，这些小型团体构成"市民社会"。政府在促进公民与社区联系中起重要作用。普特纳姆的主张美国的民主传统以存在活跃的公民为基础，他们活跃于各种团体、协会和政府机构之中。这种公民参与精神构成了民主运作的根基，使公共事务成为公民共同关心的议题。活跃公民市民社会的构成各种小型团体聚合起来构成"市民社会"，公民在其中以对话和讨论形式共同参与。这些团体网络形成了社会资本的载体，为民主治理提供了组织基础。小型团体社区建设的实质公民通过个人对话和讨论共同参与公共事务，这是社区建设和民主本身的实质。面对面的交流促进相互理解，形成共识，是民主deliberation的核心机制。对话参与政府的作用政府在创建、促进和支持公民与社区之间联系的过程中能够起到重要的决定性作用。通过制度设计和政策支持，政府可以培育公民参与的土壤，强化社会纽带。决定性作用TheoreticalOrigin·III思想渊源三：组织人本主义组织人本主义强调组织不应只关注效率和产出，而应关注人的价值、尊严和发展。公务员不是机器上的螺丝钉，而是有思想、有情感、有价值追求的人。组织应该尊重人、关怀人、发展人，创造人性化的工作环境，为新公共服务"重视人而不只是生产率"提供理论支撑。01超越效率导向组织不应只关注效率和产出，而应关注人的价值、尊严和全面发展02人的主体性公务员不是机器上的螺丝钉，而是有思想、有情感、有价值追求的主体03人性化组织组织应该尊重人、关怀人、发展人，创造人性化、关怀型的工作环境04理论贡献为新公共服务"重视人而不只是生产率"的原则提供了重要的理论支撑THEORETICALORIGINIV思想渊源四：组织对话理论组织对话理论强调组织决策不应只是自上而下的命令，而应通过对话、协商、沟通来达成共识。公共政策的制定应该是多方参与、充分对话的过程，为新公共服务强调民主协商、公民参与提供了理论依据。超越命令模式组织决策不应只是自上而下的命令和控制，而应通过对话和协商来达成共识CONSENSUS多方参与公共政策的制定应是多方参与、充分对话的过程，让利益相关者都能表达意见STAKEHOLDERS沟通的重要性有效的沟通、真诚的对话是形成共识、推动合作的关键机制DIALOGUE理论贡献为新公共服务强调民主协商、公民参与、共同治理提供了重要的理论依据CONTRIBUTIONCHAPTER05实践意义与当代启示探索新公共服务理论的现实指导价值THEORETICALGUIDANCE对服务型政府建设的指导意义新公共服务理论为服务型政府建设提供了重要的理论指导。服务型政府强调以人民为中心、转变政府职能、推进政务公开和公众参与，这些理念与新公共服务'服务于公民'、'服务而非掌舵'、民主协商等原则高度契合，为现代政府治理转型提供了理论参照。01以人民为中心服务型政府强调以人民为中心的发展思想，与新公共服务"服务于公民"的理念高度契合CITIZEN-FIRST02转变政府职能从管理型政府转向服务型政府，从控制者转向服务者，体现"服务而非掌舵"的原则SERVENOTSTEER03推进政务公开建设透明政府，让公民了解政策制定和执行过程，为公民参与创造条件TRANSPARENCY04强化公众参与推进民主决策、民主监督，让公民参与公共事务，实现共同治理DEMOCRATICGOVERNANCENEWPUBLICSERVICE对社会治理创新的启示新公共服务理论为构建共建共治共享的社会治理格局提供了理论支撑。共建强调多方参与，共治强调协商合作，共享强调公共利益，政府应扮演协调者、促进者角色。共建共治共享体现新公共服务核心理念，强调多方参与、协商合作、公共利益。打破传统单向管理模式，构建政府与社会良性互动的治理生态。多方协同利益共享政府角色转变政府应扮演协调者、促进者角色，而非单方面的控制者。从"划桨者"转向"掌舵者"，从"服务生产者"转向"服务安排者"。协调引导赋能增权多元主体参与发挥社会组织、社区、公民个人等多元主体作用，形成合作共治局面。激发社会活力，培育公共精神，实现治理资源优化配置。社会组织公民参与协商民主机制建立健全协商民主机制，让各方利益相关者参与决策、达成共识。通过对话沟通化解矛盾，以民主协商提升治理效能与合法性。民主协商共识决策登哈特的新公共服务理论理论的局限性与反思新公共服务理论也存在一定局限性：对公民参与的期望可能过于理想化；强调民主协商可能导致效率问题；对新公共管理的批判有些绝对化，市场化手段在某些领域确实有效；缺乏具体的操作指南，如何在实践中落实这些原则还需进一步探索。公民参与的理想化现实中公民参与的能力、意愿与时间都有限，广泛参与可能难以实现。需要建立合理的参与机制，平衡理想与现实之间的差距。理想与现实效率与民主的张力强调民主协商可能导致决策过程漫长、效率低下，平衡二者是实践难题。需要在民主参与和行政效率之间寻找最优解。效率困境批判的绝对化对新公共管理的批判过于绝对，市场化手段在某些公共服务领域确实有效。应当辩证看待不同治理工具的适用场景。市场化价值操作指南的缺失理论提供价值导向和原则框架，但缺乏具体操作指南，实践落实还需探索。需要结合本土情境发展可操作的实施路径。实践空白FOUNDERS&WORK代表人物与核心著作新公共服务理论由罗伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特夫妇共同创立。罗伯特是美国著名公共管理学家，珍妮特现任亚利桑纳州立大学教授，专注组织理论和领导研究。夫妇俩合著的《新公共服务：服务，而不是掌舵》是里程碑式著作，在学界和政界产生深远影响。罗伯特·B·登哈特美国著名公共管理学家，新公共服务理论的主要创立者长期致力于公共行政理论研究，对新公共管理进行深刻反思珍妮特·V·登哈特现任美