06第六章 数字政府治理：组织视角

数字政府治理：组织视角新编21世纪政治学系列教材

《计算政治学概论》

第六章目

录一、政府组织的数字化转型二、我国数字政府的支撑组织与机制三、数字时代我国政府组织的效能变革四、数字时代的官僚制形态及其反思五、结论与展望一、政府组织的数字化转型一、政府组织的数字化转型（一）理论基础技术与官僚制的天然契合：数字技术追求效率与精确，与崇尚理性化运行、追求控制的现代官僚制具有天然契合性。马克斯·韦伯眼中的官僚制：高度发达的官僚体系应是超越个人意志的客观存在，犹如精密运转的机械装置。安东尼·唐斯眼中的官僚制：为了维持庞大组织的统一，官僚组织需要建立统一的信息沟通系统，依靠理性程序实现内部控制。官僚制对技术理性的追求：官僚制组织对技术理性的追求，为数字技术的广泛应用提供了沃土。一、政府组织的数字化转型（二）全球实践数字化的实践分类：内部管理应用：替代人力劳动或改善内部流程。外部治理应用：向公民公开信息或提供在线服务。各国的实践：美国：2002年成立跨部门工作组，设立首席信息官(CIO)协调数字政府建设。日本：2002年颁布法案，旨在提升政府雇员操作数字程序的能力。欧盟：建设统一平台，打破行政边界，实施成员国协作方案。中国：1993年启动“三金”工程（金桥、金关、金卡），推动了横向部门协同与纵向信息汲取能力的增强。二、我国数字政府的支撑组织与机制二、我国数字政府的支撑组织与机制（一）行政机构改革与政数局的成立发展背景：2014年，“大数据”首次写入政府工作报告，体现了顶层设计对数据要素的重视

。机构建设进程：广东省于2014年成立了全国首个大数据管理机构。截至2023年11月底，超92%的省级地方及重点城市组建了大数据管理机构。2024年开年以来，全国相继成立21个省级政数局，进一步整合数据治理力量。面临挑战与现状：早期存在职能分散的“九龙治水”和权限不匹配的“小马拉大车”难题。各地机构行政建制不同（直属机构、部门管理机构、挂牌机构），导致其地位、独立性和协调能力存在很大差别。二、我国数字政府的支撑组织与机制（二）“互联网+政务”战略下的政务服务平台建设总体进展：自2016年提出“互联网+政务服务”以来，截至2019年12月底，全国31个省级政府均构建了覆盖省、市、县三级以上的政务服务平台。各类政务服务平台成为了连接社会与国家的重要组织枢纽。典型案例：上海“一网统管”“一网通办”：建立“三台一体”组织模式：城市网格化中心（前台）、大数据中心（中台）、联动应急处置机制（后台）

。效能：兼顾了原有的专业分工与集成化的决策制定

。典型案例：北京“12345”热线：利用热线平台作为“中台”，集中受理诉求并分发处理

。通过数据可视化分析将无规律诉求转化为咨政报告，实现了从“物感城市”向“人感城市”的转变，以及预防性治理

。二、我国数字政府的支撑组织与机制（三）首席数据官等体制机制创新制度背景：政府治理面临向“精准型政府”转变的压力，需同时治理“存量数据”与物联网搜集的“增量数据”。首席数据官（CDO）被视为一种在组织层面具有创新意义的联合式治理（federatedmodel）。角色定义与推行：CDO是“将数据管起来、用起来，让数据活起来的第一责任人”。广东是全国首个推行该制度的省份（2021年），随后杭州等地也相继推行

。权力与机制保障：通常由政府高级领导人担任，拥有更广泛的决策权力和推动力，以弥补跨部门协调的不足

。核心职权：不少地区规定CDO对信息化项目立项、验收拥有“一票否决权”。领导小组机制在推行中发挥重要抓手作用，如深圳市由领导小组统一任免首席数据官

。三、数字时代我国政府组织的效能变革三、数字时代我国政府组织的效能变革（一）单部门应用与跨部门应用单部门应用（分散化）：机制：算法有助于提高效率、促进组织扁平化

。效能提升维度：通过自动化提高工作效率、通过在线平台优化服务、通过数据分析提供决策支持。跨部门应用（集中化）：机制：服务于自上而下的数字系统，通过派单式职能整合改变科层组织间关系

。核心作用：打破信息孤岛实现数据共享、促进协调合作（如“一网一窗一号”改革）、保证政策执行一致性

。面临挑战：部分部门将数据视为政治资源形成“数据孤岛”。面临组织文化差异、技术标准不统一与系统兼容性等问题

。三、数字时代我国政府组织的效能变革（二）条中应用与块中应用当前现象与根源：存在“纵强横弱”“条强块弱”现象，基层常面临数据难以“回流”的“信息烟囱”问题

。历史原因：我国电子政务建设自上而下推进，早期投资绝大部分作用于“条”的领域（如金融监管、公检法内网等）

。“条”中应用（纵向）：加速政策传达执行，提升国家信息能力

。延长了中央政府可触及的权力链条，增强了中央对地方的“可见性”与监督评估能力

。“块”中应用（横向地方治理）：面临困境：地方难以从“条线”高层获取税务、环境等关键数据

。治理需求差异化多元化，受制于各地经济文化发展水平

。未来展望：需激活目前掌握在各级政府部门手里（占80%以上）的沉睡数据，真正触动“政府组织的内核”。四、数字时代的官僚制形态及其反思四、数字时代的官僚制形态及其反思（一）核心内涵数字官僚制(DigitalBureaucracy)：指代码、算法、大数据与官僚组织的日常运行相融合的现象。核心原则的延续：效率提升：快速与规模化的信息传输。中立性：算法为提升专业化和程序中立性提供了新途径。行为理性：及时准确的数据处理提升了官僚行为的理性。多维度的分析：不仅关注组织层面的变革，也关注微观层面官僚个体的自由裁量、特质及其行为模式。四、数字时代的官僚制形态及其反思（二）官僚之维纵向维度上的官僚类型：负责政策制定的高层官僚、负责协调管理的中层官僚、负责具体执行的基层官僚。官僚如何看待数字技术：正面肯定态度：

高层认为数字化的信息搜集能够增进对于情势的理解，有效监督下级执行，为精准施政提供依据。迟疑复杂态度：基层官僚认为技术理性有时应让位于以亲缘关系为基础的社会理性。对新技术有天然抵触，担忧数据安全、隐私保护及利益受损。初期巨大投入可能导致官僚对数字政府的预期收益保持怀疑。四、数字时代的官僚制形态及其反思（二）官僚之维官僚如何使用数字技术：内控场景：中层官僚通过量化任务和实时监督，加强对下级的实质性控制。决策场景：政策制定：高层官僚利用AI模拟政策效果；自由裁量：算法可初步识别腐败风险，节省人力。服务场景：基层官僚从服务的直接递送者转变为辅助公民使用数字服务的引导者。多重的互动关系：替代关系：摄像头替代警察观察交通违规。补充关系：算法作为风险识别的第一道关口，人工进行再干预以纠正算法失误。冲突关系：数字技术的连接性、协同性与利益的部门化产生冲突。潜在风险：算法的不透明性；官僚主体性被侵蚀；公共权力受到技术权力的挑战。五、结论与展望五、结论与展望总结：数字官僚制是数字政府理论化建构的有益探索。本质上是技术对信息传输效率与控制理性的极致追求，与官僚制的去人格化特征的高度契合。演进：我国数字政府建设已从简单的业务信息化迈向深度的组织与机制创新阶段。未来议程：效度与限度：探讨数字技术在哪些组织情境中真正有效，哪些情境下效果有限。中国情境下的互动：深入观察中国政府的能动者对技术的接纳、抵触等逻辑及其背后原因。扩展阅读扩展阅读GrønCH,MøllerAM.PublicBureaucracyandDigitalTransformation[M].Cham,Switzerland:PalgraveMacmillan,2024.MoonMJ,LeeJ,RohCY.TheEvolutionofInternalITApplicationsandE-GovernmentStudiesinPublicAdministration:ResearchThemesandMethods[J].Administration&Society,2014,46(1):3-36.GiestSN,KlievinkB.MoreThanaDigitalSystem:HowAIisChangingtheRoleofBureaucratsinDifferentOrganizationalContexts[J].PublicManagementReview,2024,26(2):379-398.江文路,张小劲.以数字政府突围科层制政府——比较视野下的数字政府建设与演化图景[J].经济社会体制比较,2021,(06):102-112+130.刘淑妍,程好乐,吕俊延.数