应急管理部城市安全风险综合评估技术指南

应急管理部城市安全风险综合评估技术指南1适用范围本指南适用于地级及以上行政区开展全域城市安全风险综合评估工作，县级行政区可参照执行。评估工作应覆盖城市规划、建设、运行全生命周期，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发事件领域，重点服务城市安全风险分级管控、隐患排查治理、应急预案修编、应急资源配置、城市安全规划编制等工作场景。本指南规定的评估周期为：常态下每3年开展一次全域综合评估，城市发生重大及以上突发事件、行政区划重大调整、产业结构重大变化后应在6个月内完成专项补充评估。2规范性引用文件下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本指南必不可少的条款。其中注日期的引用文件，仅注日期的版本适用于本指南；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本指南。GB/T23694风险管理术语GB/T27921风险管理风险评估技术GB36308城市安全风险评估规范AQ/T3043危险化学品重大危险源风险评估导则MZ/T179自然灾害综合风险评估与区划规范GB50180城市居住区规划设计标准GB/T38354城市安全发展评价导则应急管理部《城市安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设指南》（2021版）3术语和定义3.1城市安全风险：指城市范围内由自然、技术、社会等因素引发的突发事件，可能造成的人员伤亡、财产损失、公共服务中断、生态环境破坏等不利影响的可能性及后果的组合。3.2综合风险评估：指对城市全域范围内多领域、多类型风险开展系统性识别、分析、评价，明确风险等级、分布特征、演化规律的全流程技术活动。3.3风险单元：指按照功能属性、地理边界、管理主体划分的，具有相对独立风险特征的最小评估单元，包括但不限于居民区、商圈、工业园区、交通枢纽、公共服务场所、重大基础设施、自然灾害高易发区等。3.4耦合风险：指两种及以上不同类型风险相互作用、叠加放大后形成的风险，其后果严重程度通常高于单一风险之和，典型场景包括地震引发的危险化学品泄漏、暴雨引发的城市内涝叠加轨道交通停运等。3.5风险承受能力：指城市现有应急资源、管理体系、基础设施能够承受的最大风险损失阈值，由人员救援能力、物资储备水平、工程设防标准、公众安全素养等要素共同决定。4评估基本原则4.1全领域覆盖原则：评估应涵盖四大类突发事件所有涉险领域，不得遗漏城镇燃气、危险化学品、道路交通、高层建筑、地下空间、非煤矿山、工贸企业等重点监管行业，以及地震、地质、气象、水旱等自然灾害高风险区域，同时覆盖养老机构、学校、医院、大型商业综合体等人员密集场所。4.2全要素统筹原则：应统筹考虑风险源危险性、承灾体脆弱性、管控措施有效性三类核心要素，同步分析风险演化的触发条件、传导路径、耦合效应，避免仅关注风险源本身而忽略承灾体分布与管控短板的片面评估。4.3数据驱动原则：评估过程应优先采用官方统计数据、监测实时数据、现场核查数据，不得采用未经核实的网络传闻、估算数据。其中近3年突发事件统计数据、重大风险源备案数据、基础设施设防数据准确率应达到100%，承灾体抽样调查数据误差率不得超过5%。4.4分级分类实施原则：按照“市级统筹、区县落地、行业主管部门负责领域专项评估”的工作机制推进，市级层面负责全域风险等级划分、跨区域耦合风险分析、总体防控对策制定，区县层面负责本辖区风险单元精准核查、具体风险管控清单编制，各行业主管部门负责本行业领域风险专项评估。4.5实用性导向原则：评估成果应直接对应管控需求，明确风险点位、责任主体、防控措施、应急资源配置建议，避免理论性内容过多、无法直接指导实际工作的问题。5评估工作流程5.1准备阶段5.1.1组织架构搭建：由应急管理部门牵头组建评估工作组，成员应包括自然资源、住房城乡建设、交通运输、水利、气象、地震、卫生健康、公安、教育、民政等行业主管部门业务骨干，同时吸纳风险评估、应急管理、城市规划、行业工程领域副高级以上职称专家参与，专家人数不得少于工作组总人数的30%。5.1.2资料收集：按照领域分类收集基础资料，具体包括：（1）基础地理信息：1:50000全域矢量地图、行政区划边界、土地利用规划、地形地貌数据、水文地质数据；（2）风险源数据：各行业重大风险源备案清单、近10年本辖区及周边同类型城市突发事件统计数据（含发生时间、地点、原因、伤亡人数、直接经济损失、处置过程）、自然灾害风险普查成果、企业安全生产标准化建设资料、重大隐患台账；（3）承灾体数据：人口分布数据（分时段、分区域）、建筑物台账（含建成年代、结构类型、设防标准）、关键基础设施清单（供水、供电、供气、通信、交通、医疗、教育等）、经济产值分布数据、重要保护目标清单；（4）应急管理数据：应急预案体系、应急救援队伍台账、应急物资储备点位及库存数据、应急避难场所分布、监测预警系统覆盖情况、近3年应急演练评估报告。5.1.3技术方案编制：明确评估范围、单元划分标准、评估方法、数据采集要求、时间节点、质量控制规则，经专家组论证通过后印发实施。5.2风险识别阶段5.2.1风险源普查：以区县为单位开展现场核查，按照“一源一档”要求建立风险源台账，明确风险源类型、位置、规模、危险特性、触发条件、管理责任主体。其中危险化学品重大危险源、油气长输管道高后果区、尾矿库、大型商业综合体、超高层建筑、轨道交通站点、地质灾害隐患点必须实现100%现场核查，其他风险源抽样核查比例不得低于30%。5.2.2风险事件推演：针对每类风险源，结合历史突发事件案例、行业事故规律，推演可能发生的突发事件场景，明确事件发生的概率区间、影响范围、演化路径、耦合可能性。典型场景推演应覆盖：（1）自然灾害类：6级及以上地震、50年一遇暴雨、12级以上大风、山体滑坡/泥石流、高温热浪、寒潮冰冻；（2）事故灾难类：危险化学品泄漏爆炸、燃气管道泄漏爆炸、道路交通重特大事故、高层建筑火灾、地下空间内涝、供水/供电/供气干线中断、通信网络大面积瘫痪；（3）公共卫生类：甲类传染病暴发、较大规模食品药品安全事件、重大动物疫情；（4）社会安全类：大型活动踩踏、群体性事件、恐怖袭击。5.2.3风险清单初建：按照风险类型、所属行业、所在区域分类梳理，形成初步风险清单，清单内容应包括风险名称、位置、涉险范围、可能发生的事件类型、初步研判的风险等级。5.3风险分析阶段5.3.1单一风险分析5.3.1.1可能性分析：采用历史统计法、专家打分法、概率模型法相结合的方式开展。对于有10年以上历史统计数据的风险类型，以历史发生频率为核心依据；对于缺乏历史数据的新型风险，组织不少于5名相关领域专家采用1-5分制打分，取平均值作为可能性赋值，其中1分代表极不可能发生（年发生概率≤0.001），2分代表unlikely（年发生概率0.001-0.01），3分代表可能发生（年发生概率0.01-0.1），4分代表很可能发生（年发生概率0.1-1），5分代表几乎确定发生（年发生概率≥1）。5.3.1.2后果严重性分析：从人员伤亡、财产损失、公共服务影响、社会影响、生态环境影响5个维度量化赋值，每个维度采用1-5分制，取最高分值作为后果严重性最终得分。评分标准如下：分值人员伤亡直接经济损失公共服务影响社会影响生态环境影响1分无伤亡≤100万元无公共服务中断无社会关注无环境影响2分3人以下轻伤100万元-1000万元单种公共服务中断≤4小时，影响范围≤1平方公里县级以下范围关注轻微环境影响，无需治理3分1-2人死亡，或3-10人重伤1000万元-5000万元单种公共服务中断4-24小时，或2种以上公共服务中断≤4小时，影响范围1-5平方公里市级范围关注局部环境影响，治理成本≤100万元4分3-9人死亡，或10-50人重伤5000万元-5亿元公共服务中断24-72小时，影响范围5-20平方公里省级范围关注较大环境影响，治理成本100万元-1000万元5分10人及以上死亡，或50人及以上重伤≥5亿元公共服务中断≥72小时，影响范围≥20平方公里全国及以上范围关注重大环境影响，治理成本≥1000万元，或造成跨区域污染重大风险（红色）：可能性得分≥3且后果得分=5，或可能性得分=5且后果得分≥4；较大风险（橙色）：可能性得分≥2且后果得分=4，或可能性得分≥4且后果得分=3，或可能性得分=5且后果得分=2；一般风险（黄色）：可能性得分≥2且后果得分=3，或可能性得分=3且后果得分=2；低风险（蓝色）：其余组合均为低风险。5.3.2耦合风险分析5.3.2.1耦合关系识别：梳理风险之间的触发传导关系，建立风险传导矩阵，重点关注“自然灾害引发事故灾难、事故灾难引发公共卫生/社会安全事件、单一基础设施故障引发多系统连锁中断”三类耦合场景。5.3.2.2耦合效应量化：对于存在耦合关系的风险组合，采用耦合系数法调整风险等级，耦合系数取值范围为1.2-2.0，其中两种风险直接触发的耦合系数取1.2-1.5，三种及以上风险叠加传导的耦合系数取1.5-2.0。调整后风险值=原始风险值×耦合系数，风险等级根据调整后风险值重新判定，最高上调至重大风险。5.3.2.3系统性风险分析：从城市整体层面分析风险传导的关键节点，识别可能造成城市运行系统性瘫痪的风险场景，明确关键断点、堵点，例如跨区域交通干线中断、中心城区核心供水厂故障、全域通信网络枢纽故障等。5.3.3区域风险综合分析以街道（乡镇）为基本评估单元，计算单元内所有风险的加权综合风险值，加权权重按照风险等级确定：重大风险权重为10，较大风险权重为5，一般风险权重为2，低风险权重为1。综合风险值=Σ（单风险权重×风险发生概率）。根据综合风险值将区域划分为：高风险区域：综合风险值≥80；较高风险区域：综合风险值50-79；中风险区域：综合风险值20-49；低风险区域：综合风险值<20。6风险评价与分级管控6.1风险等级核验对初步判定的重大风险、较大风险逐一开展现场核验，核验内容包括风险源实际状态、管控措施落实情况、承灾体分布准确性、后果推演合理性，核验通过率应达到100%，未通过核验的风险应重新开展分析判定。6.2管控能力匹配评价对照风险等级，评价现有管控措施、应急资源的匹配度，匹配度分为三个等级：匹配：现有管控措施能够有效降低风险发生概率，应急资源能够覆盖风险最大影响范围，处置能力满足最大后果应对需求；基本匹配：现有管控措施存在一定短板，应急资源能够覆盖主要影响范围，处置能力基本满足核心应对需求，补充少量资源即可达到匹配状态；不匹配：现有管控措施存在明显漏洞，应急资源严重不足，无法应对风险最大后果。6.3分级管控清单编制按照“一险一策、一区一策”要求编制分级管控清单，明确：6.3.1重大风险管控要求：由市级层面统筹管控，明确市级责任领导、行业主管部门责任人和属地政府主要负责人，每季度开展一次巡查，每年开展不少于2次针对性应急演练，优先配置应急资源，2年内完成风险降级或有效控制。6.3.2较大风险管控要求：由区县层面统筹管控，明确区县责任领导、行业主管部门责任人，每两个月开展一次巡查，每年开展不少于1次针对性应急演练，1年内完成隐患整改或管控措施升级。6.3.3一般风险管控要求：由街道（乡镇）或行业主管部门日常管控，明确具体管理责任人，每月开展一次巡查，每两年开展不少于1次针对性应急演练，管控措施保持持续有效。6.3.4低风险管控要求：由责任主体自主管控，定期开展自查，保持现有管控措施有效性。7评估成果编制7.1评估报告核心内容7.1.1总体概况：包括城市基本情况、评估范围、评估方法、数据来源说明。7.1.2风险总体态势：明确全域风险等级分布、各领域风险统计结果、耦合风险与系统性风险分析结论、近3年风险变化趋势。7.1.3重大风险详情：逐项说明重大风险的位置、影响范围、可能发生的场景、现有管控措施短板、应急资源缺口、责任主体。7.1.4管控对策建议：分领域提出风险防控工程措施、管理措施、应急资源配置建议，明确年度工作任务、责任部门、完成时限、考核标准。其中工程措施应包括基础设施升级改造、风险源搬迁、工程设防标准提升等内容；管理措施应包括监管机制完善、智能化监测预警系统建设、公众安全宣传教育等内容；应急资源配置建议应明确应急队伍扩容、物资储备库建设、物资品类及数量补充、应急避难场所升级的具体指标。7.1.5风险地图：采用GIS可视化方式绘制全域风险等级分布图、重大风险点位分布图、应急资源配置图、高风险区域疏散路线图，风险地图精度应不低于1:10000，重大风险点位定位误差不得超过10米。7.2成果验收评估成果由市级人民政府组织验收，验收专家组应包含不少于3名省级及以上应急管理领域专家库成员，验收通过后1个月内将评估报告、风险地图、管控清单报送省级应急管理部门备案，重大风险清单同步报送应急管理部相关业务司局。8质量控制与动态更新8.1过程质量控制8.1.1数据核查：建立“双人复核、专家抽查”机制，基础数据准确率未达到要求的不得进入下一评估环节，抽查发现3处及以上数据错误的应重新开展该领域资料收集工作。8.1.2阶段评审：准备阶段、风险识别阶段、风险分析阶段、成果编制阶段均需开展专家评审，评审未通过的应按照意见整改后再次评审，直至通过。8.2动态更新机制8.2.1季度更新：每季度汇总新增风险源、隐患整改、风险等级变化情况，更新风险清单，调整管控措施。8.2.2年度评估：每年开展一次年度风险形势分析，评估上一年度管控措施落实效果，调整下一年度工作重点。8.2.3特殊情况即时更新：发生重大突发事件、新建重大风险源、城市规划重大调整后，应在15个工作日内完成相关风险的评估更新，