公共部门人力资源开发与管理-第5章-战略管理

PUBLICSECTORHRM·公共部门人力资源开发与管理StrategicManagementofPublicSectorHRM第5章

公共部门人力资源战略管理战略问题·环境因素评价·战略制定·实施与评价孙柏瑛

祁凡骅

编著·中国人民大学出版社·第六版05导言·战略与战略管理第5章传统意义上的战略战略就是组织为了收益而制定的与组织使命和目标一致的最高管理层的计划。当今意义上的战略战略通常被看作一种行为模式，即长期行动的一致性。战略的本质与前提组织与其环境的依赖关系是人们思考战略问题的前提。人们之所以制定战略，其目的是应对环境的变化与复杂性。战略的本质是要保持一种非组织化、非程序化、非常规化、不断创新的状态。战略学家乔尔·罗斯和迈克尔·卡米指出：没有战略的组织就像一艘没有舵的船一样，只会在原地转圈，又像一个流浪汉一样无家可归。公共部门人力资源开发与管理·第5章2/40重点问题·战略的功能第5章●人力资源的战略问题与环境因素评价●人力资源战略制定的过程●人力资源战略制定的方法●人力资源战略的实施与评价（1）确定方向战略的制定为组织规划出了前进的航线。（2）注重团体努力战略为团体提供了一致的努力方向，促进了行动的协调性。（3）界定组织特性独特的战略是一个组织区别于其他组织的重要标志。（4）提供一致性战略可以减少模糊性，增加有序性。公共部门人力资源开发与管理·第5章3/40SECTION01·第一节人力资源战略问题与环境因素评价5.1.1政治、政府及法律因素5.1.2人口因素5.1.3技术因素5.1.4竞争因素5.1.5内部管理因素5.1.6文化因素5.1.7因素评价4/405.1人力资源战略问题与环境因素评价5.1战略问题是在西方现代管理理论中经常遇到的一个基本概念，它指现状与理想状态之间的距离或差距。战略管理的重要作用战略管理的重要作用之一，是督促人们坐下来全面扫描组织的现状，思考组织面临的主要问题。管理学者的共识许多管理学者将此作为战略管理的核心，因此制定人力资源战略首先应当关注人力资源问题。环境评价的一致性要思考组织的人力资源问题，就离不开对组织环境的评价。组织环境的评价技术或方法在组织宏观的整体战略层面和人力资源战略层面都是一致的，这里介绍的环境评价方法也是通用的方法。公共部门人力资源开发与管理·第5章5/40波特：制定战略的四种关键因素5.1依据迈克尔·波特的观点，制定战略应考虑四种关键的因素。这四种关键因素决定了一个组织可以取得多大程度的成功。外部环境（一）产业机会与威胁（经济上和技术上）。外部环境（二）广泛的社会期望。内部环境（一）组织的强项与弱项。内部环境（二）关键实施者的个人价值。与组织人力资源战略相关性比较大的环境因素主要包括政治、政府及法律，人口，技术，竞争，内部管理，文化等。公共部门人力资源开发与管理·第5章6/405.1.1政治因素5.1.1政治因素对现代组织的影响已越来越不容忽视，公共组织更是如此。多党制国家不同执政党的政治主张、治理重点各不相同，这必然影响到公共部门工作重点的变化，为之服务的人力资源战略也必然要随之调整。一党制国家政治因素更是渗透社会的各个角落，组织的各种战略必须考虑政治因素的变化与要求。在一定程度上，政治因素直接影响着我国公共部门的人力资源战略。公共部门人力资源开发与管理·第5章7/40我国党的干部政策的演变5.1.1在我国，党的干部政策是影响公共部门人力资源战略的重要因素。不同时期，党的干部政策的导向不同，公共部门选人、用人的倾向与标准就大为不同。劳动光荣的时代只要是本职工作的劳动模范，任用干部时就会优先考虑。20世纪80年代提倡干部知识化、年轻化，许多拥有大学文凭的年轻知识分子被破格提拔到领导岗位上来。20世纪90年代对外开放、积极向国外学习，许多国外留学回来的海归人士，被任命为重要岗位的领导。此外，党的统一战线政策、妇女干部和少数民族干部比例政策，也对干部任用有一定的影响。公共部门人力资源开发与管理·第5章8/40政府的法律与政策5.1.1政府的法律与政策是影响组织人力资源战略的另一个重要因素。直接影响政府有关人力资源的法律、法规、政策直接约束着组织的人力资源战略。在西方，公平就业机会、反对就业歧视等法律因素，是法治国家人力资源战略所必须考虑的首要因素。在我国，像公务员制度、社会保障制度、任职资格证书制度、地方政府用人制度、户籍制度等的变化，都是人力资源战略必须考虑的因素。间接影响政府管制、限制政策，许可制度，税收制度等都会影响公共部门的业务范围及业务转向。更为重要的是，政府的职能变迁、机构改革，直接决定了公共部门的职能转换和部门调整与整合。公共部门人力资源开发与管理·第5章9/405.1.2人口因素·表5-2（一）5.1.2人口因素的变化是与人力资源战略关联度最高的问题来源。●国家及地方的人口变化●贫困人口数量●妇女的生育率（包括20年前妇女的生育率）●结婚率、离婚率●人口性别比例●人口预期寿命●人口的迁进和迁出率●平均可支配收入●平均受教育水平●各学历档次的人口数●相关专业博士、硕士、学士的当年毕业人数●每年国家劳务输出数量●每年国家劳务输入数量●每年非法劳务输入与输出数量●人才结构性短缺情况●老龄化劳动力公共部门人力资源开发与管理·第5章10/40人口结构问题（1）独生子女问题5.1.2问题背景由于我国从20世纪70年代末开始推行计划生育政策，城市新婚夫妇只允许生一个孩子。20世纪80年代初之后出生的城市孩子，基本上都是独生子女。21世纪初，第一批独生子女逐渐成为城市劳动力的主要组成部分。成长优势独生子女因成长环境比较好，所以身体自然条件良好，智力开发早，智商较高，学历也相对较高。另外一些倾向依赖性强、以自我为中心、团队协作能力弱、怕吃苦等。在人力资源战略管理中，独生子女的特点是必须考虑的。公共部门人力资源开发与管理·第5章11/40（2）人口老龄化问题5.1.2概念与衡量标准人口老龄化又称社会老龄化，是以老年人口系数为依据进行衡量的。划分标准尚未完全统一，通常是指老年人口系数达到10%以上。老年型评定标准老年人口系数在10%以上，少年人口比例在30%以下，人口年龄中位数在30岁以上，属老年型。社会意义与我国成因正常的人口老龄化，反映人类衰老的延迟、寿命的延长、死亡率和出生率的下降，是社会进步的标志，一般是经济发达国家的现象。我国的人口老龄化反映了我国医疗保障水平的提高，但主要是由我国的计划生育政策造成的。大量老龄人口的存在，使人力资源战略管理优先考虑如何发挥老同志经验丰富这一长处；人口老龄化会使年轻劳动力的家庭负担增大，薪酬结构的组成以及薪酬额度都会发生变化。公共部门人力资源开发与管理·第5章12/40（3）素质差异·（4）性别歧视5.1.2（3）人口素质差异问题改革开放以来，我国教育有了很大程度的发展，这使我国受高等教育人口大幅增长。但是，在广大农村，尤其是欠发达地区，还存在着大量受教育程度较低的人群。这种人口素质的差异，是人力资源战略不可忽视的因素。我国初级劳动力过剩，高级劳动力仍然不足。劳动密集型企业比知识密集型企业更容易获得更多的人力资源。（4）性别歧视问题与世界其他国家相比，我国的妇女权利保护工作做得比较好。但是，由于女性自然条件及生育等原因，与男性相比，女性就业仍然比较困难。国家有明确的法规规定，男女就业是平等的，因此人力资源战略也应考虑性别问题。公共部门人力资源开发与管理·第5章13/40（5）外籍人员就业问题5.1.2随着我国的对外开放及经济发展，外籍人员就业问题已呈现在我们面前，也是人力资源战略应思考的问题之一。对外籍就业人员的管理人力资源工作者必须考虑对外籍就业人员的管理问题。对劳动力市场的冲击同时必须考虑外籍就业人员对国内劳动力市场的冲击。公共部门人力资源开发与管理·第5章14/405.1.3技术因素：机会与威胁5.1.3技术对组织的影响技术的进步会影响到组织的产品、服务、市场、供应商、分销商、竞争者、用户、制造工艺、营销方法及竞争地位。技术的发展可以改进产品，创新市场，改变雇员、管理者和用户的价值观，提升企业的竞争力。技术的普及会降低竞争壁垒，使组织的市场定位发生变化。一方面要留住组织的核心技术人才，对技术人才在潜能开发和薪酬激励上都应有所倾斜。另一方面要想尽办法将掌握先进技术的人才吸收到组织中来，增强组织的技术竞争优势。那些没能用技术迎接未来的组织，终将会受到技术的惩罚。公共部门人力资源开发与管理·第5章15/40信息技术与电子政务5.1.3信息化社会的基础技术在当今信息化社会，信息技术成为各领域的基础技术，信息技术的发展与任何组织都密切相关。电子政务的人才需求电子政务的发展使公共部门对信息技术人才的需求越来越强烈。加大信息技术研发投入，培养和留住信息技术人才，是我国必须采取的战略。公共部门人力资源开发与管理·第5章16/405.1.4竞争因素与七点启示5.1.4《孙子兵法》讲道，知彼知己，百战不殆。只有知道了竞争者的底牌，才能更好地确定己方的应对战略，故收集和评价竞争者的有关信息对于战略的制定十分重要。●（1）市场份额十分重要，沦为市场第三就等于滑到了悬崖边缘●（2）时刻提醒组织的业务是什么●（3）无论在什么情况下，尽力将事情做得更好，是永远正确的●（4）要么创新，要么灭亡，对技术驱动型企业来讲，再也没有比成功消失得更快的东西了●（5）收购对于组织增长来说十分重要●（6）人是最重要的因素，不要认为这是老生常谈●（7）质量和成本都是不可替代的因素，二者并不相互排斥美国的管理咨询公司对美国最有竞争力的公司的成功经验进行了总结，得出了制定战略须关注的七点启示。公共部门人力资源开发与管理·第5章17/40竞争情报活动5.1.4竞争情报活动的主要任务（1）了解行业系统及竞争者的基本情况；（2）界定竞争者的劣势领域，判断自我的战略措施对竞争者会产生什么样的影响；（3）发觉竞争者可能采取的会对我方组织产生不利影响的行为。组织实践经营性组织十分注重情报活动，在美国的许多经营性组织中，都设有专门的部门（大多称为情报室）来负责竞争情报活动，负责人被称为竞争分析经理、竞争战略经理、信息服务经理或竞争力评价经理等。竞争信息获取的途径包括行业杂志、招聘广告、报纸、政府文件、用户、供应商、分销商、竞争者本身等。竞争情报活动并不完全等同于间谍活动。竞争者之间也可能存在以双赢为目的的合作战略。公共部门人力资源开发与管理·第5章18/405.1.5内部管理因素·表5-5（一）5.1.5组织内部管理因素的分析，旨在从管理的角度来辨析组织的长处与短处，为战略的制定提供尽量全面的内部信息。除人力资源管理外，内部管理还包括组织架构、业务流程控制、财务管理、营销管理等。●组织有无战略管理思想●组织结构是否科学合理●管理者是否进行了恰当的授权●职员的士气如何●组织的内部控制机制是否有效●组织的激励机制如何●组织的市场定位是否准确●雇员的经验是否丰富●雇员是否接受良好的培训公共部门人力资源开发与管理·第5章19/40人力资源管理因素与组织因素5.1.5人力资源管理因素指组织过去的人力资源管理模式。过去的人力资源管理中的基本制度建设、薪酬激励机制、人员升迁机制、雇员福利安排等，都会在雇员心里形成心理模式。这对新的人力资源战略的制定与实施，既会产生有利的作用，也会产生不利的影响，因此，应分析旧的人力资源因素与新战略的一致性。组织因素新的人力资源战略的实施通常是与组织架构的重新设计相伴的。组织因素包括战略任务的分解、部门的组建及权力的划分。战略的变化必然要求组织架构随之变化，这同样是人力资源战略应考虑的因素。公共部门人力资源开发与管理·第5章20/405.1.6文化因素：大文化环境5.1.6制定人力资源战略所应考虑的文化因素，既包括国家或地区文化这一大文化环境，也包括组织文化这一小文化环境。东方文化更倾向于群体本位、关系导向。西方文化更倾向于个人本位、权利导向。文化的冲突政治学家亨廷顿在其《文明的冲突》一书中认为，当今世界的冲突主要是由文化的冲突造成的。盲目引进或无视文化差异的套用，会给组织带来很大的伤害。比如，国外管理咨询公司将西方现成的制度模式套给中国的公司，结果却是南辕北辙。一些中国公司，盲目借用西方的末位淘汰机制，忽视中西方文化的差异，给自己公司造成了不小的混乱。公共部门人力资源开发与管理·第5章21/40组织文化与战略管理5.1.6组织文化的定义组织文化是组织内部导致共同行为规范的系统的价值观和信仰，包括组织的价值观、组织领导人的成功事迹、组织的愿景等。每一个组织都有不同于其他组织的特殊文化。战略管理都是在特定的文化中进行的。危害之一组织文化中的一些根深蒂固的观念，遮住了领导者的双眼，使他们无法觉察外部环境的变化。危害之二曾经行之有效的文化，很难随着战略的转变而转变。没有组织文化支持的战略，可能是无效的战略。公共部门人力资源开发与管理·第5章22/405.1.7因素评价（步骤1-3）5.1.7对环境因素的评价，分为外部因素评价矩阵（EFE）和内部因素评价矩阵（IFE），其基本原理是完全相同的。（1）列出关键因素列出组织外部环境（内部环境）分析过程中所确认的影响组织发展的关键因素，因素总数为10~20个。（2）因素分类外部因素分为机会和威胁两类；内部因素分为优势与劣势两类，最好两类中的因素数量相等。（3）赋予每个因素权重权重的数值为0~1.0，0代表不重要，1.0代表非常重要。所有因素的权重总和必须等于1。权重的确定应在与竞争者的比较基础上，通过团体讨论，共同认可。公共部门人力资源开发与管理·第5章23/40因素评价（步骤4-6）5.1.7（4）为各因素评分评分依据是组织现行战略对各个因素的有效应对度，范围为1~4分。评分反映的是组织战略的有效性，以组织本身为基准。（5）计算加权分数每个因素的权重分与因素有效性得分相乘，得出每个因素的加权分数。（6）计算总加权分数所有因素的加权分数相加，得出组织战略的总加权分数。一个组织的总加权分数最高为4.0，最低为1.0，平均为2.5。4.0说明组织的现行战略能很好地应对环境的变化，能够充分发挥组织优势，抓住了环境的现有机会。1.0则正好相反，说明组织的战略亟待改变。公共部门人力资源开发与管理·第5章24/40SECTION02·第二节人力资源战略的制定5.2.1人力资源规划与人力资源战略5.2.2人力资源战略的发起5.2.3人力资源战略制定的方法5.2.4人力资源战略的着力点25/40人力资源战略：定义与核心维度5.2.1人力资源战略是应对不断变化的环境，确保与组织战略一致性的管理措施。核心维度一思考如何应对复杂变化的竞争环境。核心维度二如何使人力资源管理与组织的发展战略相一致。与人力资源规划相比，人力资源战略思考问题的时间跨度更大，一般为2~5年。公共部门人力资源开发与管理·第5章26/405.2.3分析性方法5.2.3分析性方法以问题为焦点，对产品或服务进行分类评估，然后确定哪些产品或服务应该改变或取消。生产性部门关注的是市场份额和行业成长性。公共部门关注的是利益相关者的支持和问题的可控性。问题的可控性指组织可能成功解决某一问题的前景，其取决于技术、目标人群混合度、目标人群的人口构成、目标人群的可变性等因素。依据这些变量，人力资源管理者可将人力资源所面临的问题划分为四类。公共部门人力资源开发与管理·第5章27/40怒虎类与坐鸭类问题5.2.3怒虎类问题（angrytigerissues）具有较高的公共支持度、较低的可控性。从公众的角度看，此类问题猛如虎，应给予重视和解决。但由于技术局限或目标人群复杂等原因，此类问题目前根本不可能解决，故管理者最好是暂缓解决此类问题，如失业问题就属怒虎类问题。坐鸭类问题（sittingduckissues）既具有较高的公共支持度，又具有较高的可控性。公众比较关注此类问题，组织本身又有足够的能力解决此类问题。因此，此类问题应是战略管理者首先考虑解决的问题。解决这类问题既可以为人力资源战略管理者提高声誉，又可以为怒虎类问题的解决赢取时间。坐鸭类问题的例子：对雇员符合组织战略方向的行为予以精神奖励。公共部门人力资源开发与管理·第5章28/40黑马类与睡狗类问题5.2.3黑马类问题（darkhorseissues）此类问题的公众关注度低，但组织有能力解决好，即可控性高。管理者也应将此类问题作为战略问题予以解决，并作为战略管理的业绩予以宣传。睡狗类问题（sleepingdogissues）此类问题像沉睡的狗一样，公众的关注度低，管理者对问题的可控性也低。此类问题不应纳入人力资源战略制定者的考虑范围。解决此类问题就好比是买股票买到了一匹黑马，会给人力资源战略管理带来意想不到的收获。公共部门人力资源开发与管理·第5章29/40以参与者为焦点的概念性方法（一）5.2.3以参与者为焦点的概念性方法关注内外部人员对组织战略的理解，其强调的是组织所承受的压力。依据侧重点的不同，该方法又分为三种：行业分析法（industryanalyticapproach）它强调通过对组织所处行业竞争因素的分析，来确定组织相应的人力资源战略。使用的分析模型通常是波特的竞争分析模型。利益相关者回应法（stakeholderapproach）它强调对利益相关者的关注，组织的人力资源战略应力求满足各种利益相关者的需求。对利益相关者需求的分析与回应是此方法的核心。公共部门人力资源开发与管理·第5章30/40以参与者为焦点的概念性方法（二）5.2.3解释性方法（interpretativeapproach）它关注的焦点是建立良好的关系，即将顾客看成是有价值的信息提供者，而不是麻烦的制造者。它认为，组织是个体的集合，个体间相互达成了规范组织事务的默认条款，战略变革取决于将若干重要个体的支持集中起来。战略是重要顾客在环境中所面临的机会和困境的产物，这些困境不仅仅是谁发现了什么的问题，更可能取决于对传统的认识。象征性符号是战略的中心，合法性的构建是战略的关键目标。公共部门人力资源开发与管理·第5章31/40以组织为焦点的概念性方法（一）5.2.3以组织为焦点的概念性方法关注组织的整体能力，强调组织在环境中的位置。它有以下四种具体的分析方法：政策模型方法（policymodelapproach）它指运用SWOT模型对组织内外部因素进行分析，在此基础上制定适应环境的人力资源战略。问题管理法（issuemanagementapproach）它通常作为SWOT模型的补充，旨在使战略的制定更加灵活，更能应对新的问题。在这里，问题是指突然出现的，可能影响组织战略目标实现的新状况。组织应每年都举行人力资源战略会议，解决新出现的人力资源问题，对原有的战略进行修改。公共部门人力资源开发与管理·第5章32/40以组织为焦点的概念性方法（二）5.2.3适应法（adaptiveapproach）它强调组织对环境的适应能力，特别是与环境中的机会相匹配的能力。这种方法注重对组织环境的分析及对环境变化的回应。计划系统方法（planningsystemapproach）这一方法由人力资源规划发展而来，认为人力资源战略的目的是预测环境的变化和重大事件的发生。其特点是将使命、战略、资源与方向联系起来，进而确定和正确处理它们之间的关系。计划系统应用的方法是规范性的。它有以下四种具体的分析方法：政策模型方法、问题管理法、适应法、计划系统方法。公共部门人力资源开发与管理·第5章33/40SECTION03·第三节人力资源战略的实施与评价5.3.1人力资源战略的可行性评估5.3.2人力资源战略的实施5.3.3人力资源战略评价34/405.3人力资源战略的实施与评价5.3无论多么完美的人力资源战略，假如不能得到很好的实施，那也只能是一种装饰，因此，对人力资源战略实施的重视是战略管理者的共识。在战略实施之前先要对战略进行可行性评估，在战略实施之后要对战略进行评价控制。5.3.1人力资源战略的可行性评估任何战略在实施之前，都存在一个可行性评估的必要环节。这对公共部门的战略来讲，尤其重要。其原因是，公共部门除了像私人部门那样考虑市场因素、雇员因素之外，还应考虑政治、法律等一系列公共因素。也就是说，影响公共部门战略可行性的因素更多。这就要求公共部门战略制定者从两方面来对公共部门的人力资源战略进行评估。公共部门人力资源开发与管理·第5章35/40可行性评估的两个方面5.3.1对利益相关者因素进行评估这就需要先确定人力资源战略的利益相关者。利益相关者通常包括服务对象、重要支持者、合作单位、服务提供者、同地区或同业务领域的其他公共部门。然后，对这些利益相关者进行等级分类，分类的依据是它们所拥有的影响力的种类及对人力资源战略影响力的大小，进而分析人力资源战略对利益相关者的影响和利益相关者的反应，依此判断人力资源战略的可行性。对实施战略所需的资源进行评估首先列出实施战略所需的各类资源，既包括资金等物质资源，也包括政治、法律、管理、经验等非物质资源。然后，对所需资源进行等级分类，分类的依据是这些资源的重要性和潜在的可获得性，进而来判断该战略的可行性。公共部门人力资源开发与管理·第5章36/405.3.2战略的实施（一）：政策支持5.3.2战略的实施应该说贯穿人力资源管理的每一个环节。但除此之外，人力资源战略的实施还需要组织宏观条件的支持，最关键的支持来自以下两个方面：1.政策支持政策是指为实现战略目标而制定的准则、方法、程序、规则等。政策