食品安全执法办案指南

食品安全执法办案指南一、线索受理与初步核查（一）线索来源分类食品安全执法线索主要包括：监督抽检发现的不合格线索、日常监督检查发现的违法线索、消费者投诉举报线索、上级部门交办/下级部门报请线索、其他部门移送线索、舆情曝光线索、行业协会移送线索等，所有线索均需统一登记，建立线索管理台账，明确线索编号、来源、涉及主体、违法嫌疑、登记时间、经办人等信息，确保线索可追溯。（二）初步核查时限与内容根据《市场监督管理行政处罚程序规定》，执法机关应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内完成初步核查，特殊情况经分管负责人批准可以延长，延长时限不得超过十五个工作日。初步核查核心内容包括：1.主体身份核查：确认被反映对象是否为真实存在的市场主体，是否属于本机关管辖范围；2.违法事实核查：确认是否存在涉嫌违反食品安全法律法规的初步证据，对监督抽检不合格案件，需首先核查抽样文书完整性、样品信息一致性，确认标称生产者、被抽样单位信息与抽样单一致，封签完好无破损；3.追溯期限核查：依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、食品安全领域且有危害后果的，追溯期限延长至五年。凡不合格食品已流入市场、造成危害风险的，均适用五年追溯期限，超过追溯期限且无连续违法情形的，不予立案。（三）初核结果处理经初核，确认不存在违法事实、违法情节轻微不需要立案、超过追溯期限、不属于本机关管辖的，不予立案，将处理结果告知线索移送方/投诉举报人；符合立案条件的，按程序启动立案审批。二、立案审批（一）立案条件同时满足以下三个条件的，应当予以立案：1.有证据证明存在涉嫌违反食品安全法律法规的违法事实；2.属于本机关管辖范围；3.未超过法定追溯期限，符合法定追责条件。（二）主体资格认定要点立案时需准确认定处罚主体，避免主体不适格导致程序违法：1.已领取营业执照的食品生产经营者、分支机构，可作为独立处罚主体；未领取营业执照的挂靠经营、无证经营，以实际经营者为处罚主体；2.个体工商户违法，优先以登记的经营者为主体，也可将字号列为处罚主体，二者均可承担法律责任；3.多个主体共同实施违法的，如挂靠人与被挂靠人、生产者与销售者共同故意实施违法的，一并列为处罚主体，分别裁量处罚。（三）立案时限要求符合立案条件的，应当在七个工作日内完成立案审批，重大复杂线索经批准可延长至十五个工作日立案，立案审批需填写统一制式的立案审批表，由分管负责人签字批准，明确两名以上具有执法资格的办案人员负责案件查办。三、调查取证调查取证应当全面、客观、公正，所有证据需符合合法性、真实性、关联性要求，未经查证属实的证据不得作为定案依据。（一）各类证据固定要求1.书证：优先调取原件，调取复印件、影印件的，需由证据提供人注明“与原件一致”，标注出具日期，签字或者盖章，办案人员也要签字确认；涉及进货台账、销售记录、票据、合同、许可证件等核心书证，需由当事人签字确认，不得涂改，涂改处需由当事人按手印或者盖章确认。2.物证：对查获的不合格食品、生产原料、添加剂、生产设备，应当制作查封扣押决定书和清单，拍照固定原始状态，封装留存，需要检验的及时送样检验。3.视听资料与电子数据：针对网络订餐、直播带货、线上销售等新型案件，电子数据为核心证据，固定需符合《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》要求：当事人自行提取电子数据的，需录制完整提取过程，制作提取笔录，由当事人和办案人员签字；委托第三方平台提取的，需由平台加盖公章确认提取内容；对重要电子数据，应当进行哈希值校验，必要时进行公证证据保全，防止证据被篡改。监控录像、现场录音等视听资料，需注明录制时间、地点、制作人，附文字说明。4.询问笔录：询问应当单独进行，首先核实当事人身份、主体资格，询问内容需涵盖：违法事实发生的时间、地点、具体内容、生产销售规模、货值金额、违法所得、进货来源、销售去向、主观认知、是否履行进货查验义务等内容；笔录末尾需由当事人注明“以上笔录我看过，和我说的一样”，签字按手印，修改处需按手印确认。5.检验鉴定意见：监督抽检不合格报告，需由具备CMA资质的检验机构出具，检验报告需有检验人员、审核人员签字，加盖检验机构公章，无资质机构出具的检验报告不得作为定案依据；当事人对检验报告提出异议的，应当在七个工作日内受理符合条件的复检申请，逾期不予受理，复检机构出具的结论为最终结论。（二）常见案件类型取证要点1.监督抽检不合格食品案件此类案件占食品安全案件的70%以上，核心取证要点包括：（1）确认抽样程序合法：核查抽样单位资质、抽样过程符合《食品安全抽样检验管理办法》和GB27404《实验室质量控制规范食品理化检测》要求，抽样单有抽样人员、被抽样单位签字盖章，封签完好；（2）固定不合格食品流向：调取完整的进货台账、销售记录、库存记录，统计已经销售和未销售的不合格食品数量，准确计算货值金额和违法所得：货值金额以当事人生产销售不合格食品的标价计算，无标价的按同类合格食品的市场中间价格计算，已经销售的按实际销售价格计算；违法所得为当事人从事违法生产经营获得的全部营业收入，不扣除生产经营过程中投入的原材料、人工等成本，该计算规则符合《中华人民共和国食品安全法》及市场监管总局相关答复要求，不得自行扣除成本；（3）异议处理：标称生产者提出涉案食品为冒用其厂名厂址的，应当要求生产者提供同批次产品留样、生产记录，比对产品包装、防伪标识，要求经营单位提供进货凭证，确认供货渠道，经查证确为冒用的，仅追究经营单位和实际侵权人责任，无法证明为冒用的，一并追究标称生产者责任；（4）进货查验义务核查：核查经营单位是否履行进货查验义务，固定相关证据，为后续定性裁量提供依据。2.无证生产经营食品案件核心取证要点：（1）先核查许可信息：通过全国食品生产许可管理系统、地方政务服务系统查询当事人是否取得对应食品生产经营许可，明确“仅销售预包装食品不需要取得食品经营许可，仅需履行备案义务”，不得对仅未备案的仅销售预包装食品经营者按无证经营处罚，仅未备案的应当先责令改正，拒不改正的按相关规定处理；（2）固定违法事实：拍摄生产经营现场照片，记录生产设备、原料、成品库存，制作现场笔录，询问当事人从事无证生产经营的起始时间、累计生产销售规模、货值金额，对上下游供货商、客户进行询问，固定违法时长和规模；（3）区分食品小作坊小餐饮：符合地方食品小作坊小餐饮管理条例规定，已经取得小作坊小餐饮登记证的，不得按无证生产经营处罚，仅违法的按地方条例规定处理。3.超范围超限量使用添加剂、添加非食用物质案件核心取证要点：（1）除检验报告外，调取添加剂进货台账、使用记录，比对GB2760《食品添加剂使用标准》，确认添加剂的允许使用范围、最大使用量，固定超范围超限量的事实；（2）添加非食用物质的，需核查当事人主观故意，固定当事人明知涉案原料为非食用物质仍用于食品生产的证据，如聊天记录、采购记录、当事人供述等。（三）调查时限要求依据《市场监督管理行政处罚程序规定》，案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定，因案情复杂不能按期办结的，经分管负责人批准可以延长三十日，再次延长的需经机关负责人集体讨论决定，检验、检疫、鉴定、公告送达、跨区域协查所需时间不计入办案时限。四、案件定性与法律适用（一）常见违法行为定性要点1.生产销售不符合食品安全标准的食品：适用于微生物超标、农药兽药残留超标、添加剂超范围超限量、营养指标不符合标准等情形，是不合格食品案件最常见的定性；2.生产销售有毒有害食品：适用于在食品中掺入有毒有害非食品原料，或者明知是掺入有毒有害非食品原料的食品仍生产销售的情形，如添加苏丹红、塑化剂、工业酒精、瘦肉精等，与不符合食品安全标准食品的核心区别是掺入了禁止用于食品生产的非食用物质，主观恶性更大，多数涉及刑事犯罪；3.标签说明书违法与标签瑕疵的区分：依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款规定，标签说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵，不予处罚，责令改正即可。执法实践中，以下情形属于标签瑕疵：字体大小未达到标注要求、许可证编号漏写一位数字、标点符号错误、非虚假的成分标注误差（误差在国家标准允许范围内）；以下情形不属于标签瑕疵，应当按违法定性处罚：虚假标注生产日期/保质期、虚假标注产地/厂名厂址、将普通食品标注为具有保健功能、故意隐瞒转基因成分、辐照食品未标注，上述情形要么影响食品安全，要么会误导消费者，不得按瑕疵处理。4.进货查验义务的认定与免罚适用：依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条，食品经营者同时满足三个条件的，可免予行政处罚，仅没收不合格食品和违法所得：（1）已经履行了食品安全法规定的进货查验义务，即查验了生产者的生产许可证、同批次产品合格证明，建立了符合要求的进货台账；（2）有充分证据证明其不知道采购的食品不符合食品安全标准；（3）能如实说明进货来源。需注意，食品经营者仅需履行形式审查义务，不需要对食品质量进行实质检验，只要完成上述三项要求即可适用免罚，不得因经营者未检出不合格项目为由认定其未履行义务。（二）法律适用规则1.特别法优于一般法：食品安全领域的违法行为优先适用《中华人民共和国食品安全法》，不优先适用《中华人民共和国产品质量法》等一般法；2.从旧兼从轻：违法行为发生在旧法施行期间，处理时新法已经生效的，优先适用对当事人更有利的法律规定；3.一事不再罚款：依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，同一个违法行为违反多个法律规范的，只能给予一次罚款处罚，按照罚款数额高的规定处罚，不得多次罚款。五、行政处罚裁量（一）裁量基准适用要求执法裁量应当严格执行《市场监督管理总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》以及地方出台的食品安全行政处罚裁量基准，不得随意提高或者降低处罚标准。（二）法定裁量情形1.应当从重处罚的情形：（1）违法行为造成人员食物中毒、食源性疾病等健康损害后果的；（2）违法行为引发重大负面舆情或者群体性事件的；（3）一年内因同一性质食品安全违法行为受到过行政处罚又违法的；（4）逃避、抗拒执法检查，伪造、销毁、隐匿证据的；（5）生产销售不合格的专供婴幼儿、孕产妇、老年人等特殊人群的食品的；上述情形应当在法定裁量幅度内从重处罚，不得适用从轻减轻。2.应当从轻或者减轻处罚的情形：（1）主动消除、减轻违法行为危害后果，比如主动召回不合格食品，主动销毁库存的；（2）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；（3）配合执法机关查处违法行为有立功表现的，比如主动交代上下游违法链条，帮助破获重大案件的；（4）主动供述执法机关尚未掌握的违法行为的；（5）不满十八周岁的自然人实施违法的；3.可以不予行政处罚的情形：（1）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的；（2）初次违法且危害后果轻微，当事人及时改正的；（3）当事人有证据足以证明没有主观过错的，法律、行政法规另有规定的除外；适用不予处罚的，应当责令当事人改正违法行为，不得免除改正义务。（三）裁量注意事项没收违法所得、没收不合格食品不属于裁量调整范围，只要有违法所得和涉案不合格食品，必须依法没收，不得因从轻、不予处罚就不没收。法定最低罚款幅度为五万元的，如符合从轻处罚条件，不得突破法定最低限罚款，法律另有规定的除外。六、涉案食品处置与后续监管（一）涉案不合格食品处置1.对没收的不合格食品，应当在办案机关监督下进行无害化处理或者销毁，不得直接流入市场，处置过程应当制作处置记录，拍摄全程照片、录像，存入案件档案；2.对已经流入市场的不合格食品，应当责令当事人依法发布召回公告，召回所有已经售出的不合格食品，监督当事人建立召回台账，对召回的食品，能通过整改符合食品安全标准的（如标签错误的产品），整改后经检验合格方可重新销售；不能整改的，全部销毁。（二）跨区域协查抽样在经营环节，标称生产者属于外地辖区的，办案机关应当在作出行政处罚决定后十个工作日内，将不合格检验报告、案件处理情况通报标称生产者所在地的市场监督管理部门，由属地监管部门依法对生产者进行查处，落实溯源追责要求。（三）后续监管案件办结后，办案机关应当将当事人违法信息记入信用档案，对一年内有两次以上食品安全违法行为的当事人，列为重点监管对象，增加日常监督检查和监督抽检频次，督促企业落实食品安全主体责任，对符合信用惩戒条件的，依法列入严重违法失信名单，实施联合惩戒。七、案件移送与司法衔接（一）移送公安机关的情形依据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，具有下列情形之一的，应当移送公安机关追究刑事责任，不得以罚代刑：1.生产、销售有毒有害食品的；2.生产、销售不符合食品安全标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，具体包括：含有超标准的有毒有害物质的，农药残留超出国家标准三倍以上、兽药残留超出国家标准两倍以上的，病死、死因不明的畜禽肉类及其制品的，专供婴幼儿的主辅食品营养成分严重不符合食品安全标准的，货值金额二十万元以上的；3.单位实施食品安全违法行为，达到刑事立案标准的；（二）移送程序要求移送案件应当经机关负责人集体讨论批准，制作涉嫌犯罪案件移送书，附全部案件材料和涉案物品清单，移送同级公安机关，同时抄送同级人民检察院，公安机关审查后决定立案的，配合公安机关做好涉案物品移送、调查取证工作；公安机关决定不予立案或者检察机关决定不起诉的，退回案件后，依法作出行政处罚。（三）其他移送要求发现公职人员涉嫌失职渎职、利益输送等违纪违法行为的，应当依法移送纪检监察机关处理，跨区域违法