撂荒地整治工作指南

撂荒地整治工作指南一、基础排查与底数核定（一）排查范围界定依据《中华人民共和国土地管理法》《耕地抛荒治理办法》，本次撂荒地整治排查范围覆盖全部永久基本农田、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区范围内的闲置耕地，以及第三次全国国土调查（以下简称“三调”）认定为耕地且连续抛荒1年以上的全部地块，具体判定标准为：1.全年未种植一季以上粮食作物或农作物，地表杂草覆盖度超过60%；2.因配套设施损毁无法正常耕种，连续闲置超过12个月；3.已签订承包经营权流转合同，但受让方未按约定开展耕种超过1年。各地排查需严格区分季节性撂荒与常年撂荒：南方稻区因水稻轮作休耕形成的季节性闲置、北方旱作区因气候调整种植结构形成的隔年休闲，不纳入整治强制范围，鼓励农户自主开展复耕。（二）排查方法与数据核定采用“卫星遥感比对+村组实地踏查+农户核实”三级排查法，数据精度要求达到地块级1:2000比例尺：1.第一步：依托自然资源部门年度国土变更调查遥感影像、农业农村部耕地抛荒监测数据，提取辖区内疑似撂荒地图斑，每个图斑标注地块编号、四至范围、面积、承包权属信息，全国撂荒地整治系统中平均图斑面积误差需控制在±5%以内；2.第二步：由乡镇农业农村办公室联合自然资源所，组织村组干部开展实地踏查，现场核实地块撂荒年限、撂荒原因、权属性质（承包地/集体机动地/国有耕地）、地力等级，填写《撂荒地排查信息采集表》，采集正面、侧面带GPS定位的现场照片，确保上图入库信息与实地一致；3.第三步：对排查出的撂荒地逐户联系承包农户，确认撂荒原因，建立“一地块一台账”，台账内容需包含：地块编码、地理位置、面积（精确到0.01亩）、承包方姓名、联系方式、撂荒起始时间、撂荒类型、地力状况、障碍因素、整治方向、责任到人。截至2023年全国撂荒地整治专项行动数据显示，通过三级排查法核定的撂荒地数据准确率可达98.7%，远高于单一遥感排查的82.3%准确率。（三）分类建档管理根据排查结果将撂荒地分为四类：1.Ⅰ类：轻度撂荒：撂荒年限1-2年，地力未发生明显退化，无明显障碍因子，复耕成本低于500元/亩；2.Ⅱ类：中度撂荒：撂荒年限2-5年，地表滋生草本或灌木，地力下降1-2个等级，复耕成本500-2000元/亩；3.Ⅲ类：重度撂荒：撂荒年限5年以上，地表乔灌覆盖，土壤板结或沙化，部分存在田埂塌陷、灌排设施损毁，复耕成本2000-5000元/亩；4.Ⅳ类：无法复耕撂荒：因地质灾害、工程损毁、生态退耕等原因确实无法恢复耕种的地块，按程序纳入国土空间规划生态修复或退耕还林还草范围，不纳入复耕任务考核。二、撂荒成因分类施策（一）劳力外出务工导致的撂荒全国第三次农业普查数据显示，我国2.3亿农户中约30%的承包户因劳动力外出务工导致耕地撂荒，占总撂荒面积的52%以上。针对该类撂荒地，主推三种复耕模式：1.经营权流转复耕：依托农村土地流转服务中心，引导承包户依法依规将撂荒地经营权流转给种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，流转租金原则上不低于当地耕地流转平均价格，流转期限不低于3年，鼓励签订长期流转合同。对流转撂荒地100亩以上开展粮食种植的新型经营主体，优先安排高标准农田建设项目、种粮补贴资金，各地可按不超过100元/亩的标准给予一次性流转补贴。2.代耕代种复耕：对于外出务工但不愿流转经营权的承包户，由村集体牵头组建公益性代耕服务队，或对接本地粮食生产社会化服务组织，开展全程托管或半托管代耕代种，代耕费用可从耕地地力保护补贴中抵扣，也可由承包户自行支付。对开展代耕代种面积50亩以上的服务组织，按20-50元/亩的标准给予服务补贴，补贴资金从农业生产社会化服务补助资金中列支。3.村集体兜底复耕：对承包户举家外出、无法联系、自愿放弃承包经营权的撂荒地，经村民代表大会三分之二以上同意，由村集体依法收回承包权，统一对外发包整理复耕，复耕产生的收益归村集体所有，优先用于村内公益事业和撂荒地整治后续管护。（二）比较效益偏低导致的撂荒该类撂荒地占总撂荒面积的25%左右，主要成因是种粮收益偏低，农户种植积极性不足。整治措施重点围绕降本增效、提高收益开展：1.优化种植结构：在永久基本农田范围内重点发展小麦、水稻、玉米三大主粮，支持因地制宜发展大豆、油料等短缺农产品，推广稻渔综合种养、粮经轮作等模式，提高单位土地收益。据农业农村部监测，稻渔综合种养亩均纯收益可达1800元以上，是单一水稻种植的2.5倍，可有效调动复耕积极性。2.落实惠农补贴：复耕后的撂荒地，按规定足额发放耕地地力保护补贴、种粮农民一次性补贴、稻谷补贴等，对复耕后种植粮食作物的，做到应补尽补，补贴资金直接发放到承包户或实际种植者账户，不得截留挪用。2023年中央财政安排100亿元种粮一次性补贴，明确要求将撂荒地复耕种粮主体纳入补贴范围，各地要严格落实该政策。3.发展产业化经营：支持村集体或新型经营主体对集中连片撂荒地开展统一整理，对接粮食加工、收储企业开展订单生产，发展“龙头企业+合作社+农户”模式，通过订单溢价提高种植收益，订单种植一般可带动亩均增收10%-15%。（三）基础设施缺失导致的撂荒该类撂荒地占总撂荒面积的12%左右，主要分布在丘陵山区、偏远地块，存在灌溉设施缺失、机耕道路不通、田块碎片化等问题。整治措施为：1.优先纳入高标准农田建设范围：对集中连片50亩以上的撂荒耕地，优先安排高标准农田建设项目，开展田块平整、灌排管网、机耕道路建设，项目亩均投资不低于1500元，重点解决“水、路、平”问题。项目建成后，耕地质量可提升1-2个等级，粮食产能提高10%-20%，复耕率可达95%以上。2.开展碎片化耕地整理：对丘陵山区零星分散的撂荒地，通过“小并大、短并长、弯变直”开展宜机化改造，改造后田块平整度满足大中型农机通行作业要求，亩均改造成本约800-1200元，可整合中央财政农业生产发展资金、地方涉农资金统筹实施。重庆市2021-2023年累计完成丘陵山区宜机化改造120万亩，改造后撂荒地复耕率达到92%，农机作业成本降低20%以上。3.修复损毁基础设施：对因洪水、干旱等自然灾害损毁的灌排沟渠、机耕路，由乡镇统筹衔接推进乡村振兴补助资金开展应急修复，修复完成后及时移交村集体管护，明确管护责任，确保设施长期发挥效益。（四）地力退化与污染导致的撂荒该类撂荒地占总撂荒面积的8%左右，主要包括酸化盐渍化耕地、工矿污染耕地、沙化耕地，地力退化严重，不适宜耕种。整治措施：1.退化耕地治理：对酸化耕地推广施用生石灰，亩均施用用量80-100公斤，可调节土壤pH值1-1.5个单位；对盐渍化耕地采用排盐降盐工程+有机肥改良模式，深耕深松结合有机肥施用，亩均施用腐熟有机肥2000公斤以上，连续改良2年可使耕地质量提升1个等级；对沙化耕地推广秸秆还田、免耕覆盖，种植绿肥培肥地力，绿肥可选择紫云英、箭筈豌豆，亩均鲜草产量可达1500-2000公斤，有效增加土壤有机质含量。2.污染耕地安全利用：对轻度污染耕地，采用种植结构调整+钝化修复模式，种植非食用农作物或重金属低积累粮食作物，施用土壤钝化剂降低重金属活性，实现安全利用；对重度污染耕地，严格管控用途，依法纳入退耕还林还草范围，不纳入复耕考核。3.培肥地力补贴：对开展地力改良的复耕主体，各地可从耕地质量保护提升资金中给予50-100元/亩的一次性培肥补贴，鼓励多施有机肥、秸秆还田，连续3年培肥后可稳定提升地力。（五）权属纠纷导致的撂荒该类撂荒地占总撂荒面积的3%左右，因承包经营权边界不清、流转纠纷等导致闲置。整治措施：1.**由乡镇人民政府牵头开展纠纷调解，依托农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，在30个工作日内完成纠纷调处，明确权属边界；2.对权属争议未解决的地块，先由村集体代管复耕，争议解决后再调整收益分配，避免土地长期闲置；3.结合农村土地承包经营权确权登记颁证成果，及时更新地块权属信息，化解历史遗留权属问题，从根源上减少权属纠纷导致的撂荒。三、复耕作业技术规范（一）不同类型撂荒地复耕流程1.轻度撂荒地复耕：作业流程为：杂草清除→旋耕整地→播种施肥。杂草清除可采用机械灭茬或除草剂喷施，对于以一年生杂草为主的地块，选用草甘膦+草铵膦复配喷施，7天后进行旋耕，旋耕深度控制在15-20厘米，整地后根据种植作物按需施用底肥，播种后做好苗期管理，整个复耕周期约15天，亩均成本约300-400元。2.中度撂荒地复耕：作业流程为：灌木清伐→根茬清理→深翻整地→土壤改良→播种。灌木清伐采用小型挖掘机或人工砍伐，清理树蔸和根茬，然后进行深翻，深翻深度控制在25-30厘米，破除板结层，亩施腐熟有机肥2000公斤或商品有机肥200公斤，旋耕平整后播种，整个复耕周期约30天，亩均成本约800-1500元。3.重度撂荒地复耕：作业流程为：地表植被清理→田块平整→障碍层破除→基础设施配套→土壤培肥→试种。首先清理地表乔灌植被，清运杂物，然后采用推土机平整田块，破除犁底层和障碍层，修建灌排沟渠和机耕路，连续2年种植绿肥培肥地力，第三年种植粮食作物，整个复耕周期约1-2年，亩均成本约2500-4500元。（二）地力培肥技术要求复耕后撂荒地普遍存在土壤有机质含量低、微生物活性差的问题，需连续3年开展地力培肥，具体要求为：1.秸秆还田：所有复耕地块优先推行秸秆全量还田，还田秸秆粉碎长度不超过10厘米，翻压深度不低于15厘米，配合施用秸秆腐熟剂，亩用量2公斤，加速秸秆腐解，每亩还田秸秆约300-500公斤，可增加土壤有机质0.1-0.3个百分点。2.有机肥施用：复耕第一年亩施腐熟农家肥2000-3000公斤，或商品有机肥300-500公斤，第二、三年每年施用商品有机肥100-200公斤，逐步提升土壤有机质含量。3.绿肥种植：在南方冬闲田复耕地块，冬季种植紫云英绿肥，亩播种量2-3公斤，次年盛花期翻压还田；北方复耕地块可种植毛叶苕子，亩播种量3-4公斤，翻压还田后可有效增加土壤氮素含量，减少化肥用量10%-15%。（三）质量验收标准撂荒地复耕完成后，由乡镇组织验收，验收合格需满足以下标准：1.地块满足耕种条件：地表无大型乔灌、无废弃杂物障碍物，田块平整度满足种植要求，坡度大于25度的耕地不纳入复耕验收（符合退耕条件的按政策实施）；2.灌排、道路设施满足要求：能正常排灌，无积涝，机耕道路能满足农机通行作业要求；3.地力满足种植要求：土壤耕作层厚度不低于15厘米，能满足作物正常生长发育需求；4.复耕后当年种植一季以上农作物，粮食作物种植面积占比不低于70%（永久基本农田必须种植粮食作物）。验收不合格的，责令责任主体限期1个月内整改，重新组织验收。四、政策支持与保障机制（一）资金支持政策1.中央财政资金：中央农业生产发展资金专门安排撂荒地整治补助，对复耕撂荒地种粮的主体，给予适当补助，各地可统筹使用高标准农田建设资金、耕地质量保护提升资金、农业生产社会化服务资金、乡村振兴补助资金集中用于撂荒地整治，对50亩以上集中连片复耕区域，优先安排项目资金支持。2.地方财政配套：省级财政一般按不低于中央补助资金1:0.5的比例安排配套资金，市县财政根据本地任务量安排专项工作经费，用于排查、验收、台账管理等工作。3.社会资本引入：鼓励社会资本参与集中连片撂荒地整治，通过“企业+村集体+农户”模式，企业投资整理复耕后获得一定期限的经营权，开展规模化粮食生产，各地可依法依规给予税收优惠、金融支持。（二）金融与保险支持1.信贷支持：对复耕撂荒地50亩以上的新型经营主体，鼓励银行业金融机构发放信用贷款，推出“撂荒复耕贷”专属产品，贷款利率按LPR（贷款市场报价利率）下浮不低于50个基点，贷款期限最长不超过3年，满足生产经营资金需求。2.农业保险覆盖：复耕后的撂荒地种植粮食作物，全部纳入农业保险覆盖范围，保费补贴按现有政策执行，对大规模复耕主体，鼓励开展天气指数保险、价格保险等特色保险，降低生产经营风险。（三）激励约束机制1.激励政策：根据《土地管理法》规定，对复耕抛荒耕地连续种植3年以上的，实际种植者享有土地收益权，各地对复耕成效突出的乡镇、村集体和经营主体，在项目安排、资金分配上给予倾斜，给予通报表扬。对撂荒地复耕后形成的新增耕地，经核定后用于耕地占补平衡的，产生的收益全部用于撂荒地整治和乡村振兴，按照谁整理谁受益的原则分配收益。2.约束机制：根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，对闲置撂荒超过2年的承包耕地，从第三年起按照当地耕地占用税标准的两倍收取闲置费，由县级农业农村部门会同税务部门征收，资金用于撂荒地整治。对已经获批非农建设占用的耕地，超过一年未动工开发闲置的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费；连续两年未使用的，经依法批准收回土地使用权，重新组织复耕耕种。五、后期管护与利用监管（一）建立长效管护机制复耕验收合格后的撂荒地，要落实管护责任：1.承包户自行复耕的，由承包户负责日常管护，保证连续耕种不抛荒；2.流转给新型经营主体复耕的，由经营主体负责管护，村集体负责监督流转合同履行；3.村集体统一整理复耕的，由村集体落实管护责任人，纳入村集体耕地管护范围，每季度开展一次巡查，发现撂荒及时处置。（二）动态监测监管依托全国撂荒地整治信息系统，建立“季度更新、年度考核”的动态监测机制：1.乡镇每季度对辖区内撂荒地复耕情况开展一次巡查，利用卫星遥感、无人机巡查等技术，及时发现新发生的撂荒地块，纳入台账管理，制定整治计划；2.县级农业农村部门每年开展一次撂荒地整治成效核查，核查复耕面积、种植情况、地力提升情况，将核查结果纳入乡镇耕地保护责任目标考核，作为涉农资金分配的重要依据；3.建立撂荒地撂荒预警机制，对连续两个种植季度未种植农作物的地块，向承包户和属地乡镇发送预警提示，督促及时复耕，把撂荒消除在萌芽状态。（三）防止二次撂荒措施1.持续完善基础设施：对复耕后的区域，定期开展灌排设施、机耕道路养护，每年安排