生态保护红线用途管控指南(试行)

生态保护红线用途管控指南(试行)为严格落实生态保护红线用途管控要求，筑牢国家生态安全边界，保障生态系统稳定性和生态产品供给能力，根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国国土空间规划法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《自然保护地条例》《生态保护红线管理办法》等法律法规及规范性文件，制定本指南。第一条适用范围本指南适用于全国范围内经国务院批准公布的陆域、海洋生态保护红线全生命周期用途管控活动，涉及生态保护红线的项目准入、用途转用、调整优化、执法监督、成效考核等工作均需遵照本指南执行。第二条管控原则（一）生态优先、从严管控。坚持生态保护红线是保障国家生态安全的底线和生命线，对各类人为活动实施最严格的管控要求，确保生态保护红线生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。（二）分类施策、差别管理。按照生态功能重要性和管控严格程度划分管控分区，针对不同生态类型、不同区域的生态保护红线制定差异化准入规则，兼顾国家重大战略实施需求和原住民基本民生保障需要。（三）规范有序、动态调整。严格控制生态保护红线调整频次和规模，确需调整的严格履行法定程序，实行“占一补一、质量相当”的占补平衡机制，确保生态保护红线整体生态质量稳步提升。（四）多方共治、公开透明。建立政府主导、部门协同、社会参与的管控工作机制，管控全流程信息依法公开，接受公众监督，畅通违法违规行为举报渠道。第二章管控分区与准入要求第三条管控分区划分生态保护红线按照管控严格程度划分为核心管控区和一般管控区两类：（一）核心管控区。范围包括自然保护地核心保护区，以及其他未纳入自然保护地但生态功能极重要、生态极敏感脆弱，必须实施严格禁止性管控的区域，占生态保护红线总面积的比例原则上不低于50%。（二）一般管控区。范围为核心管控区以外的生态保护红线区域，包括自然保护地一般控制区、生态功能重要但可实施适度管控的区域。第四条核心管控区准入要求核心管控区原则上禁止任何人为活动，仅允许以下依法依规、对生态功能无不利影响的活动：（一）法定管护与监测活动。包括各级自然资源、生态环境、林草、水利、海洋等部门开展的生态巡护、生态质量监测、灾害排查、科研调查等活动，活动开展前需向属地县级自然资源部门备案，不得破坏地表植被和野生动物栖息地，活动产生的垃圾必须全部带离。（二）国防军事与重大国家战略项目。纳入国家国民经济和社会发展规划、国土空间规划的国防军事、航天航空、跨区域能源通道、重大水利枢纽、应急救灾基础设施等国家重大战略项目，经省级以上自然资源部门组织专家论证确实无法避让生态保护红线的，可申请准入，项目实施前需编制生态影响专项评价报告，制定生态修复和补偿方案，按程序报国务院审批。（三）原住民必要生产生活活动。仅限生态保护红线划定前已在红线范围内拥有合法土地承包经营权、宅基地使用权的居民开展，不得扩大现有生产经营规模，不得新增集中连片种植、养殖设施，不得新建、改建、扩建住宅类建筑（唯一住房经鉴定为危房的改造除外），不得使用高毒高残留农药，不得破坏周边生态系统结构和功能。（四）应急抢险救灾活动。因发生森林草原火灾、地质灾害、海洋灾害、公共卫生事件等突发应急事件需开展的抢险救灾、应急处置活动，可先行实施，应急处置结束后15个工作日内需向属地县级自然资源和生态环境部门备案，对造成生态破坏的需在6个月内完成生态恢复。第五条一般管控区准入要求一般管控区实行正面清单管理，禁止不符合管控要求的开发建设活动，允许以下活动准入：（一）生态保护修复活动。包括经批准实施的植树造林、矿山生态修复、湿地恢复、濒危野生动植物栖息地改造、外来入侵物种治理、海岸带生态修复等生态保护修复工程，工程实施需符合国土空间生态修复规划，不得引入外来入侵物种，不得对原生生态系统造成不可逆破坏。（二）适度生态旅游与公共休憩活动。必须符合经批准的自然保护地规划、生态旅游专项规划，旅游活动强度不得超过区域生态承载力，旅游配套设施仅限生态栈道、观景台、公共厕所、应急避险点、生态监测站等公益性设施，总占地面积不得超过该生态保护红线片区面积的0.1%，建筑高度不得超过8米，不得建设宾馆、酒店、民宿、度假村、房地产等经营性设施，不得阻断野生动物迁徙通道、洄游路线，运营期污水、垃圾必须全收集全处理，实现零排放。（三）民生保障类基础设施建设。包括农村饮水安全工程、村组道路、5G通信基站、污水处理设施、垃圾收集点、公益性公共服务设施等民生类微小型项目，项目总占地面积不得超过0.5公顷，不得新增工业、商业类建设用地，项目实施前需向市级自然资源部门备案。（四）适度农林业生产活动。仅限红线范围内原住民在合法承包的耕地、林地、草地、养殖水面开展的生产经营活动，草原放牧需符合草畜平衡要求，放牧强度不得超过核定载畜量的80%；林下经济种植不得破坏原生植被，种植面积不得超过承包林地面积的20%；水产养殖不得使用破坏底栖生态的渔具，养殖密度不得超过区域水环境承载力，不得排放未经处理的养殖尾水。（五）重大基础设施与民生项目。纳入国家和省级国民经济和社会发展规划、国土空间规划的交通、能源、水利、通信等重大基础设施项目，以及重大民生保障项目，经省级以上自然资源部门论证确实无法避让生态保护红线的，可申请准入，项目实施前需编制生态影响专项评价报告，制定生态保护、修复和补偿方案，按程序报省级以上人民政府审批。（六）海洋类适度利用活动。海洋生态保护红线一般管控区内可开展贝藻生态养殖、休闲渔业、生态捕捞等活动，禁止使用底拖网、炸鱼、毒鱼等破坏海洋生态的渔具和捕捞方式，养殖尾水需达标排放，不得破坏红树林、珊瑚礁、海草床等典型海洋生态系统。（七）文化与自然遗产保护活动。包括经批准的文物保护修缮、文化遗产展示、考古调查发掘等活动，活动实施不得破坏周边生态环境，不得改变自然景观原貌。（八）应急抢险救灾活动，参照核心管控区相关要求执行。第三章用途转用与调整管理第六条调整情形生态保护红线调整分为优化调整和占用调整两类，仅允许以下情形申请调整：（一）优化调整情形。1.生态保护红线划定过程中存在错划、漏划，将永久基本农田、合法建设用地、人工商品林、合法有效的矿业权等非生态空间划入红线，且经评估调出后不影响区域生态功能的；2.红线外发现生态功能更重要的区域，需调入生态保护红线，同时调出生态功能已退化、不再符合红线划定标准的区域，且调整后红线总面积不减少、生态质量不降低的。（二）占用调整情形。符合本指南第四条、第五条准入要求的国家和省级重大项目，确实无法避让生态保护红线，需占用红线空间的。第七条禁止调整情形存在以下情形的，不得申请调整生态保护红线：（一）项目可通过调整选址、优化设计避让生态保护红线的；（二）申请调整的区域生态功能未发生退化，或调出后将影响区域生态安全格局的；（三）申请占用的项目属于商品住宅、商业开发、工业厂房等非公共利益类项目的；（四）未编制生态影响专项评价报告、未制定生态修复和补偿方案的。第八条调整程序生态保护红线调整严格按照以下层级和程序实施：（一）涉及跨省级行政区域调整、单次调整面积超过100公顷、调整涉及核心管控区的，由省级人民政府提出调整申请，经自然资源部、生态环境部组织专家论证和审核后，报国务院批准。（二）单次调整面积在1公顷以上、100公顷以下，且不涉及核心管控区的，由市级人民政府提出调整申请，经省级自然资源、生态环境部门组织专家论证和审核后，报省级人民政府批准，批准后15个工作日内报自然资源部、生态环境部备案。（三）因民生微小型项目、管护设施建设占用生态保护红线，单次调整面积不足1公顷，且不涉及核心管控区、对生态功能无影响的，由县级人民政府提出调整申请，经市级自然资源、生态环境部门审核后，报省级自然资源、生态环境部门批准，批准后15个工作日内报自然资源部、生态环境部备案。第九条占补平衡要求经批准占用生态保护红线的，必须按照“占一补一、质量相当、功能匹配”的原则落实占补平衡：（一）补划区域需与占用区域属于同一生态功能区，生态质量不低于占用区域，面积不小于占用面积；（二）本行政区域内无符合要求的补划空间的，需通过跨区域生态补偿、购买生态指标等方式落实占补平衡，跨区域补划需经补划地省级人民政府同意；（三）占用单位需按照不低于占用区域生态修复成本2倍的标准缴纳生态修复保证金，专项用于补划区域的生态保护修复。第四章分类型差异化管控细则第十条陆域生态保护红线管控细则（一）森林生态类型红线。核心管控区内禁止一切形式的采伐活动，禁止商业性经营；一般管控区内仅可开展抚育采伐、更新采伐，采伐强度不得超过林分蓄积量的15%，采伐后需在当年完成更新造林，更新造林成活率不得低于90%，禁止毁林开荒、非法占用林地等活动。（二）草原生态类型红线。核心管控区实行全年禁牧，禁止开垦、挖草皮、挖发菜、采挖野生保护植物等活动；一般管控区实行草畜平衡管理，放牧强度不得超过核定载畜量的80%，每年开展1次草畜平衡核查，对超载放牧的按规定扣减生态补偿资金，禁止开垦草原、非法占用草地等活动。（三）湿地生态类型红线。核心管控区内禁止围垦、采砂、捕捞、排放污水、倾倒垃圾等活动；一般管控区内仅可开展生态补水、湿地修复等活动，禁止新增围垦，已有的围垦项目需在2030年前全部退出，恢复湿地生态功能。（四）荒漠生态类型红线。核心管控区内禁止一切破坏植被的活动，禁止开矿、采砂、樵采等活动；一般管控区内仅可开展防沙治沙、水土保持等生态保护修复活动，禁止过度樵采、非法占用沙地等活动。（五）生物多样性维护类型红线。核心管控区内禁止任何破坏野生动物栖息地、干扰野生动物迁徙繁殖的活动；一般管控区内的建设项目需设置野生动物通道、降噪护栏等防护设施，避免阻断野生动物迁徙洄游路线，禁止引入外来入侵物种，禁止非法猎捕、采集野生保护动植物。第十一条海洋生态保护红线管控细则（一）红树林、珊瑚礁、海草床典型生态系统红线。核心管控区内禁止一切破坏典型生态系统的活动，禁止围填海、采砂、捕捞、砍伐红树林等活动；一般管控区内仅可开展生态修复、科研监测等活动，禁止占用典型生态系统空间，禁止使用破坏底栖生态的渔具。（二）滨海湿地红线。核心管控区内禁止围垦、围填海、采砂、养殖等活动；一般管控区内可开展适度的生态养殖、生态旅游活动，养殖密度不得超过区域环境承载力，旅游设施不得破坏滨海湿地生态功能，已有的非法围填海项目需限期拆除，恢复湿地功能。（三）海岛生态类型红线。核心管控区内禁止新增建设用地，禁止破坏海岛植被、岸线等活动；一般管控区内仅可开展必要的管护设施、公共服务设施建设，建设总面积不得超过海岛陆域面积的0.5%，禁止炸岛、采砂、破坏海岛岸线等活动。第五章管控实施机制第十二条台账管理机制各级自然资源部门要建立生态保护红线“一张图”台账，逐块明确红线范围、管控分区、生态类型、管护责任主体、项目准入、调整记录、生态质量等信息，每季度更新1次台账数据，实现国家、省、市、县四级台账数据实时共享。第十三条联合审查机制凡是涉及生态保护红线的项目准入、调整申请，需由自然资源部门牵头，生态环境、林草、水利、农业农村、海洋等部门开展联合审查，对照正面准入清单逐一核查，出具联合审查意见，不符合准入要求的不得办理任何审批手续。第十四条生态补偿机制国家和省级财政设立生态保护红线专项补偿资金，补偿资金分为一般性补偿和激励性补偿两部分：一般性补偿按照红线面积每年每公顷不低于300元的标准核算，专项用于红线范围内的生态管护、原住民民生保障；激励性补偿根据年度生态质量考核结果确定，考核优秀的地区可获得不低于一般性补偿额度30%的激励资金，考核不合格的扣减50%以上一般性补偿资金，连续2年考核不合格的取消补偿资格。第十五条监测预警机制依托卫星遥感、无人机巡查、地面监测站等技术手段，对生态保护红线实施月度动态监测，发现违法违规活动的，24小时内向属地县级人民政府发布预警信息，属地政府需在72小时内完成核查处置，处置结果需向社会公开。每年开展1次生态保护红线生态质量调查评价，发布年度生态质量报告。第十六条执法监督机制自然资源、生态环境部门每半年开展1次生态保护红线联合执法专项行动，每年至少开展1次专项督察，对违法违规占用生态保护红线的行为实行“零容忍”：一经发现，责令立即停止建设，限期拆除违法设施，恢复生态原状，对责任单位处100万元以上1000万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；对存在监管失职的地方政府和部门负责人，依规依纪给予党纪政务处分。第十七条公众参与机制生态保护红线的准入、调整、执法处罚结果全部依法向社会公开，设立全国统一的生态保护红线违法违规行为举报热线，对举报属实的给予不低于罚款金额5%的奖励，最高奖励额度不超过10万元。鼓励社会组织、志愿者参与生态保护红线管护、宣传等活动。第十八条考核评价机制将生态保护红线管控成效纳入地方各级人民政府绩效考核，占生态文明建设考核权重不低于30%，考核内容包括红线面积保持、生态质量变化、违法违规处置、生态补偿落实等。考核优秀的地区给予新增建设用地指标奖励、生态补偿资金倾斜；考核不合格的，约谈地方政府主要负责人，暂停