无居民海岛开发利用具体方案编制指南（试行）

无居民海岛开发利用具体方案编制指南（试行）一、总则（一）编制目的为规范无居民海岛开发利用具体方案编制工作，落实《中华人民共和国海岛保护法》《无居民海岛开发利用审批办法》《国土空间规划城市设计指南》等法律法规及技术标准要求，明确无居民海岛开发利用的生态管控、开发布局、保护修复等核心要求，保障海岛生态系统健康安全，提升无居民海岛开发利用审批的科学化、规范化水平，制定本指南。（二）适用范围本指南适用于中华人民共和国管辖海域内，单位或个人申请开发利用无居民海岛的具体方案编制工作；法律法规规定无需编制开发利用具体方案的用岛项目除外。可开发利用无居民海岛名录范围内的经营性、公益性用岛项目，国家级、省级海岛保护规划划定的可利用无居民海岛开发项目，依托无居民海岛建设的交通、能源、水利等基础设施项目，均须按照本指南要求编制方案。（三）编制原则1.生态优先原则。坚守生态保护红线，严格避让红树林、珊瑚礁、海草床等特殊生态系统，以及珍稀濒危野生动植物重要栖息地、鸟类迁徙停歇地、海岛自然文化遗存等核心生态与文化保护目标，坚持最小干预、最大保护，严格控制开发强度，把生态保护贯穿开发利用全流程。2.依法合规原则。符合国土空间规划、海岛保护规划、海洋生态环境保护规划等上位规划要求，符合国家产业政策和无居民海岛开发利用管控规则，不得破坏海岛自然岸线格局，不得损害国家海洋权益、国防安全和公共利益。3.集约节约原则。优先利用已有开发区域，严格控制新增开发面积，鼓励立体化、复合型利用海岛空间，严格控制自然岸线占用，提高海岛资源利用效率，杜绝粗放、浪费性开发。4.安全可控原则。统筹开发利用与生态安全、防灾安全，明确生态保护修复责任、资金、措施，建立健全风险防控与监测监管体系，保障开发活动全程可管可控。（四）编制主体要求无居民海岛开发利用具体方案须由具备城乡规划编制、海洋工程勘察设计、工程咨询甲级资质，或具备海岛调查评估相关专业能力的单位编制，编制人员须熟悉海岛保护相关法律法规、技术标准和管控要求，编制单位对方案内容的真实性、准确性负责。二、开发利用具体方案核心内容编制要求（一）项目概况1.基本信息。明确项目名称，申请用岛单位/个人的名称、地址、法定代表人等基本信息，项目所在无居民海岛的名称、地理位置（中心经纬度、所属行政区、距离大陆/最近有居民海岛的距离），用岛性质（经营性/公益性），用岛类型（按照《海岛保护法》分类为渔业用岛、工业用岛、交通运输用岛、旅游娱乐用岛、公共服务用岛、其他用岛），项目总投资、资金来源、建设周期、计划运行年限。所有面积指标精度须达到0.01公顷，岸线长度精度达到1米，坐标精度要求到秒级，统一采用WGS84坐标系。2.建设背景与必要性。结合国家重大战略、区域经济社会发展需求，说明项目建设的政策依据与现实需求，论证项目建设对区域发展、公共服务提升的积极作用，明确项目建设的必要性。3.建设内容与规模。分主体工程、配套工程、辅助工程明确建设内容：主体工程须明确建筑数量、总建筑面积、单栋建筑高度、容积率、建筑密度；配套工程须明确给排水、供电、通信、垃圾收集转运等设施的规模与布局；岸线利用须明确占用岸线的长度、类型，填海造陆（围海）面积（如有），透水构筑物占岸线利用总长度的比例；岛体利用须明确永久占用岛体面积、临时占用岛体面积，现有保留地貌与植被的比例。（二）海岛现状调查与评价1.基础地理与利用现状。开展全岛现场踏勘调查，明确海岛总面积、岸线总长度、地貌类型（基岩岛、冲积沙岛、淤泥质岛），海拔高程分布，地质条件，植被覆盖度，原有开发利用历史与现状，海岛权属情况，说明是否存在权属纠纷，是否属于历史遗留用岛，现有已建工程的基本情况。要求面积≥1公顷的海岛必须开展1:2000比例尺地形测量，面积<1公顷的海岛开展全覆盖现场踏勘测量。2.生态环境与资源现状。开展现场生态调查，内容包括：海岛及周边海域的生态系统类型，红树林、珊瑚礁、海草床等特殊生态系统的分布与面积；区域内珍稀濒危野生生物的种类、分布，保护级别，重要栖息地的范围；海岛周边海域海水水质、海洋沉积物质量现状；海岛自然景观、历史文化遗存的类型、分布与保护等级；周边区域生态敏感区、自然保护地、饮用水源保护区等保护目标的分布与距离。要求涉及生态敏感区的项目，须开展不少于两个季节的生态调查，获取完整本底数据。3.现状综合评价。评价海岛生态系统的完整性、稳定性，识别开发利用的限制性生态因子，分析生态敏感程度等级，明确现有海岛存在的生态问题，梳理开发活动可利用的空间范围与约束条件。（三）上位规划与管控符合性分析1.国土空间规划符合性。明确项目是否符合“三区三线”划定成果，是否占用生态保护红线：确因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设需要占用生态保护红线的，须说明已按照规定程序办理生态保护红线调整手续，符合生态保护红线占用管控要求。2.海岛保护规划符合性。明确项目所在海岛已纳入可开发利用无居民海岛名录，项目用岛类型、开发强度符合全国及省级海岛保护规划要求，未违反海岛保护规划划定的管控规则。3.相关规划符合性。说明项目符合海洋生态环境保护规划、沿海城镇体系规划、港口规划、旅游发展规划等相关规划要求，涉及自然保护地、军事管理区、航道、锚地等敏感区域的，明确项目符合相关区域的管控要求，已征得对应主管部门同意。（四）开发利用总体布局与强度管控1.用岛范围与期限。明确项目用岛的四至范围、所有拐点的WGS84坐标，分永久用岛、临时用岛统计用岛面积，明确用岛期限，用岛期限不得超过法定最高50年，临时用岛期限不得超过5年。2.功能分区与布局。按照生态优先的原则划定功能分区，一般分为核心建设区、配套服务区、生态管控区、预留发展区四个类型，明确各功能区的面积、范围、管控要求：除交通运输、能源等特殊功能性用岛外，旅游娱乐用岛的生态管控区面积占项目用岛总面积的比例不得低于60%，其他类型用岛生态管控区面积占比不得低于50%。总体布局须符合最大程度保护原有地形地貌与植被的要求，核心建设区须避让生态敏感区，尽可能布置在已经受到人为干扰的区域，不得分割海岛生态连通性。3.开发强度管控。明确项目的容积率、建筑密度、建筑高度等管控指标：旅游娱乐用岛建筑密度不得超过20%，平均容积率不得超过0.3，建筑主体高度不得超过15米，确因观景、安全等需求需要突破指标的，须单独开展专家论证；工业、交通运输等其他类型用岛，建筑密度不得超过30%，平均容积率不得超过0.8。岸线利用管控要求：项目占用自然岸线的长度不得超过项目用岛岸线总长度的30%，鼓励采用生态型护岸，保留原有自然岸线形态，禁止全部硬化岸线。（五）生态环境保护与修复方案1.生态保护措施。施工期须采用生态友好型施工工艺，严格控制施工范围，不得超出划定的建设区范围，禁止在全岛范围内采石、挖砂、采伐原生林木，不得随意倾倒建筑垃圾，施工污水、生活垃圾须全部转运至陆地处理，不得在岛上留存。施工时段须避让鱼类产卵期、鸟类繁殖期等敏感时段，减少对野生动物活动的干扰。运行期污染物全部实现上岸处理，禁止直接向周边海域排放污水、丢弃垃圾。严格防控外来物种入侵，植被恢复优先选用本土原生物种，禁止引入有害外来物种。2.生态修复方案。按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁修复”的原则，明确生态修复的范围、内容、工程量、完成时限、资金预算、验收标准：施工过程中破坏的植被，须在施工结束后6个月内完成修复，修复后植被覆盖度不得低于开发前水平；破坏的岸线须开展生态岸线修复，恢复自然岸线功能；占用潮间带生境的，须在周边适宜区域开展同等面积的生境修复。修复工程完成后，须编制修复验收报告，报送自然资源主管部门。3.生态保护补偿。项目占用重要生态空间或生态保护红线的，须按照国家及地方有关规定明确生态保护补偿的主体、标准、金额、方式、接收单位，落实补偿资金。（六）防灾减灾与安全保障方案1.灾害风险识别。识别项目所在区域面临的台风、风暴潮、海啸、海岸侵蚀、海平面上升、地质灾害等灾害类型，分析灾害发生频率、最大影响强度，评价项目面临的灾害风险等级。2.防灾工程措施。明确项目的防灾标准，一般项目防洪（潮）标准不低于50年一遇，重大项目不低于100年一遇，护岸、海堤等工程设计符合国家相关标准，建筑工程抗震等级符合区域抗震要求，岛上须设置不少于1处应急避难场所，明确应急疏散通道，配备应急通信、消防、救生等设备设施。3.应急管理预案。制定灾害应急预案，明确应急响应等级、人员疏散方案、应急处置流程，明确每年至少开展1次应急演练，落实应急管理责任人员。（七）生态监测与监管方案1.生态监测方案。明确监测点位布设、监测指标、监测频率、责任主体：监测内容包括海岛植被覆盖度、周边海域海水水质、沉积物质量、珍稀濒危物种生存状况、岸线侵蚀稳定性等，每年至少开展1次常规监测，向自然资源主管部门报送监测报告；用岛面积≥5公顷的项目，须建设生态环境动态在线监测系统，实现开发活动与生态变化的实时监测。2.监管责任落实。明确用岛单位/个人的生态保护主体责任，建立开发利用台账，主动接受自然资源主管部门的监督检查，严格按照批准的方案开展开发利用活动，不得擅自改变用岛范围、用途，不得擅自转让无居民海岛使用权。（八）投资估算与效益分析1.投资估算。明确项目总投资构成，分别列示主体工程投资、配套工程投资、生态保护修复投资、其他投资，要求生态保护修复投资占项目总投资的比例不得低于15%，涉及生态敏感区的项目不低于20%，明确生态保护修复资金的到位计划。2.综合效益分析。分别分析项目的经济效益、社会效益、生态效益：经济效益明确项目投产后的预计产值、税收、对相关产业的带动作用；社会效益明确项目提供的就业岗位、对公共服务能力的提升作用；生态效益明确生态保护修复后，海岛生态系统服务功能的提升情况。3.环境影响分析。简要分析项目建设、运行过程中对海岛及周边海域生态环境的影响，说明采取的保护措施可将影响控制在可接受范围内，不会造成区域生态系统功能的不可逆退化。三、特殊类型用岛编制简化要求（一）临时用岛。用岛期限不超过5年的临时用岛项目（如工程施工临时用岛、科学考察临时用岛等），可简化项目背景、效益分析等内容，但必须明确用岛范围、生态保护措施、施工结束后的生态修复时限与标准，承诺临时用岛退出后恢复海岛原状。（二）旅游娱乐用岛。须突出生态管控要求，明确禁止开发房地产项目、禁止建设私人会所、禁止大规模填海造地，明确游客最大承载量，落实游客流量管控措施。（三）工业用岛。须突出污染物防控要求，明确所有生产、生活污水和垃圾全部上岸处理的具体措施，明确风险防控预案，防止发生泄漏污染事故。（四）连岛工程用岛。须突出生态连通性保护要求，明确避免分割海岛生态系统的措施，预留生态廊道，落实连岛工程施工后的生态修复要求。四、图件与附件编制要求（一）图件编制基本要求。统一采用WGS84大地坐标系、1985国家高程基准，比例尺符合以下要求：用岛面积<1公顷的，比例尺不小于1:2000；1公顷≤用岛面积<10公顷的，比例尺不小于1:5000；用岛面积≥10公顷的，比例尺不小于1:10000。（二）必备图件。1.项目区位图：标明项目所在行政区位置，周边生态敏感区、城镇、交通设施的分布；2.海岛现状图：包括海岛地形图、植被分布图、生态敏感区分布图、岸线类型分布图、现有开发利用现状图；3.开发利用总平面图：标明用岛四至范围、拐点坐标、功能分区、建筑与设施布局；4.生态保护修复布局图：标明生态管控区范围、生态修复区域位置与修复内容；5.防灾减灾设施布局图：标明护岸工程、应急避难场所、防灾设施的位置。（三）必备附件。1.申请用岛单位/个人的身份证明文件；2.项目立项（备案）文件；3.海岛权属无争议证明文件；4.上位规划符合性说明或相关主管部门出具的符合规划的意见；5.全岛现场踏勘记录、生态调查监测原始报告；6.涉及生态敏感区的项目，须附生态影响专题论证报告；7.涉及公共利益的项目，须附听证材料；8.申请单位出具的生态保护修复资金承诺书；9.涉及自然保护地、军事管理区、航道等敏感区域的，须附对应主管部门的同意文件。五、成果审查与报批要求（一）成果格式要求。文本成果采用A4纸印刷，装订成册，封面标注项目名称、编制单位、申请单位、编制时间，加盖编制单位和申请单位公章；电子成果提供PDF格式的文本图件，以及矢量格式的空间数据，存储为可读取的电子介质。（二）修改完善要