乡镇市场监管领域联合执法协作工作方案

乡镇市场监管领域联合执法协作工作方案一、总则与工作目标乡镇市场监管领域联合执法协作的本质不是“多部门一起出门”，而是用一套预先约定好的权责界面和流程节点，解决“谁都能管、谁都不管”和“单一部门管不住”的执法断层问题。本方案旨在将市场监管所、综合执法队、派出所、农业农村站、卫健办、应急办等分散的执法力量，在乡镇层面拧成一套可调度、可追溯、可问责的协同机制。1.1适用范围本方案适用于乡镇行政区域内，涉及市场监管职责且存在以下情形之一的执法事项：同一违法行为触犯两个以上部门职责，需要联合查处的；单一部门依法查处力量不足或现场存在人身安全、暴力抗法风险的；上级部署的跨部门专项整治行动；市场监管领域突发安全事件需要多部门现场联动的；市场主体无证无照经营且伴随食品安全、特种设备、消防安全等复合型风险的。1.2工作目标到本方案实施第1个年度末，实现以下量化目标：跨部门执法信息共享率达到100%，线索推送不超过24小时；联合执法行动从方案启动到现场集结平均时间不超过48小时，紧急联动1小时内可调度到位；涉刑案件移送材料完整率达到100%，公安机关受案后书面回复时间不超过3个工作日；重点领域每年至少开展4次联合执法行动，每季度不少于1次；联合执法案件办理超期率控制在5%以内，因推诿扯皮导致案件流失的问题零发生。1.3工作原则依法依规：各成员单位在法定职权范围内配合，不得越权执法。属地管理：乡镇政府统一领导，领导小组办公室统一调度，各站所按职责落实。首接负责：第一个接到线索或到达现场的单位不得推诿，必须先行控制局面，再提请联合执法。快速响应：按照事件等级在约定时限内集结到位，不得以“人员不足”“车辆外出”等理由延误。闭环管理：每一起联合执法案件从启动到结案均纳入台账，执行PDCA闭环（计划—执行—检查—改进）。二、组织架构与职责分工联合执法最容易失败的地方，不是现场不配合，而是事前没有把“谁牵头、谁主办、谁协办、谁兜底”写成死规定。本方案的职责分工以“法定职责+首接负责+牵头单位确权”为基线，先把责任边界扎紧，再谈协作。2.1成立乡镇市场监管联合执法协作领导小组领导小组是联合执法的最高指挥机构，实行组长负责制。组长：由乡镇人民政府分管市场监管工作的副镇长（或乡镇长）担任，负责重大联合执法行动的批准、跨部门争议裁断、应急预案启动。副组长：由市场监管所所长、派出所所长、综合执法队队长担任，分别负责市场监管领域、治安保障与涉嫌犯罪侦办、城镇管理领域的现场调度。成员：农业农村站站长、卫健办主任、应急办主任、教育办主任、民政办主任、自然资源所所长、司法所所长等，按需要参与。领导小组例会每季度召开1次，遇重大专项行动或突发事故可临时召开。会议纪要须在会后24小时内印发至所有成员单位。2.2领导小组办公室领导小组下设办公室，设在市场监管所，办公室主任由市场监管所所长兼任。办公室职责包括：归集、甄别、分流各部门推送的执法线索；起草联合执法行动方案，报组长或副组长批准；通知各成员单位集结时间、地点、出动人数和装备要求；跟踪督办案件办理进度，每月5日前通报上月联合执法台账；组织年度联合执法业务培训和应急演练。2.3成员单位职责清单以下职责清单以“谁的孩子谁抱走”为原则，成员单位在联合执法中只做三件事：主营业务自己干、现场安全自己管、移送材料自己办。单位联合执法中的法定职责必须出动的场景市场监管所食品、药品、特种设备、产品质量、价格、计量、知识产权、无证无照经营等违法行为的调查取证、行政强制与行政处罚涉及食品、药品、特种设备、产品质量等市场监管领域违法线索派出所涉嫌犯罪案件侦办、执法现场治安维护、暴力抗法处置、涉案人员控制现场存在人身威胁、可能发生暴力抗法、发现涉嫌犯罪线索综合执法队占道经营、户外广告、违章搭建、乱倒垃圾等城镇管理类违法行为查处涉及占道经营、户外广告、违章建筑等与市场秩序交叉的违法场景农业农村站农产品质量安全、农资打假、动物检疫、农村集体聚餐食品安全指导涉及农资造假、农产品质量安全、私屠滥宰、农村聚餐食物中毒等卫健办公共场所卫生、医疗机构监督、传染病防控、职业病防治涉及无证行医、公共场所卫生、非法采供血、传染病防控风险应急办安全生产、消防安全、危险化学品、烟花爆竹、粉尘防爆等领域监管涉及三合一场所、危化品非法储存、消防安全隐患、特种设备事故教育办学校及托幼机构食堂、校园周边食品安全和经营环境涉及校园食品安全、校园周边无证无照经营、学生用品质量司法所行政处罚合法性指导、行政争议化解、执法文书规范审查重大行政处罚案件、行政强制措施实施前合法性审查2.4牵头单位确定规则联合执法启动前，由领导小组办公室按照“违法主行为+风险最高环节”确定牵头单位：违法主行为属于市场监管职责的，市场监管所牵头；违法主行为涉及治安或涉嫌犯罪的，派出所牵头；违法主行为属于城镇管理领域的，综合执法队牵头；难以确定主行为的，由领导小组组长指定牵头单位，并出具书面《联合执法牵头单位指定书》。牵头单位负责：拟定现场检查分工表、制作现场总指挥令、汇总各协办单位执法文书、组织案件会商。协办单位不得以“不是牵头单位”为由拒绝提供本部门执法职能范围内的取证、扣押、查封等协助。三、联合执法协作机制机制的价值不在文件里写得多漂亮，而在每一次线索流转、每一次现场分工、每一次案件移送是否都能跑通同一套流程。本章按照“线索归集→启动审批→现场实施→案件移送→结果反馈”五个环节拆分，每个环节都设定时限和责任人。3.1线索归集与信息共享3.1.1统一线索来源所有联合执法线索归集到领导小组办公室，来源包括：12315市场监管投诉举报平台；12345政务服务便民热线；上级市场监管部门交办、督办案件；各成员单位日常巡查发现；村（社区）网格员、食品安全协管员报告；群众来信来访和媒体曝光线索。3.1.2线索推送时限领导小组办公室收到线索后，应在2小时内完成初步甄别，属于联合执法范畴的，通过专用工作群或执法协作平台推送至相关成员单位联络员。各联络员须在30分钟内在线确认收到，确认不及时的由办公室电话催办并记录在案。3.1.3线索台账管理所有线索纳入“乡镇联合执法线索台账”，实行“一患一档、一源一码”。台账要素包括：线索来源、接收时间、涉及领域、风险初判、牵头单位、办理状态、办结时间。每月5日前，由领导小组办公室将上月台账汇总并通报至各成员单位。3.2联合执法启动条件与分级联合执法不是“人越多越好”，而是根据风险等级匹配出动规模、响应时限和指挥层级。3.2.1启动条件满足以下任一条件即可启动联合执法：跨部门职责交叉，单一部门无法独立完成查处；现场核查存在人身安全、暴力抗法或群体性事件风险；上级部署的专项整治行动明确要求多部门联合；同一市场主体存在多领域违法，需多部门同步固定证据；重大投诉举报或舆情事件需多部门共同应对。3.2.2响应分级等级判定标准启动权限现场集结时限Ⅲ级（一般）常规跨部门执法，无紧急危险领导小组副组长批准48小时内Ⅱ级（较大）涉及食品安全、特种设备、危险化学品等较高风险，或投诉人多次集体信访领导小组组长批准24小时内Ⅰ级（重大）发生食品中毒、特种设备事故、火灾爆炸、暴力抗法等突发事件领导小组组长或副组长先行电话批准，事后2小时内补报书面审批1小时内3.3联合执法现场实施流程3.3.1行动前准备牵头单位在联合执法行动前24小时（Ⅰ级响应为1小时）内完成以下准备：制定《联合执法行动方案》，明确检查对象、检查事项、各部门分工、携带装备清单；通知各协办单位出动人数不少于2人，且必须有1名持证执法人员；准备执法文书：现场检查笔录、询问笔录、查封扣押决定书、抽样取证记录等；确认通讯、车辆、执法记录仪、快速检测设备、防护用品到位。3.3.2现场指挥现场设立总指挥一名，由牵头单位负责人或领导小组组长指定人员担任。总指挥负责：宣布行动开始，统一执法口径；分配各协办单位检查区域和检查对象；遇突发情况（当事人暴力抗法、现场发现重大危险源）时下达中止、疏散、撤离或报警指令。各协办单位执法人员必须服从总指挥调度，但不得以总指挥指令代替本单位法定审批程序。需要现场采取行政强制措施的，仍由具有法定权限的单位负责人批准后方可实施。3.3.3证据固定与案件办理各成员单位在现场检查中发现属于本部门职责的违法线索，应当在2小时内完成现场检查笔录、拍照录像、物品抽样等初步证据固定；涉及刑事犯罪的，派出所民警同步开展侦查取证，控制涉案人员和财物；需要查封、扣押的，由具有法定权限的部门依法制作决定书并当场送达当事人，物品清单必须由当事人、见证人和执法人员三方签字；现场检查结束后30分钟内，总指挥组织各成员单位简短碰头，汇总检查发现，明确后续主办单位和协办任务。3.3.4结果反馈与公开联合执法行动结束后，主办单位应在7个工作日内将处理结果反馈至领导小组办公室，内容包括：案件名称、查处结果、罚没金额、是否移送、风险隐患是否消除。办公室每季度通过乡镇政务公开栏或政府网站公示联合执法结果，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的除外。3.4案件移送与协查案件移送是联合执法中法律风险最高的环节，移送不及时、材料不完整、程序不规范都可能导致案件“流产”。本方案规定如下：3.4.1移送标准市场监管等部门在查处违法行为过程中，发现当事人的行为涉嫌犯罪的，必须按照《中华人民共和国行政处罚法》《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》移送公安机关，严禁以罚代刑。超出本部门职权范围、需要其他部门管辖的案件，由原办理部门制作《案件移送函》，连同相关证据材料移送有管辖权的部门。跨乡镇的案件，由领导小组办公室报上级主管部门协调，不得擅自跨区域执法。3.4.2移送材料清单移送涉嫌犯罪案件必须同时附以下材料：移送函（一式三份，送接收机关、领导小组办公室、留档）；涉嫌犯罪案件情况调查报告；涉案物品清单及照片；检验报告、鉴定结论、现场检查笔录、询问笔录等证据材料；其他有关涉嫌犯罪的材料。材料缺失或不规范的，接收机关可以要求补正，但不得以“材料不全”为由拒绝接收。补正期间不停止案件办理。3.4.3移送时限发现涉嫌犯罪线索后，主办单位应在3个工作日内向公安机关移送；公安机关收到案件材料后，应在3个工作日内依法作出立案或不予立案的决定，并书面告知移送机关；公安机关决定立案的，移送机关应在2个工作日内将涉案物品移交公安机关，并配合后续侦查；对公安机关不予立案但移送机关有异议的，可自收到不予立案通知之日起3日内向作出决定的公安机关申请复议，也可建议人民检察院依法进行立案监督。四、重点领域联合执法事项清单乡镇一级的执法资源有限，全面撒网的结果必然是什么都查不深。本方案将联合执法的火力集中在7个高风险领域，每个领域明确牵头单位、配合单位、检查频次和核心检查内容，确保每一轮联合执法都有明确的靶心。4.1农村食品安全牵头单位：市场监管所配合单位：农业农村站、派出所、教育办、民政办检查频次：每季度不少于1次，春节、中秋、国庆等重点节日前增加1次专项检查。重点对象：农村食品小作坊、小食杂店、农村集体聚餐流动厨师、校园周边食品摊贩、养老机构食堂。核心检查内容：食品经营许可证或备案登记证是否有效；从业人员健康证明是否在有效期（1年）内；食品进货查验记录是否完整；有无销售“三无”食品、过期食品、假冒伪劣食品；农村集体聚餐100人以上是否向村委会或市场监管所报备并留样48小时。处置标准：发现无证无照经营的一律责令停业整改；发现过期食品和“三无”食品的一律下架扣押并依法查处；涉嫌生产销售有毒有害食品的一律移送公安机关。4.2特种设备安全牵头单位：市场监管所配合单位：应急办、派出所、综合执法队检查频次：每半年对乡镇在用特种设备全覆盖检查1次，重大节假日、汛期、冬季供暖季增加抽查。重点设备：锅炉、压力容器、压力管道、叉车、电梯、起重机械、液化石油气瓶。核心检查内容：使用登记证是否在显著位置悬挂；在用特种设备是否在检验有效期内；作业人员是否持证上岗且证书在有效期内（4年）；安全阀、压力表是否在校验有效期内；充装单位是否存在充装超期未检气瓶、报废气瓶行为；电梯应急报警装置是否24小时有人值守，困人应急救援是否在30分钟内到场。处置标准：对超期未检、带病运行的特种设备，必须当场下达安全监察指令书，责令停止使用、限期整改；对存在严重事故隐患且拒不整改的，查封设备并立案查处；发现涉嫌特种设备事故罪的，移送公安机关。4.3药品与医疗器械安全牵头单位：市场监管所配合单位：卫健办、派出所检查频次：每半年对乡镇药店、诊所、卫生室开展1次联合检查，农村集贸市场药品摊点每月巡查1次。重点对象：乡镇零售药店、个体诊所、村卫生室、农贸市场游医药贩、无证便民药店。核心检查内容：药品经营许可证、医疗机构执业许可证是否有效；是否有非法渠道采购药品；是否销售使用过期、失效药品；含麻黄碱类复方制剂是否凭身份证实名销售且单次销售不超过2个最小包装；冷藏药品储存温度是否符合说明书要求（如胰岛素2~8℃）；一次性无菌医疗器械是否存在重复使用。处置标准：发现无证经营药品的一律取缔并没收违法销售的药品和违法所得；发现销售假药、劣药的移送公安机关追究刑事责任；诊所使用过期药品的责令停业整顿，情节严重的吊销执业许可证。4.4产品质量与农资安全牵头单位：市场监管所配合单位：农业农村站、派出所检查频次：春耕、夏种、秋播三个农忙季节各开展1次农资打假联合执法，全年不少于3次。重点产品：化肥、农药、种子、农膜、柴油、建材（钢筋、水泥）、电线电缆、儿童玩具、烟花爆竹。核心检查内容：产品质量合格证明、生产许可证或CCC认证标志（如电线电缆、儿童玩具）；化肥养分含量、农药有效成分是否与标签标明一致；是否销售国家明令淘汰的10%甲拌磷、克百威等高毒农药；钢筋产品表面是否轧有生产许可证标志和厂名厂址；计量器具是否检定并在有效期内。处置标准：对抽检不合格的产品，查封扣押并追溯供货源头；销售假劣农药、化肥致农民损失超过5万元的，移送公安机关；无生产许可证生产建筑钢筋的，依法没收产品并处罚款。4.5无证无照经营牵头单位：市场监管所配合单位：综合执法队、派出所、应急办检查频次：每季度至少开展1次无证无照经营专项整治，重点区域每月巡查。重点区域：乡镇集贸市场、校园周边、城乡结合部、农房出租屋、废旧厂房。重点对象：小餐饮、小食品加工、废品回收、机动车维修、加油点、液化气代充点、无证无照食品小作坊。核心检查内容：营业执照、许可证是否齐全并亮证经营；是否存在超范围经营；是否以“试营业”“筹备期”等名义无证经营；经营场所是否符合消防和安全条件。处置标准：对无证无照经营户，市场监管所下达《责令改正通知书》，限期7日内办理证照；对涉及食品、药品、特种设备、危险化学品的无证无照经营，当场查封经营场所并扣押相关物品；对拒不改正的，依法从重处罚。4.6城镇管理与市场秩序交叉领域牵头单位：综合执法队配合单位：市场监管所、派出所检查频次：每月对乡镇主次干道、农贸市场周边占道经营、乱堆乱放开展1次联合整治。重点问题：占道摆摊、店外经营、私搭乱建、户外广告破损、市场入口车辆乱停、消防通道堵塞。核心检查内容：流动摊点是否取得食品摊贩备案卡；固定门店是否存在超出门窗经营；广告牌匾是否牢固，是否存在坠落风险；消防通道是否被占用，宽度是否满足4米要求；市场内是否配备灭火器且压力表指针在绿区。处置标准：对占道经营、店外经营，首次告知、二次警告、三次处罚；对堵塞消防通道的，由综合执法队和应急办联合强制清理；对暴力抗法的，派出所依法传唤并追究法律责任。4.7安全生产与消防安全“三合一”场所牵头单位：应急办配合单位：派出所、综合执法队、市场监管所检查频次：每半年对乡镇沿街商铺、家庭作坊、群租房开展1次“三合一”场所专项排查，夏季高温和冬季取暖季前各增加1次。重点对象：生产、储存、住宿设置在同一建筑物内且未采取防火分隔的“三合一”场所；小服装厂、小电子加工点、废品回收站、沿街店铺阁楼住人。核心检查内容：生产经营与住宿是否采用防火墙或防火门有效分隔；安全出口数量是否不少于2个且保持畅通；电气线路是否穿管保护，未使用铜丝代替保险丝；是否违规存放瓶装液化气超过50公斤；是否安装独立式感烟火灾探测报警器；是否配备2具以上4kg干粉灭火器。处置标准：对违规住人的“三合一”场所，必须当场责令人员搬离，逾期不搬离的依法查封；对电气线路私拉乱接、未穿管保护的，责令7日内整改完毕；对违规存放易燃易爆危险品的，由派出所依法治安拘留。五、应急联动与风险处置日常联合执法是“有计划的协同”，应急联动则是“无预案的协同”。真正考验联合执法机制的不是台账有多完善，而是凌晨三点接到一起疑似食物中毒报告后，能不能在15分钟内叫足该到的人、带对该带的装备。本节按风险分级设定响应阈值和处置底线。5.1应急事件分级等级判定标准启动权限现场集结时限Ⅲ级（一般）普通食品安全投诉、一般性计量纠纷、无证无照经营被举报且无紧急危险领导小组办公室负责人2小时内Ⅱ级（较大）疑似食品安全事故（人数少于10人且无危重病例）、液化气瓶泄漏未着火、电梯困人超过30分钟、一般性群体性消费纠纷领导小组副组长40分钟内Ⅰ级（重大）食品安全事故超过10人或出现危重病例、燃气爆炸、火灾、特种设备事故、暴力抗法致人受伤领导小组组长（紧急情况下副组长先电话启动）15分钟内5.2应急响应流程接报与初判：领导小组办公室接到突发事件线索后，值班人员应在5分钟内电话报告副组长，并同步将事件要素（时间、地点、人数、伤情、涉及领域）短信发送至相关成员单位联络员。指令发出：副组长在10分钟内决定是否启动应急联动。决定启动的，明确牵头单位和集结地点，通知各单位带齐装备。现场先期处置：距离现场最近的执法单位（包括派出所民警、市场监管所值班人员、综合执法队巡逻车）必须先期到达，控制局面、抢救伤员、疏散人员、设置警戒线，不得等待全员到齐后再行动。联合处置与分工：牵头单位到达后接管现场指挥，成员单位按职责同步处置。市场监管所负责查封问题食品、药品、特种设备；派出所负责伤员转运通道、现场秩序维护、涉嫌犯罪人员控制；应急办负责泄漏源控制、火灾初期扑救；卫健办负责中毒人员流行病学调查和送医指导。信息上报与舆论应对：现场总指挥在1小时内编写《突发事件续报》报乡镇政府和上级主管部门。对外信息发布由乡镇新闻发言人统一口径，任何成员单位不得擅自接受采访或在社交媒体发布未经核实的信息。5.3典型场景处置底线5.3.1农村集体聚餐疑似食物中毒市场监管所和卫健办在30分钟内到场，封存剩余食品、原料、工具、留样，登记聚餐人员名单和症状。农业农村站负责排查食材来源，必要时对病死畜禽肉进行检疫鉴定。派出所调取聚餐承办人、流动厨师的联系方式和购买记录，控制涉嫌责任人员。严禁现场清扫、清洗加工场所，以免破坏证据。留样食品和患者呕吐物必须在冷藏条件下保存，等待疾控机构采样。5.3.2燃气泄漏接报后，派出所和应急办在15分钟内到场。首先划定警戒范围不小于30米，严禁在警戒区内使用手机、对讲机、明火或启动非防爆电气设备。燃气泄漏浓度达到爆炸下限（LEL）20%以上时，必须由应急办协调燃气公司关闭上游阀门，派出所组织疏散泄漏点上方及下风向30米内居民。风险演化路径：户外地下燃气管破裂→燃气经管沟、电缆沟、下水道窜入周边建筑物→遇冰箱启停火花→空间爆燃。因此，警戒范围不能只看泄漏点表面，还要检查附近20米内的所有窨井盖、电缆井和排风口，对周边建筑物逐户排查并关停非防爆电器。5.3.3特种设备事故（以叉车压伤或者电梯困人为例）叉车压伤：市场监管所和应急办到场后，严禁未切断动力源就移动叉车或使用普通千斤顶抬升，应先锁定叉车、切断电源、垫刹车块，用专业液压扩张器施救，同时呼叫120。电梯困人：接报后30分钟内，电梯维保单位必须到场，市场监管所派员监督。严禁维保人员用三角钥匙强行撬门放人，必须确认轿厢是否平层、是否处于失控运行状态，先断电、再手动盘车至平层，最后用专用工具开门。六、保障措施联合执法不是“人情联合”，而是靠人员、装备、经费、考核四根柱子撑起来的制度。没有这些硬保障，所有的响应时限、检查频次、移送要求都会变成一句空话。6.1人员保障各成员单位指定1名班子成员作为联合执法固定联络员，其姓名、职务、手机号码报领导小组办公室备案，每半年更新一次。建立乡镇联合执法人才库，按领域分类登记执法骨干。涉及食品抽检、特种设备、药品稽查、消防检查等专业执法时，优先从人才库中选调人员。每次联合执法行动，各成员单位派出不少于2名执法（含协管）人员，其中1人必须持有执法证件。人员不足2人的单位，由该单位负责人向副组长说明原因，并承担后续协助义务。6.2装备保障领导小组办公室统一登记各成员单位执法装备台账，包括执法记录仪、快速检测设备、防爆对讲机、防割手套、安全帽、警戒带、急救包、干粉灭火器等。联合执法行动所需车辆由牵头单位提出，成员单位车辆不足时，由乡镇政府办公室统一调配公务用车。Ⅰ级应急响应时，可征用派出所、综合执法队巡逻车。执法记录仪必须全程开启，现场检查、询问、查封、扣押关键节点不得漏录。录像资料由出动单位保存至少1年。6.3经费保障联合执法协作专项经费纳入乡镇年度预算，主要用于：联合执法车辆燃油费、误餐补助、快速检测试剂耗材、执法文书印刷、培训演练、应急装备补充。专项经费实行“总额控制、实报实销、超支共担”，由领导小组办公室年初提出预算，乡镇财务所审核拨付。年度预算额不低于乡镇市场监管事务性支出的15%。6.4培训与演练每年至少组织2次联合执法业务培训，内容包括：执法程序规范、证据固定方法、涉刑案件移送实务、现场急救与自我防护。每年至少组织1次应急演练，模拟农村集体聚餐食物中毒或燃气泄漏或特种设备事故场景，全流程检验响应时限和处置能力。演练结束后15日内，由领导小组办公室出具评估报告，找出至少3个薄弱环节并限期整改。培训实行签到考核，无故不参加或考核不合格的，取消当年度评优资格。6.5考核与问责将联合执法协作成效纳入各成员单位年度绩效考核，权重不少于5%。考核指标包括：响应时效、材料移交完整率、案件办结率、线索漏报率、推诿扯皮次数。对下列行为，由乡镇党委、政府约谈责任单位负责人并通报批评：无正当理由不按响应时限集结的；拒不执行领导小组重大执法决定的；应移送不移送、以罚代刑的；在联合执法中泄露行动秘密导致风险扩散的；连续2个季度考核排名末位的。对因推诿扯皮、不作为导致安全事故或刑事案件发生的，依规依纪依法追究相关人员责任；涉嫌失职渎职的，移送纪检监察机关或司法机关处理。七、附则本方案由乡镇人民政府负责解释，具体解释工作由领导小组办公室承担。本方案自发布之日起施行，有效期为3年。期满前3个月