教育现代化背景下中小学布局调整的挑战及应对

/教育现代化背景下中小学布局调整的挑战及应对【摘要】在教育现代化背景下，我国中小学布局调整在空间分布、学段结构、质量层次和发展定位方面都面临着教育资源供给与现实需求间的多重矛盾。审视当下，研判未来，学校布局调整的价值理念、扩容重心、对象范畴和方式格局等都将转变。面向未来的学校布局调整，需要超前布局，建立健全学校教育承载力监测机制；转换思维，让学校布局调整迈向内涵式塑造；均衡师资，以要素优化追寻学校布局调整的价值理性；强化治理能力，规范引领民办学校健康发展。【关键词】教育现代化；中小学布局调整 一、教育现代化背景下中小学校布局调整面临的挑战 (一)优质义务教育资源空间供给上的结构性矛盾 教育公平是社会公平的基石，教育公平落实到行动上就是让所有学生都能享受公平而有质量的教育。长期以来，在教育现代化进程中，教育过程公平相对缺失体现在优质义务教育资源空间供给上城乡分布不均。在具有象征意义的教育符号价值消费影响下，在对优质教育资源的追逐中形成了“异化”的义务教育城镇化率。如，2018年我国义务教育城镇化率为77.89%，而常住人口城镇化率为59.58%，义务教育城镇化率比常住人口城镇化率高出18%。这种“异化”的义务教育城镇化率突出表现为“城挤乡弱”——城镇地区大班巨校、农村地区小班微校。2018年，全国义务教育阶段有大班额班(56人以上)26.5万个，占全部班级的7.06%；有超大班额班(66人以上)1.87万个，占全部班级的0.5%[1]，这些大班额班多聚集在城镇地区。与此同时，农村地区分布着数量众多的小班微校，截至2018年底，全国共有小学和教学点26.3万所，其中，城市(城区)2.9万所，农村(镇、乡村)23.4万所①，全国农村小规模学校②有10.6万所，占农村小学和教学点总数的45.29%。 义务教育城镇化率与我国的城镇化率不相协调，对城乡义务教育发展造成了一些困扰。一是教育吸引型城镇化。由于历史和现实原因，资源配置向城性“惯性”形成了从县、镇(乡)到村教育质量的差序格局，因优质教育形成了教育吸引型城镇化。城镇地区大班巨校问题突出，超出学校教育承载力，学校扩容压力大，这不但是对优质教育的稀释，而且农村学生进城上学代价巨大。二是撤校推动型城镇化。异化的义务教育城镇化率使农村学龄人口大量外流，农村地区小班微校办学难具“规模效益”，发展困难重重，面临被撤并风险，学生去留困扰多。[2]破解“城挤乡弱”优质义务教育资源空间供给上的结构性矛盾，消解异化的义务教育城镇化率，消除城镇地区大班额，避免盲目建校扩容，充分利用农村已有教育资源，在高位统筹城乡义务教育发展，提升农村办学质量，方便农村学生就近入学接受优质教育，是现代化进程中学校布局调整内涵深化的应有之义。 (二)教育需求延伸与现行学段学校结构布局不协调 经济、社会和文化的现代化与教育现代化发展相伴而来，经济、社会和文化的现代化发展对教育现代化提出了相应要求。当前，我国经济发展进入新常态，按照世界银行2015年标准，我国正处在跨越“中等收入陷阱”③的关键阶段，面临着产业结构调整、加快转型升级以及步入中等发达国家后如何保持经济持续强劲增长的挑战。根据国际相关经验，增加人均受教育年限、累积人力资本，是培养经济增长新动力、助力产业结构升级，从而实现经济发展转型，以保持经济社会平稳、快速发展的必然要求。[3]累积人力资本，释放人口红利，实现从人力资源大国迈向人力资源强国，需要发挥教育对社会现代化的促进作用。 经济、社会和文化现代化转型的压力传递到教育领域，要求人均受教育年限延长，满足大众对教育机会的需求，但当前教育需求延伸与现行学段学校结构布局极不协调。 2011年，我国全面实现了九年义务教育普及，大众对教育的需求开始向义务教育两端延伸。一方面，表现在大众注重早期教育，对学前教育阶段教育需求强烈。2018年，全国学前教育毛入学率为81.7%，还有18.3%的儿童未能入学，全国幼儿园学生数465.6万人，其中就读于民办幼儿园学生数263.9万人，占全国幼儿数的56.68%。④民办幼儿园中有近五成是营利性的。这折射出大众对学前教育普惠性的需求没有得到完全满足，入园难、入园贵的问题亟待解决。另一方面，表现在大众对高中阶段教育的需求，2018年我国高中阶段毛入学率为88.8%，还有11.2%的学生未能入学。其中，全国普通初中升入普通高中的比率为57.63%，受就学政策限制与学业成绩影响，随迁子女的普通初中升入普通高中的比率仅为36.93%⑤，在一些地区，受异地中考政策中的高门槛限制，随迁子女只能就读民办高中或职业高中。教育现代化是以人为核心的现代化，需要我们在学校布局调整中主动回应，积极调整不同学段学校的结构布局，满足大众对延伸教育的需求。 (三)民办学校不当发展与教育公益性存在着现实冲突 不可否认，民办教育是我国教育发展的重要补充，但当前一些地区的民办学校因不当发展与教育的公益性存在着现实冲突。现实中，一些地方政府对义务教育阶段民办学校的定位认识不清，甚至有些地方政府“有意识”地以“民办公助”的方式发展民办学校，以“甩包袱”的形式让民办学校承担义务教育供给服务。一方面，地方政府以各种优惠政策让民办学校教师既可以享受政府编制，还可以享受民办学校的高工资，期望以此带来办学效率与质量的提升，结果使得大量公办学校教师自由流动至民办学校。另一方面，地方政府为了增加税收收入，以教育服务市场化促进地方经济发展，允许公办学校的教育资源以国有资产的形式进行投入、以出租或出售的方式优先提供给民办学校。[4]在政策支持下，民办学校实现了低成本扩张和快速发展，实行集团化办学和教育产业化发展。 一些民办学校在政策失当的情况下成为区域名校、优质校，形成民强公弱、民进公退之势，大众被迫择校去享受民办学校的教育服务。就初中教育而言，2001年-2018年，全国民办初中数增长了2.05倍，2018年民办初中数占全国初中数的10.05%；民办初中在校生数增加了6.5倍，2018年民办初中在校生数占全国初中人数的13.67%。⑥然而，不同地区间差异极大，如，2018年湖南省耒阳市近三成小学生、六成初中生就读民办学校。在全国义务教育阶段学校数与在校生数均减少的背景下，义务教育阶段民办学校的学校数与在校生数快速增加，反映出义务教育阶段公办学校发展不充分、对学生吸引力减弱的现实。 义务教育阶段营利性民办校的快速发展并没有带来所期待的效率与质量，事实上还造成新的不均衡。资本的本性在于增值、寻求营利的空间，民办优质教育意味着高收费，导致经济资本薄弱家庭对优质教育望而却步；而在人口流入主导型城镇，因公办校扩容压力大，形成了教育排斥型城镇化，迫使随迁子女就读低端的民工子弟校。教育成本上升、教育投入收益回报低的现实，催生了新的“读书无用论”，极易诱发学生辍学[5]，加大了义务教育巩固率陷入“高位波动陷阱”⑦的风险。如何有序发展民办学校、恪守义务教育公益性、维护公办学校办学生态是教育现代化进程中学校布局调整需直面的课题。 (四)中小学办学同质化倾向与学生多元需求相抵触 教育现代化要求尊重与理解不同文化背景与多样来源的学生，在培养人的公共性底色基础上，让每个学生的个性与禀赋得到充分发展。然而，当前义务教育阶段，为了促进均衡发展，学校布局调整在标准化建设导向下呈现出同质化倾向，与学生异质化、多元文化需求相抵触。美国社会学家列维(MarionJ.Levy)依据各地区现代化起始时间的先后将现代化国家分为“内源型”和“后发型”。[6]与城镇优质学校相比，我国农村薄弱学校属于典型的后发型，自2012年进入“后撤并时代”，为缩小县域内学校间的办学差距、提升教育质量，农村薄弱学校转向了办学标准化建设。在薄弱学校改造中将城镇学校教育现代化发展模式进行“移植”，普遍采取了“以城化乡”“以城代乡”的仿城化方式，期望通过办学条件的标准化建设助力薄弱学校现代化的实现。 在此理念影响下，全国各地相继出台了一系列政策。从中央到地方的学校布局调整政策都以统一标准化的模式强力推进，强调保基本、补短板、兜底线、促均衡，期望通过提升硬件设施以技术之用改造薄弱学校。其考核标准从生均意义上的资源占有量进行考核，陷入了资源越多教育越好的假设圈套。事实上，外在办学条件只是质量提升的充分条件，而非充要条件。其建设理念重“均衡”轻“发展”，建设标准重“统一”轻“特色”[7]，忽视了学校布局调整中学校办学条件内涵式的塑造。农村薄弱学校未充分尊重其内在特征与属性，因缺少自我发展定位，忽视了不同学校所在地区优势的发现与挖掘，造成布局调整中出现“千校一面，万人同课”的现象，同质化现象严重，未能满足学生发展对多元教育的需求。学校布局调整旨趣不仅是外延式办学条件，而应是立足实际以内涵式的办学要素进行优化，满足学生多元需求。 二、教育现代化背景下我国中小学布局调整未来趋势研判 (一)学校布局调整的价值理念由“有学上”向“上优学”转变 教育现代化是个既有长期性又具阶段性的过程，不同阶段的教育现代化所面临的矛盾与使命不一样。存在决定意识，我国学校布局调整的价值理念围绕着教育现代化过程中的阶段矛盾与教育发展的阶段使命展开。由于财政资源的稀缺性，学校布局调整是一次通过调整寻求经济效益、教育效益和社会效益最优化的理性实践。20世纪80年代到90年代，面对穷国办大教育的现实，学校布局调整的主导价值是为了完成“双基”任务，解决“有学上”的问题，在乡村自给的投入体制下，义务教育阶段形成了一村一校“分散型”布局。[8]随着城镇化推进，农村学龄人口锐减，2001年实施教育投入体制改革，面对投入压力，在经济理性、规模效应驱动下，以“办好学”为价值主导，全国掀起以提高办学效益为名的“撤点并校”浪潮。 我国于2011年全面实现了九年义务教育普及，学生对上好学的教育需求愈发强烈。2012年步入“后撤点并校”时代。同年，教育部印发《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，详细规定了评估内容，从生均资源占有量上重点评估县域内教育基本均衡达标情况。[9]此次学校布局调整从简单撤并转向学校建设，关注学生“上优学”的需求，评估标准较多关注外在办学条件达标。根据教育部官网消息，截至2018年底，全国有92.7%的县通过义务教育基本均衡的评估。[10]这意味着未来几年我国县域内办学条件基本均衡即将完全实现，学校布局调整价值导向将会再度转向，更加聚焦学生“上优学”的需求，关注教育优质均衡的实现。从制约优质教育均衡发展的关键点进行发力与补力，合理利用各地资源，满足学生对优质、多元、层次化与丰富性教育的需求，实现按需选学、“上优学”，兼顾人的发展共性与个性的统一。 (二)学校布局调整的扩容重心由乡村向城镇转移 学校布局调整是围绕人的需求展开的，学龄人口分布的空间与密度决定着学位的需求。自20世纪90年代以来，农村学龄人口减少使得农村学校逐渐小规模化。2001年，农村地区教育投入责任体制从“乡村自给”转向“以县为主”[11]，在教育投入规模效益取向下，2001至2012年农村成为学校撤并的重心。农村学校布局重心逐渐上移，宏观上沿着自然村—小行政村—大行政村—乡政府所在地—镇政府所在地的轨迹发展。随着农村学校布局重心上移，服务学龄人口半径增加，全国农村小规模学校数量渐趋稳定，如，2015年有11.1万所、2016年有10.83万所、2017年有10.7万所、2018年有10.6万所。县域内基本形成了乡村小规模学校、乡镇寄宿制学校、县城大规模学校的分布格局。2018年，国务院发布《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》，要求办好乡村小规模和乡镇寄宿制这两类学校，保留与发展乡村学校得到了政策支持。 根据美国著名城市地理学家诺瑟姆(RayM.Northam)的城镇化“S型”曲线理论，城镇化率在30%-75%是城镇化加速阶段[12]，2018年，我国城镇化率为59.58%，正处于加速阶段。2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》要求实行差别化城镇落户政策，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。城镇化过程就是人口向城镇聚集的过程，随之而来的是城镇地区学龄人口分布空间与密度的变化，这些将对城镇地区学位的需求供给提出新的挑战。《中国教育现代化2035》要求进一步开放异地中高考政策，让随迁子女能在异地就读、参与异地升学是未来趋势，他们将成为新增学龄人口，城镇地区学校布局调整需配套跟进，城镇地区将成为学校扩容的重心。 (三)学校布局调整的对象范畴将纵横拓展 一是学段上将由义务教育阶段向学前和高中两个阶段延伸。我国自2014年开始实施“单独二孩”政策，2016年开始实施“全面二孩”政策。基于新政策，有学者调查发现，育龄人群想要生育的孩子数平均为1.913个。[13]这意味新增学龄人口将对现有幼儿园、小学、初中、高中学校教育承载力提出挑战。如，有学者研究发现“全面二孩”政策将从2019年开始对学前教育产生影响，五年内学位需求规模迅速增长，幼儿在园人数在2022年达到最大规模，比2016年增长1738.87万人。[14]此外，截至2018年底，我国高中教育毛入学率为88.8%，即将实现2020年基本普及高中教育的目标。同时，2018年，我国高等教育毛入学率为48.1，全面普及高中教育、迎接高等教育普及化将是未来学校布局调整的新动向。 二是学校布局调整范围将覆盖民办学校。义务教育阶段民办校的不当发展，不仅会损害教育的公益性，挤压公办学校发展空间，还可能会给落实接受优质教育的权利和实现平等教育机会带来负面影响。[15]2017年，国务院印发《关于鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展的若干意见》，提出国家积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校，维护教育的准公共产品的属性。未来民办教育布局调整的关键点在于防范政策失范造成民办学校不当发展，尤其要制止义务教育阶段民办校营利扩张，避免民办校借助教育质量比较优势和各个学段间升学压力的传递机制进行不当发展，扰乱整个教育发展的生态。恪守教育公益性、在学校布局调整中引导民办教育健康发展将是未来发展趋势。 (四)学校布局调整的格局将由单一化向多元化转变 一是在学校布局方式上由简单撤并转变为改建、新建与扩建。受新型城镇化人口流入与全面二孩政策新增学龄人口结构影响，在全面消除大班额的背景下，城区学校布局调整的方式变为扩建、改建与新建；农村学校则主要是以改建为主，创建“现代田园式”的农村学校。 二是基础教育阶段学校布局调整由同质化向特色化转变。特色发展作为促进学校改进的基本策略，也是促进义务教育优质均衡发展、提高中小学教育教学质量的重要路径。在硬件设施达标的情况下，学校布局调整将由硬件转向软件，如师资力量、校本课程建设等，更加注重对学生精神世界的陶冶。2012年，我国教育投入步入“后4%”时代，实现了“三个增长”，经费相对充足，为城乡学校布局调整和特色发展提供了经济基础。同时，新高考改革持续深化，以学生多元发展为导向，形成倒逼力量，将引领普通中小学走特色发展之路。 三是学校布局调整关注焦点由外延办学条件转变到内涵式的要素驱动。在高等教育大众化背景下，我国教师教育办学层次逐渐完成了由“老三级”向“新三级”的转变，师范生培养供大于求。近年来，教师工资在全国19大行业中排名稳步提升，教师职业吸引力增加，这有利于遴选优秀人才当教师。推动县域内优质师资在初次与再次配置中实现均衡，推进城乡义务教育阶段公共服务均等化，为解决因追求优质教育而形成“城挤乡弱”的结构性矛盾提供了现实基础。 三、教育现代化背景下中小学布局调整的应对 (一)超前布局：建立健全学校布局调整教育承载力的监测机制 当前，我国正处于城镇化发展的加速期，新型城镇产业布局的调整、功能分区建设、学龄人口分布空间与密度都将呈现新的变化。如，全面二孩政策背景下学龄人口增加，随迁子女异地就读与升学政策逐步开放与完善，全面消除大班额以及教育需求向义务教育两端延伸等。这些都对现有学校教育承载力构成挑战，应秉持理性的学校布局调整之道。 其一，建立健全学龄前人口预测机制与学龄人口预警机制。相关部门要根据人口户籍与临时居住证等信息，对学龄前人口与学龄人口进行信息采集，并对其变动及时进行追踪与核查。[16]对不同类型城市、不同规模学校的教育承载力进行测算。依据学龄前人口与学龄人口信息，为区域间、学校间教育承载量调整和学校扩建、新建与改建提供决策参考。 其二，进一步完善学校布局调整中的资源协调机制。一方面，强化规划部门、建设部门与教育部门联席制度，在旧城区改造与新区建设中，需前瞻设计、优先规划，留足学校发展后备用地。避免城镇化过程中因学龄人口增加和用地紧张导致原有设计难以满足学龄人口就近入学的需求。另一方面，积极疏导，避免民众盲目追逐优质教育，如果班级与学校扩容超过临界值，那就不但会增加管理运行成本，还会稀释优质教育。 其三，继续完善政府购买民办学校教育服务政策。学校布局调整是个系统工程，对空间、师资和教育投入都有相应要求。为应对短期内学龄人口高峰对学位的需求以及防止高峰期滑落后造成教育投入与学校扩容闲置性浪费，政府可以通过购买民办学校教育服务的方式，应对扩容压力。一方面，进一步完善政府购买教育服务在资金管理、实施程序和实践形式等方面的制度内容，保障购买服务的效率。另一方面，为保证购买服务的质量，需要建立健全购买服务的绩效监管与约束机制，否则，就会有损教育公平。 (二)转换思维：利用区域资源优势让学校布局调整迈向内涵式塑造 在教育现代化进程中，不同学校面临着各自不同的需求与挑战。依附型发展模式只能模仿其形，而难具其神，必将造成水土不服。考察人类文明发展史可以发现，只有允许多样性存在，才能促进人类文明的不断进步。[17]城乡学校置身于不同的文化圈，拥有不同的教育资源，面对着有不同教育背景的学生，承担着不同的教育使命。因此，在学校布局调整中需要扬长避短、因地制宜，利用学校所在区域的资源优势，以转换思维的方式来指导城乡学校、薄弱学校迈向内涵式塑造。 其一，农村学校需要在树立文化自信基础上进行内涵式塑造。农村学校需要充分挖掘其所在区域所拥有的丰富自然与文化资源以及历史传统的优势，这些都是丰富的课程资源。可以把这些课程资源有序转换为特色课程，将传统课程内容与农村生产生活相结合，将特色锁定在本色，形成地方办学特色。尤其在国家倡导开发综合实践活动课程背景下，城市学校和农村学校更容易形成互补的模式。如，日本鼓励农村中小学走特色发展之路，形成自己的特色课程，许多城市学校将农村学校作为研学实践课程基地。这样既可以充分利用农村闲置校舍，激发当地办学活力，又能增强农村学校发展的自信。 其二，在教育现代化布局调整过程中，农村薄弱学校需要在自省与自觉基础上进行自我改造。一方面，薄弱学校在自省的基础上，需要对自身发展现实有清晰认识。薄弱学校可以与区域内名校合作，利用名校的辐射带动作用，借助名校或高校的科研力量，破解薄弱学校旧有惯习，孕育新的文化发展模式。另一方面，鼓励薄弱学校在自觉基础上，结合本校实际，对优秀学校文化、教育管理理念与教学方法进行选择性吸引，实行自我改造，并生成自己的教育现代化发展模式。这样既可以激活薄弱学校办学潜能、提升办学质量，又可以消解优质义务教育资源在空间供给上的结构性矛盾。 (三)均衡师资：以核心要素优化追寻学校布局调整的价值理性 教师是决定教育教学质量的生命线，教育现代化的核心就是教师队伍建设的现代化。异化的义务教育城镇化率和向城性择校的实质都是择师，破解这种困境需要从均衡优质师资出发，引导农村生源合理分布与回流，如，江西省出现的弋阳农村生源的“回流热”。基于公共教育服务均等化，以就近入学方式，让贫困家庭子女能在家门口享受公平而有质量的教育。这是阻断贫困代际传递的重要举措，亦是学校布局调整政策制定和实施的价值理性所在。 其一，基于公共服务均等化，为各类学校配足、配齐教师。一方面，在教师初次配置中，以校际教师周工作量均等为原则为小规模学校配置教师，保障小规模学校学生能享受多元的教育服务。另一方面，切实提升农村教师职业吸引力。继续提高农村地区教师综合待遇，依据教师所在地区艰苦程度与工作绩效，形成梯度化的待遇发放模式，以提高经济待遇吸引优秀教师到农村从教。 其二，再次配置促进城乡优质师资均衡分布。优化城乡教师轮岗交流制度，聚焦教师参与轮岗交流所关注的焦点问题