八问八答-详解美国大容量电力系统新行政令

以下简称“EO14420”)。该行政令依据《国际紧急经济权力法》 2一、EO14420与2020年的EO13920有何联系?EO14420基本延续了特朗普第一任期第13920号行政令(ExecutiveOrder13920,"SecuringtheUnitedS2020年5月1日，特朗普总统签署EO13920,就外国供应的大容量电力系统设备宣告国家紧急状态，并授权能源部长限制涉及特定外国来源及国家安全风险的设备交易。22021年1月20日，时任总统拜登将EO13920暂停90日；由于相关国家紧急状态随后未获续期并2026年8月26日，E014420就外国供应的大容量电力系统设备宣告国家紧急状态。相比EO13920,E014420调整和扩大了主体、物项和风险范围，包括引入“受管辖外国实体”(CoveredForeignEntity)和“外国生产”(foreign-produced)概念，新增并网逆变器、电池储能系统、不间断电源等设备，并将关键部件、软件、固件及相关服务纳入审查，明确了对存量设备的处置权限等。二、美国为何重新启动大容量电力系统供应链审查?从政策逻辑看，两份行政令关注的核心问题一致：美国大容量电力系统为国防、重要应急服务、关键基础设施和经济提供电力支撑，而外国主体可能利用相关设备，对美国电网实施破坏、网络攻击或其他恶意行为。EO14420在此基础上进一步指出，自特朗普第一任期以来，外国供应大容量电力系统电气设备带来的威胁已经“更加严峻”:先进制造、数据中心、人工智能和国防生产快速增长，提高了美国对充足、可靠电力的依赖，并放大了电网遭受攻击或供应中断的后果。这一主张与近年来美国的能源及产业政策高度契合：2025年7月发布的《美国人工智能行动计划》(America'sAIActionPlan)将芯片制造设施、数据中心和新增电源共同列为人工智能基础设施的重要组成部分，并提出升级电网以支持数据中心及其他高耗能产业。42026年4月，特朗普总统又依据《国防生产法》(DefenseProductionAct,“DPA”)将变压器、输电线路、变电站及电力控制设备等认定为国防所需的关键电网基础设施。5与此同时，能源部于本次EO发布前已指出，变压器、断路器、变电站组件及电力电子设备普遍面临进口依赖、美国国内产能有限和交付周期过长等问题，并计划通过供应链项目扩大本土制造、减少对外依赖并缩短交付周期。由此看来，EO14420既延续了对电网设备安全风险的关注，也回应了先进制造、人工智能和国防生产带来的新增电力需求，并与美国扩大本土制造能力、提升供应链韧性的整体政策导相衔接。6三、物项范围：EO14420涵盖哪些大容量电力系统电气设备?判断一项设备是否落入EO14420的物项范围，首先应判断其服务的系统是否符合第5(a)条的“大容量电力系统”定义，再判断物项本身是否落入第5)条明确列出的设备类别；5)、2(a)()条还进一步将审查范围扩展至与相关设备关联的关键部件、软件及服务等。4TheWhiteHouse,“America'sAIActionPlan”(July2025),p.14-16,tts:/www./wp-content/uploads/2025/07/AmericasAI-Action/presidentialactions/2026/04/presidential-determination-pursuantto-section-303-0f-the-defense-productiamended-on-grid-infrastructureequipment-and-supply-chain-cap6U.S.Dep'tofEnergy,"strengtheningAmerica'sGridupplyChain”(Aug.7,2026),/oe/articles/strengtheningamerica说明“大容量电力系统”(ii)来自发电设施、为维持电力系统可靠性所需的电能容量电力系统设备”联对象分析【且】设备范围：须落入条文列举的设备类别§5(b):主管机关在判断设备范围时可以考虑相关软被纳入审查“大容量电力系统”统【功能要件】须为运营互联输电网络路【排除】用于本地配电的设施独立构成系统定义的一部分；不适用69kV输电线路门槛及本地配电设施排除2021年得克萨斯州第87届立法会提出的S.B.1488法案对这一结构作出了更为直观的表达。该法案基本沿用了EO13920中“大容量电力系统”的定义，但将两个限制直接置于“设施和控制系统”一项之下：“大容量电力系统”包括：(A)运营互联电能输电网络或其任何部分所必需的设施和控制系统，但不包括：(i)额定电压低于该法案配套议案的发起人也明确将相关立法描述为填补EO13920被暂停后留下的监管空白，因此该法案虽最终未获通过，仍可作为理解相关行政令条文结构的辅助材料。其次，关于69kV这一数值的来源，美国能源部在针对EO13920的问答(FAQ)中已做出解释：美国配电线路的运行电压通常不超过69kV,但能源部所属的电力营销管理局(PowerMarketingAdministrations,“PMAs”)以及部分规模较小的公用事业单位，确实使用69kV线路承担输电功能。如果按照较传统的区分输电线路与本地配电线路的110kV划分标准，这部分实际承担输电功能的线路将被排除在行政令之外。因此，行政令将输电线路的纳入标准下探至69kV。89由此可以进一步明确，69kV的门槛并不是强调“69kV以上的输电线路也应包括在大容量电力系统中”,而是明确将69kV以下的输电线排除在大容量电力系统之外。需要注意的是，大于或等于(≥)69kV的限制仅仅适用于系统层面对“输电线路”的判断，并非对所有电气设备设置统一的电压下限。能源部在针对EO13920的FAQ中曾被问及，行政令是否对所有低于69kV的电气设备设有管辖“截止线”(hard7Tex.S.B.1488,87thLeg.,R.S.(2021)(introducedversion),/tlodocs/87R/billtext/ht8U.S.Dep'tofEnergy,"ExecutiveOrderonSecuringtheUnit/oe/articles/bps-eo-frequently-asked9U.S.Dep'tofEnergy,"ExecutiveOrdero/oe/articles/bps-eo-frequently-asked-21,619-20(May10,1996),1相关设施通常靠近零售客户(retailcustomers)。2相关设施主要呈辐射式结构(primarilyradial)。3电力流入本地配电系统，很少或从不向外流出。5进入系统的电力在相对有限的地理区域内被消费。7本地配电系统的电压较低(ofreducedvoltage)。这一测试最初形成于FPA第201(b)(1)条下的联邦与州管辖划分，但其参考意义并不限于该场景。FPA第215(a)(1)条对“大容量电力系统”(bulk-powersystem)的定义，与E014420第5(a)条使用了高度相近的条文结构，并同样排除“用于本地配电的设施”。FERC在解释FPA第215条下“大容量电力系统”的范围时，也明确将七因素测试及其他相关因素作为判断“本地配电”的分析起点。七因素测试可作为理解E014420下“本地配电”这一概念的参考，但非直接适用的法定标准。一方面，例中均指出，七项因素连同其他相关因素只是作出本地配电认定的“起点”(startingpoint),最终仍需结合相关设施的实际功能及全部事实逐案判断。因此，任何单一因素均不具有决定性；即使七项因素全部满足，若有其他事实表明相关设施可对所属电力系统运行造成影响，该设施便不会被列入“本地配电设施”范围之内；另一方面，E014420并未将FPA/FERC体系直接纳入本行政令。E014420的授权依据是IEEPA、NEA及3U.S.C.§301,其全文并未援引FPA,标准自动适用于EO14420。因此，设备是否因服务于“本地配电设施”而被排除仍需要等待能源部日后发布的实施细则进一步明确。/sites/default/files/2020-06/OrderNo.7powersystemsubstations,controlrooms,orpowergen包括电抗器(reactors);电容器(capacitors);变电站变压器(substationtransformers小型发电机(smallgenerators);备用发电机(backupgeneregulators);并联电容设备(shuntcapacitorequipment);自动重合器(automaticcircuitrec器(instrumenttransformers);耦合电容式电压互感器(couplingcapacityvoltagetransfo装置(protectiverelaying);计量设备(meteringequipment);高压断路器(highvoltagecircuit发电用涡轮机(generationturbines);工业控制系统(industrialcont①未列入前述清单的物项；7第5)条虽将未列入清单的物项排除在外，但判断物项是否落入行政令管控范围仍需结合E014420新增的两项规定：第5)条允许主管机关在确定设备范围时考虑相关软件、维护更新机制及供应链依赖等因素；第2(a)(i)条则在交易禁止条款中，明确将与设备相关的任何关键部件、软件、固件、数字服务、维护服务或远程访问能力纳入审查范围。除此之外，新令还调整了排除规定，相关条文对比如下：(新增或调整内容以粗体标示)国实体(CoveredForeignEntity)所有或控制，或受其管指挥的主体；并且……的其他供应链依赖……全关切无关的物项，不在本行政令范围内据此，分析设备范围时，应结合适用第5(b)条的使用场景、设备清单、相关因素及排除规定，同时依据第2(a)()条判断交易是否涉及与设备相关的关键部件、软件或服务等。不过，E014420目前并未进一步界定何为“关键”(critical),也未说明何种程度的功能、技术或供应链联系足以构成“与该设备相关”(associatedwithsuchequipment),设备清单与关联对象的具体边界，以及这些规定与排除条款之间的适用关系，仍有待能源部通过后续实施规则进一步澄清。美国联邦通信委员会(FederalCommunicationsCommission,“FCC”)在2026年8月20日颁布了DA26-870,进一步明确了被列入受限清单(CoveredList)的受管制逆变器(Inverter)的范围。13与此同时，EO14420§5(b)也将逆变器纳入受管制物项中。二者的管控范围存在竞合，但也有差异。详言之，二者管控的逆变器比较如下：逆变器(Foreign-producedpowerinverters)”grid-connectedinverters)”13Pub.Safety&HomelandSec.Bureau,Fed.Co是否要求并网·将DC转换为AC(包括双向设备);·设计用于与公用电网(Electricutility)并联运行；·向共同负载供电(Supplycommon·并有时向公用电网(Utility)输送电力是。§5(b)明确包括“Grid-connectedinverters”·UL早期的官方“GuideInformationforElectrical使用。在其发布的第二版“GreeningFederalFacilities:AnEnergy,Envi要求。感、数据采集或监控的组件。但是，根据§5(b),能源部在考虑何种逆物项时，该逆变器的相关软件、固件、远程访问能力等均明确包括以太网、Wi-Fi、蜂窝网络、蓝牙及但是根据§5(b),能源部在考虑何种逆变项时，该逆变器的相关软件、固件、远程访问能力等均为否有功率/容量andDesigners124(2ded.2001).htts:/t/storageservices/master/gdc/gdcebookspublic/20/23/69/32/24/2023693224/2023具体而言，结合并网逆变器的种类，可分情况讨论几种典型的逆变器是否可能落入FCC受限清单、E014420管控物项较难落入。因为EO排除本地配电设施。力系统。EO14420明确列出的监管物项之一。对于同时受FCC受限清单和EO14420管控的逆变器而言，FCCDA26-870与E014420的确存在竞合。由此会产生诸如“企业依据EO14420取得的许可能否适用于FCC”之类的潜在矛盾。但遗憾的是，E014420并没有处理因规范竞合而产生的一系列问题。但可以预见，这类冲突很可能在能源部后续发布的实施细则中解决。根据EO14420§3(b),能源部长在制定实施细则前应当咨询战争部长(SecretaryofWar)、国土安全部部长(SecretaryofHomelandSecurity)、国家情报总监 (DirectorofNationalIntelligence)和能源部长认为适当的其他高级行政部门官员。而依据《2019年安全可信通信网络法案》(SecureandTrustedCommunicationsNetworksActof2019),FCC更新受限清单所依据的正是战争部、国土安全部、国家情报局等机构作出的国家安全认定。17所以在制定实施细则的过程中，规范竞合的矛盾很可能会在各部门的协调中解决。近年来，受并网周期及电力需求快速增长等因素影响，部分AI数据中心(AIDC)开始考虑采用独立现场发电、不接入公共电网的完全离网供电模式。判断此类数据中心的供电设备是否落入EO14420范围，首先取决于其供电系统与外部电网之间的实际联系。就目前可参考的实践场景而言，如果AIDC供电系统处于可运行的电气孤岛状态(electricallyislanded),即不与外部电网同步运行、不保留备用并网连接，也不存在电力流入或流出外部输电系统的路径，则相关设备主张不落入EO14420范围具有较强的基础。18这类完全离网设施通常较难被认定为“运营互联电能输电网络所必需的设施和控制系统”,其现场产生的电能在上述事实设定下也主要服务于数据中心自身运行，而非外部电力系统的可靠运行。在此基础上，如果第5(a)条所要求的“大容量电力系统”联系本身不能成立，那么其中的发电机、电池储能系统、逆变器等设备也无法进一步满足第5(b)条“用于大容量电力系统变电站、控制室或发电站”的使用场景要求。18RJColwel,DavisGraham&StubbsLLP,StructuringBehind-theMetevents/structuring-behind-the-meter-generation-to-manage-ferc-jurisd美a美architecturewithscalabilityinmishouldbeexpandableLimitedsupplyfromgridvavailabilityfromgridwi图：数据中心并网、部分现场发电及离网供电架构示意ChallengesandSolutions,"En不过，“离网运行”能否当然构成EO14420下的安全港仍存在不确定性。第一，从实际运行状态看，“离网”并不必然意味着项目始终与公共电网保持永久隔离。部分数据中心可能在项目初期依靠现场发电先行投运，同时继续推进后续并网安排，待相关并网条件具备后再接入公共电网。19第二，从EO14420自身的监管背景看，数据中心供电基础设施显然属于本次行政令重点关注的应用场景。行政令第1条在国家紧急状态认定中明确将数据中心和人工智能的发展列为推动美国电力需求增长的重要因素；同时，第5(a)(ii)条相较于EO13920,还将“维持输电可靠性”(maintaintransmissionreliability)修改为范围更宽的“维持电力系统可靠性”(maintainelectricsystemreliability),这一变化为能源部将AIDC现场发电电能纳入审查留出了更大的解释空间。因此，对于相关项目，仍应根据其实际供电架构，依次进行前述系统和设备两步判断，且相关适用边界仍有待能源部后续实施规则进一步明确。19RJColwell,DavisGraham&StubsLLP,Structuevents/stucturing-behind-the-meter-generaion-to-manage-ferc-juris11四、主体与交易范围：哪些主体做的哪些交易受EO14420管控?外国国家或其国民(Foreigncountryoranational)对交易中的财产享有任何利益在外国生产(Manufacture)【或】在外国制造(Produce)【或】在外国组装(Assemble)【和】大容量电力系统电气设备由受管辖外国实体设计(Design)【或】研发(Develop)【或】生产(Manufacture)【或】供应(Supply)收购、进口、转让或安装2.主体范围EO14420§2(a)涉及了两个与主体有关的概念：“外国(Foreign)”和“受管辖外国实体(Coveredforeignentity)”。前者主要与§2(a)中的“外国制造的(Foreign-produced)大容量电力系统电气设备”“外国国家或其国民(ForeigncountryoranationEO14420§5(c)将“外国制造”定义为“不是在美国制造、生产或组装”。“在美国制造、生产、组装”的标准有待能源部进一步澄清。但该标准可能会和《购买美国货物法》(BuyAmericanAct,“BAA”)20类似，要求较高的美国制造比例。§5(h)将“美国主体”定义为“美国公民、永久居住的外国人、依据美国法成立或受其管辖的实体(含外国分支机构)或位于美国的人。”所以可反推出EO14420中的“外国制造”“外国国家或其国民”均为地域或国籍概念，不包含评价因素。这一点与“受管辖外国实体”有明显不同。2041U.S.C.558301-8305.(2)受管辖外国实体一是受到《国际武器贸易条例》(InternationalTrafficinArmsRegulations,22C.F.R.§126.1)项下美国武器禁运或制裁制度约束的外国国家(中国现列于22C.F.R.§126.1(d)(1)的武器禁运“拒绝政策”(policyofdenial)国家名单里),21或者由该外国政府所有、控制，或受其管辖或指挥的任何主体。EO14420并没有给“由外国政府所有、控制，或受其管辖或指挥”下定义。但是从EO14420的前身EO1392022的实施情况来看，“由外国政府所有、控制，或受其管辖或指挥”的企业并不仅限于国企。根据美国能源部在EO13920时代发布的FAQ,任何在中国从事受管制物项生产工作的企业均有可能因“受中国政府的影响”而落入受管辖外国实体。23二是经能源部长与战争部长、国家情报总监以及总统国家安全事务助理磋商后，认定其从事了有损美国国家安全或外交政策的行为的外国国家或任何主体。由此可以看出，中国政府及其所有、控制，或受其管辖或指挥的任何主体均属于受管辖外国实体；另外，受管辖外国实体并非封闭的清单，EO14420授予能源部长一定自由裁量权，受管辖外国实体范围存在随时扩大的可能。除此之外，根据EO14420§2(a)(i),构成受管制物项的其中一个要件为“由'受管辖外国实体'所有、控制，或者受其管辖或指挥的其他主体设计、开发、制造或供应”。从美国其他限制性法案来看，此处的“控制”可能有一定的股权比例要求，也有可能根据投票权、董事会选举权等因素进行实质判断。24具体的要求需要根据能源部后续发布的实施细则确定。所以，若某公司符合“受管辖外国实体”的定义，则其全资子公司、受其控制的子公司也实质上位于EO14420所管控的主体范围中——即便在形式上不能称其为“受管辖外国实体”。最后，对于不满足“外国制造”标准的物项而言，是否可以仅凭此排除EO14420的管控，还是依然需要否定“由受管辖外国实体或其控制的其他主体设计、研发、生产或供应”要件，需要待能源部实施细则出台后确定。3.交易类型根据EO14420§2(a),“交易”包括收购、进口、转让或安装。EO14420§2(f)另行设置了反规避条款。依据该条，任何规避(Evade)或逃避(Avoid)、以规避或逃避为目的、导致违反或者企图违反本行政令项下任何禁止性规定或要求的交易，均予禁止。任何为违反本行政令项下任何禁止性规定或要求而形成的共谋(Conspiracy),也均予禁止。五、EO14420的时间维度1.如何处理在手订单?EO14420于2026年8月26日发布。根据EO14420§2(a),在EO14420发布后(2026年8月26日后)“开始 (Initiate)”的交易受其管控。EO将“交易”定义为“收购、进口、转让或安装”,但是并没有解释何为交易的“开始”,这会在一定程度上带来理解不确定性。2122C.F,R.§126.1.23U.S.Dep'tofEnergy,ExecutiveOrdero/oe/articles/bps-eo-frequently-asked24比如BIS发布的“《保护信息和通信技术与服务供应链：网联汽车》的最终规则(SecuringthelnformationandCommunicationsTechnologyandServicesSupplyChain:Connectedvenhicles)”15C.F.R.5791.301;《对外投资审查规则》(ProvisionsPertaininProductsinCountriesofConcern)31C.F.R.55209(a)一方面，按照EO14420§2(a),EO原则上不追溯在其发布前已经开始的交易；另一方面，根据EO14420§2(d),EO发布之前签订(Enterinto)的合同不能对抗EO的禁令。假设合同在2026年5月1日签订、受管制物项在2026年8月1日进口、2026年9月1日安装，则“安装”行为是否落入EO管控范围取决于对“开始”的解释。如果认为“安装”的行为在合同签订时就已经开始，则该交易开始于8月26日之前，不会落入EO管控范围；同理，如果认为“安装”行为在进口时开始，该行为也不会落入EO管控范围；相反，如果认为“安装”的行为有独立的开始时间，则该交易开始于8月26日之后，落入EO的管控范围。目前能源部尚未发布官方解释，但至少可以认为“开始”不包括“合同的签订”,否则§2(a)和§2(d)将矛盾。所以，对于EO发布前已签合同、但发布后仍发生进口、转让或安装等行为的项目，应分别判断相关受监管行为何时“开始”,而不能仅以合同签署日期确定整个项目是否豁免。2.EO14420颁布之前的存量设备是否受管控?根据EO14420§2(b),对于2026年8月26日以前已经收购或者安装的受管制物项，能源部长可以对其继续使用、运行、维护、服务或者更新附加条件，并可以要求相关主体对设备进行识别、隔离、监视、保护、断开连接、替换或移除。因此，存量设备的后续继续使用可能受到新的监管条件限制，严重情况下可以被要求断开、替换或拆除。不过，在要求存量设备隔离、断开、替换或者拆除之前，能源部长必须考虑电网可靠性和安全、可靠替代设备是否可获得以及关键服务的连续性，并可以采取阶段性合规(Phasedcompliance)方式。因此，从实际执行角度看，存量设备更可能经历“识别和盘点一风险评估一缓解措施一分阶段替换”的过程，而不一定立即要求全部拆除。EO14420设定了不同的后续监管时间线，其中最重要的是能源部将在EO14420发布的120天内颁布实施细则。届时能源部将澄清EO14420中的模糊条文，提供更清晰的合规指引。时间节点能源部等EO发布后120天内能源部等根据需要发布实施细则。包括：·确定哪些国家或者人员属于受管辖外国实体；·哪些企业属于其所有、控制或受其管辖、指挥；·哪些设备或者国家的交易需要特别审查；能源部等向联邦采购法规委员会(FARCouncil)提交联邦能源基础设施采购规则先采购美国制造的能源基础设施。4.过渡期内EO14420如何实施?从EO14420颁布(2026年8月26日)至能源部出台实施细则之间的时间为EO14420的过渡期。从旧EO13920的实施经验来看，过渡期的进程如下时间轴所示：252020年5月1日2020年7月8日2020年12月17日2021年1月16日EO14420条文本身并不包含过渡期间EO的实施方式。在旧EO13920时代，从2020年5月1日EO13920签署，到2021年1月16日实施细则生效之前，EO13920一直处于法律上有效并被能源部推进实施的状态；在此期间，从目前公开的官方资料来看，2021年1月16日旧实施细则生效之前并没有已经生效的、针对特定设备/企业/交易类别的公开交易禁令。对新EO14420来说，即便执法不会在过渡期间内立即跟进，美国政府部门、美国交易方也很可能会审慎尊重禁令要求，进而对受影响的中国企业造成合规负担。六、豁免机制：EO14420规定了哪些豁免机制?第一类是“缓解措施(Mitigationmeasures)”。EO14420§2(c)授权能源部长设计或者与交易方协商缓解措施。如果能源部认为相关国家安全风险可以通过一定措施控制，这些措施可以成为批准某一笔或某一类交易的前提。第二类是“许可(License)”或其他正式例外机制。EO14420§2(d)明确规定，被禁止的交易可以根据其他法律、今后依据EO发布的Regulations、Orders、Directives或Licenses而获得例外。§3(b)又专门授权能源部在实施细则中建立企业取得许可的程序。第三类是“预审机制(Pre-qualifiedequipment/vendor)”。EO14420§2(e)规定，能源部长可以建立具体标准和程序，将特定设备或者特定供应商预先认定为合格，并公布合格的设备和供应商名单。原则上，这些通过预审的供应商和设备可以豁免EO的管控。不过，EO特别保留了能源部长的权力，即使某设备或者供应商已经通过预审，能源部仍然可以对涉及该设备或者供应商的具体交易予以禁止或者实施其他监管。根据近期处理网