财政支出课件1

財政支出第一節財政支出的分類各國常用的分類方法有兩種：一是按政府功能（functionsofgovernment）分類；二是按支出的經濟類型（economictype）分類。過去我國政府預算一直採用按支出的經費性質和具體用途分類的方法，從2007年起，開始採用國際通行的按政府功能和按經濟類型分類的方法。此外，財政支出還可以按支出專案與資本投資的關係以及支出是否直接購買商品或勞務進行分類。一、按政府功能分類按政府功能分類，就是按政府的主要職能對財政支出進行分類。運用這種分類方法考察政府的財政支出結構，人們就可以全面瞭解政府的活動範圍和職能重心。但我國財政支出按政府功能分類的方法與國外略有不同。我國財政支出按照功能分類方法包括如下17類支出：一般公共服務支出；外交支出；國防支出；公共安全支出；教育支出；科學技術支出；文化體育與傳媒支出；社會保障與就業支出；社會保險基金支出；醫療衛生支出；環境保護支出；城鄉社區事務支出；農林水事務支出；交通運輸支出；工業、商業、金融等事務支出；其他支出；轉移性支出。二、按經濟類型分類國際貨幣基金組織將政府財政支出按經濟類型分為8大類，即雇員報酬、商品和勞務的使用、固定資本的消耗、利息、補貼、贈款、社會福利津貼和其他開支。我國對財政支出按經濟類型分類的方法與國際貨幣基金組織也略有不同，共分成了以下12大類：工資福利支出；商品和服務支出；對個人和家庭的補助；對企事業單位的補貼；轉移性支出；贈與；債務利息支出；債務還本支出；基本建設支出；其他資本性支出；貸款轉貸及產權參股支出；其他支出。三、按支出專案與資本投資的關係分類財政支出按支出專案是否與資本投資有關可分為經常性支出和資本性支出兩大類。經常性支出是政府用於經常專案的開支。資本支出是指政府用於資本專案的支出。四、按支出是否直接購買

商品或勞務分類財政支出按是否直接購買商品（勞務）來分類，還可以分為購買支出和轉移支出。購買支出是指政府直接在市場上購買進行日常政務或公共投資必需的商品或勞務而形成的開支。轉移支出是指政府把籌集到的財政資金無償轉移給企業或家庭，由他們再到市場上購買所需商品或勞務而形成的財政支出。第二節市場體制下的財政支出結構財政支出結構主要取決於政府的職能範圍和職責重心。在不同的經濟體制下，政府的職能範圍和重心有所不同，所以一定的經濟體制往往會有一個特定的財政支出結構相對應。這說明在財政支出結構與經濟體制之間存在一定的內在聯繫。另外，從某種意義上說，一國財政支出的結構是由一定的政治程式決定的。市場體制下的財政支出結構有以下三個特徵：一、在政府的財政支出中，經濟支出不占主要地位在市場經濟條件下，社會的經濟活動主要應由自主經營的企業在市場機制的調節下進行，政府不是社會經濟活動的直接組織者，而且一般也不直接干預企業生產經營的具體事務；政府的經濟職能主要表現為在宏觀上對社會經濟活動進行間接的調節和管理。根據市場經濟的內在要求，經濟職能不應成為政府的主要職能，在一定條件下它應讓位於政府的社會服務職能。二、資本支出特別是生產經營性的資本支出一般不在財政支出中占重要地位在市場經濟條件下，企業是獨立的生產經營者，政府一般不直接經營企業。同時，市場經濟還從根本上要求自主經營的企業擁有擴大再生產的投資權，而且企業的投資資金主要靠企業自身的利潤積累或從金融市場來解決，政府一般不包攬企業投資的資金供應。因此，市場經濟中的政府不應是生產領域的主要投資者和企業經營資本的主要提供者。政府在投資方面的主要任務是對鐵路、港口、電力、通訊等基礎設施進行直接投資，以填補企業在這些方面的投資空白；此外政府還應適當地利用相應措施來引導企業投資方向，實現國家的產業政策。由於市場體制下政府不承擔大量的經營性投資，財政支出中資本性支出一般不應占很大比重，除非政府需要對基礎設施進行大規模的投資。第三節我國主要財政支出分析基本建設支出文教科學衛生支出行政管理和國防支出社會保障支出財政補貼支出一、基本建設支出什麼是基本建設一般把那些以新建和擴建為主、工程大、工期長、耗資多的建設專案稱為基本建設，而把那些以固定資產替換為主要內容、工程小、工期短、資金耗費少的工程專案稱為更新改造。對於不同的固定資產投資專案，國家的審批標準和程式不盡相同。一般而言，基本建設由於投資規模較大，工期也較長，所以與更新改造相比審批標準較為嚴格，審批的程式也比較複雜。政府投資的必要性私人部門的固定資產投資一般只局限在那些“短、平、快”的投資專案，其投資追求低風險、高盈利，同時也很少考慮社會效益。這樣，政府作為一個宏觀經濟的管理者，就有責任在固定資產投資領域拾遺補缺，從事一些私人部門不願意或沒有能力從事的投資專案。

一般來說，政府的固定資產投資應集中在以下方面：（1）微觀經濟效益低，但國民經濟整體發展亟需的建設專案；（2）投資規模大，私人部門無力進行的投資專案；（3）週期長、見效慢，但社會效益高的建設專案。總之，在市場體制下，政府投資不應與私人部門爭專案，凡是私人願意投資的領域政府就不應去搞競爭。但政府投資也並非可有可無，許多投資領域私人企業不願涉足，而這正是政府投資一顯身手的地方。財政基本建設投資體制（1）在計劃經濟時期，財政的基本建設資金一直採取無償撥付的形式；從1979年起，開始實行基本建設的“撥改貸”制度。（2）1988年對中央基本建設投資實行基金制。（3）1994年，撤銷原來6個國家計委屬下的專業投資公司，並剝離原來建設銀行承擔的基本建設投資管理業務，同時組建國家開發銀行和國家開發投資公司，由它們負責國家預算內的基本建設資金的貸款和投資工作。為了管好用好國家預算內安排的基本建設投資，財政部成立了基建司。（4）2000年，財政部新設經濟建設司，取消基建司，基本建設撥款由經建司負責。二、文教科學衛生支出文教科學衛生單位的性質文教科學衛生支出，指國家財政用於文教科學衛生等事業單位的經費支出。文教科學衛生單位與企業單位有著本質的區別，同時在社會主義市場經濟條件下，兩者又有許多相似之處。事業單位的性質決定了具有典型社會公共需要性質的國有事業單位所需要的資金主要應由國家財政來供應，而對那些具有半社會公共需要性質的事業單位，國家應根據不同情況，採取部分經費供應或將其徹底推向市場，並對其進行企業化管理。文教科學衛生支出的性質（1）文教科學衛生支出屬於社會消費性支出；（2）文教科學衛生支出屬於非生產性支出。需要指出的是，將文教科學衛生支出劃為非生產性支出，並不意味著它不重要，也不意為著它與社會生產沒有任何關係。文教科學衛生支出的內容（1）按支出的部門劃分，它包括文化事業費、教育事業費、科學事業費、衛生事業費、體育事業費、通訊事業費及廣播電視事業費。此外，還包括出版、文物、檔案、地震、海洋、計劃生育等項事業的事業費支出。（2）按支出的用途劃分，它包括人員經費支出和公用經費支出。它們分別用於文教科學衛生等單位的人員經費開支和公用經費開支。文教科學衛生支出的管理財政部門管理文教科學衛生支出有兩大任務：一是保證這些部門的經費供應；二是在供應經費的同時，努力提高文教科學衛生支出的使用效果，做到“少花錢，多辦事”。基於這兩項任務，財政部門形成了一整套對文教科學衛生等事業費支出進行管理的制度和方法。其內容主要有以下兩個方面：（1）定員定額管理。定員定額管理是指通過制定文教科學衛生等單位的人員編制和財務收支限額來安排和控制文教科學衛生支出的管理制度。它在內容上分為定員管理和定額管理兩部分。（2）財務管理。它主要包括：1）預算管理形式。我國文教科學衛生等事業單位一直實行全額預算管理、差額預算管理以及自收自支管理等三種預算管理形式。2）收入和支出管理。在收入管理方面，財政撥款作為預算內資金進行管理，而事業單位自己組織的收入則作為預算外資金進行管理。相應地，事業單位用預算外收入安排的支出則完全在國家管理控制之外。這種收支管理模式存在諸多弊端，因此，國家實行了部門預算的改革，這項改革要求將事業單位的財政撥款和自己取得的收入全部納入單位預算，對這兩部分資金要統一核算，統籌安排。三、行政管理和國防支出行政管理和國防支出的性質行政管理支出是指財政用於國家各級權力機關、行政管理機關以及外事機構行使其職能所需要的經費支出。國防支出是指財政用於國防建設、國防科研事業、軍隊正規化建設等方面的費用支出。兩者在性質上有共同之處：首先，二者都是國家機器運行所必需的，它們同屬於國家政權建設支出。其次，這兩類支出都屬於用於社會消費和非生產性支出。

從國家和財政本身存在的意義上說，行政管理支出和國防支出都是十分必要的。然而，行政管理支出和國防支出又都屬於社會消費性支出，它們對社會的生產和財富的創造沒有直接的貢獻。因此，對這兩類支出又必須加以約束，將其控制在合理的限度內。行政管理支出和國防支出的內容行政管理支出的內容決定於國家行政管理機關的結構及其職能。我國行政管理支出，包括行政支出、公安支出、國家安全支出、司法檢察支出和外交支出。行政管理支出，按其最終用途劃分，可分為人員經費和公用經費兩部分。我國的國防支出包括國防費、國防科研事業費、民兵建設費及用於專項工程和其他的支出。行政管理費和國防費的控制問題經濟改革以來，我國的各項財政支出中，行政管理費支出（其中包括公檢法司支出和外交外事支出）增長的速度最快。其中，最主要的原因是國家機關和編制不斷膨脹，造成機構臃腫、人員過多。此外，行政管理費的支出管理不嚴，也是造成其支出增長過快的重要原因。所以，要徹底扭轉我國行政管理費增長過快的趨勢，關鍵是要大力推進機構改革，精簡機構，控制和壓縮人員編制；同時，還應當加強行政單位財務管理，嚴肅財經紀律，切實貫徹“一要從緊，二要合理”的行政管理費開支原則。

我國國防費開支從20世紀80年代開始基本上呈下降的趨勢。這主要是由於經濟改革以來國家的工作重心向經濟建設轉移和國際形勢日益緩和。但國際局勢仍然複雜多變，我國的國防建設不應鬆懈。尤其是我國軍隊的人員較多，國防費中用於人員方面的費用開支較大，而用於武器裝備現代化方面的開支相對不足，再加上近年來我國財政收支占國民生產總值的比重不斷下降，因此國防費支出占財政支出的比重降得過低並不一定是明智之舉。在財力相對緊張的情況下，要解決我軍的武器裝備現代化問題，還需要進一步裁減軍事人員，並且加強對現有國防費支出的財務管理，提高國防費支出的使用效益。四、社會保障支出市場經濟中為什麼需要社會保障我國社會保障制度的主要內容我國社會保障制度改革需要研究和解決的幾個問題市場經濟中為什麼需要社會保障

社會保障是國家向喪失勞動能力、失去就業機會以及遇到其他事故而面臨經濟困難的公民提供的基本生活保障。作為一種經濟保障形式，它有兩個基本特徵（1）社會保障是由政府在社會範圍內組織實施的，因而不同於勞動者就業單位自己為職工舉辦的經濟保障計畫；（2）社會保障的受益人為公民中遇到生、老、病、殘、失業等事故而亟待獲得物質幫助者，這種受益人的選擇性，是社會保障區別於政府舉辦的，旨在使公民普遍受益的一般公共福利事業的重要標誌。市場要按照人們對產出的貢獻支付報酬。根據這一市場分配法則，就勞動力這種要素而言，勞動者的個人天賦和能力就成為影響人們收入水準的重要因素。這在一方面可以刺激經濟效率，對在另一方面卻是對老弱病殘等經濟上的弱者的無情裁決。從社會的和道德的角度看，市場分配造成的貧富懸殊狀況是不公平的，是社會所不能接受的。在現代社會經濟條件下，人們已達成了一個共識，即人的生與死，或者說，人的最低生活需要是不應該由市場來裁決的，就是說，在收入分配方面，市場的裁決不應是最後的，政府應該有所作為。政府可以綜合運用稅收手段和財政支出手段實現收入的公平在分配。2.我國社會保障制度的主要內容社會保險社會救濟一部分社會福利專案（1）社會保險社會保險是政府按照保險原則舉辦的一種社會保障計畫，它是現代社會保障制度的核心內容。社會保險與商業保險一樣，也要求受保人或其就業單位向社會保障機構繳納一定的費用，並且也具有風險分擔、互助互濟的保險功能。

社會保險異於商業保險的主要區別有：①社會保險的保險基金除了來自受保人或其就業單位繳納的保費以外，政府還可以給予一定的資助。②社會保險的受保人領取保險金的權利與繳納保險費的義務在數量上有一定的對應關係，但這種對應並不像商業保險那樣要遵從對等的原則。③社會保險是強制保險，由國家根據立法採取強制行政手段加以實施；而商業保險則一般為自願保險。我國目前的社會保險計畫主要有養老、失業、醫療、工傷和生育五個專案，其中最主要的是養老、失業和醫療保險，俗稱“三險”。可以從保險覆蓋範圍、保險費籌集、運行模式、保險待遇、基金管理等方面對各種保險的基本制度進行分析。（2）社會救濟社會救濟是國家財政通過財政撥款，向生活確有困難的城鄉居民提供資助的社會保障計畫。我國的社會救濟由民政部門進行管理，其內容主要包括：①城鄉居民最低生活保障（簡稱“低保”）；②下崗職工生活補貼；③農村“五保戶”救濟；④災民救濟。（3）一部分社會福利專案國家民政部門提供的社會福利主要是對盲聾啞和鰥寡孤獨的社會成員給予各種物質幫助，其資金大部分來源於國家預算撥款。在各項民政社會福利專案中，社會福利院（孤兒院、敬老院、精神病福利院等）、烈屬和殘廢軍人撫恤金以及孤老復員軍人定期、定量補助屬於社會保障。3.我國社會保障制度改革需要研究和解決的幾個問題養老社會保險的籌資模式開徵社會保障稅農村的社會保障問題（1）養老社會保險的籌資模式現收現付式是指當期的繳費收入全部用於支付當期的養老金開支，不留或只留很少的儲備基金。基金式又分為完全基金式和部分基金式兩種。完全基金式是指當期繳費收入全部用於為當期繳費的受保人建立養老儲備基金，儲備基金的目標應當是能夠滿足未來向全部受保人支付養老金的資金需要。部分基金式則是介於現收現付式和完全基金式之間的一種籌資模式。按照世界銀行的標準，當一個非完全基金式的養老保險的儲備基金可以滿足2年以上的養老金支出需要時，則該養老保險計畫屬於部分基金式。從資金角度看，現收現付式的養老保險是一種靠後代養老的保險模式；完全基金式是一種自我養老的保險模式；部分基金式的養老保險則是自我養老和後代養老相結合的一種養老模式。我國目前社會統籌和個人帳戶相結合的基本養老保險計畫從籌資模式上看屬於現收現付式。當前的養老個人帳戶實際上是“空賬”運行，它僅發揮記賬的功能，而沒有發揮積累資金的功能。為應付人口老齡化趨勢，國家已決定將我國的養老社會保險的籌資模式逐步轉為部分基金式，即所謂做實個人帳戶。養老保險籌資模式的轉軌並非輕而易舉，主要矛盾是養老金的隱性負債會導致在職職工的雙重負擔問題。（2）開徵社會保障稅社會保險費目前還不是一種稅收，不適用於稅收征管法，企業和單位如果拒不繳費，稅務部門不能根據稅收征管法採取強制執行和處罰手段。而在現實中，企業和單位拒不繳費的現象還比較普遍。從這個角度看，在我國開徵社會保險稅有利於社會保障制度的資金籌集和順利實施。（3）農村的社會保障問題目前我國的社會保障制度基本上還是“只保城鎮，不保農村”，而農村人口占總人口的60%以上，社會保障制度並不具備完全的“社會性”。而另一方面，農村人口卻亟需政府社會保障，尤其是養老保障和醫療保障。建立健全農村的養老、醫療保障制度，已成為我國發展和完善社會保障制度的當務之急。一個不容忽視的現實是，我國的廣大農村目前還十分落後，商品率仍然較低，農村人口之多而且總體收人水準還很低，這些因素都在財力和管理上制約著農村現代社會保險制度的建立和開展。由此可見，建立和發展我國農村的社會保障制度存在著必要性與可能性之間的巨大矛盾。因此，在這個問題上的基本思路應是，既不可操之過急，也不應任其自然發展，必須不失時機地有計畫有步驟地開展農村的各項社會保障事業。目前，國家在農村建立社會保障制度的主要任務是建立最低生活保障計畫。針對農村“看病貴、看病難”的問題，國家已決定在農村建立新型合作醫療制度。國家計畫在2007年內在全國農村全面推行“新農合”。“新農合”制度具有三個特點：自願性；以政府出資為主，農民繳費為輔；重點保大病。五、財政補貼支出財政補貼是國家為了某種特定需要面向企業或居民個人提供的無償補助。從性質上看，財政補貼顯然是一種轉移性支出，它與社會保障支出一樣，也可以帶來國民收入的再分配。但財政補貼並不同於社會保障支出。社會保障支出起因於生老病殘等社會的經濟事故，而財政補貼支出則直接或間接地與價格因素有關。市場體制下財政補貼的地位

和作用財政補貼不同於稅收，它從一開始就是作為政府干預經濟的手段而出現的，調節經濟是財政補貼的惟一職能。