【结题报告】提升人大监督质效的创新机制和路径研究

提升人大监督质效的创新机制和路径研究结题报告提升人大监督质效的创新机制和路径研究结题报告摘要本课题围绕提升人大监督质效的创新机制和路径这一主题开展研究。课题系统梳理了人大监督工作的法律依据和政策要求，深入分析了人大监督工作的基础、问题和深层成因，提出了议题选定、方式创新、刚性监督、数字赋能、能力保障的路径框架，形成了研究报告、实施方案等系列成果，为加强和改进人大监督工作、提升监督质效提供了决策参考。关键词人大监督；监督质效；创新机制；监督方式；全过程人民民主；路径研究一、研究工作概况（一）研究背景与意义1.研究背景第一，党中央对加强和改进人大监督工作作出重要部署。2021年，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话，对新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进新时代人大工作作出系统部署；党的二十大报告强调，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，完善监督方式。第二，人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大处在民主法治建设的第一线，承担着宪法和法律赋予的监督一府一委两院依法公正高效行使法定职权的重要职权。第三，提升人大监督质效面临新形势新要求。新时代区县人大在行使监督权过程中不断创新听取审议工作报告方式，持续加强财经监督刚性，精准运用专题询问，探索完善国有资产管理监督模式，但监督质效仍有提升空间。第四，张家口提升人大监督质效具有现实需求。张家口市县两级人大监督工作有序推进，但监督方式、监督机制、监督能力等方面仍有优化空间，需要系统研究创新机制和路径。从发展趋势看，张家口人大监督工作呈现三个新特征：一是从程序性监督向实质性监督转变，监督重点从听报告走程序向盯问题促整改深化；二是从单一监督向系统监督转变，监督方式组合运用和全链条闭环监督逐步推进；三是从传统监督向数字监督转变，预算联网监督和数字化赋能逐步深化。这些趋势为创新机制和路径指明了方向。2.研究意义本课题的理论意义在于：深化人民代表大会制度和人大监督理论研究，丰富全过程人民民主理论、权力监督制约理论在人大领域的应用，为创新机制研究提供实证支撑。本课题的实践意义在于：为张家口人大监督工作提供路径指引，为提升监督质效提供对策参考，为同类地区人大监督工作提供实践借鉴。（二）研究目标与任务本课题的总体目标是：立足张家口实际，系统分析人大监督工作的基础、问题和深层成因，构建议题选定、方式创新、刚性监督、数字赋能、能力保障的路径框架，提出具有针对性、操作性的对策建议，形成研究报告和实施方案，为加强和改进人大监督工作、提升监督质效提供支撑。具体任务包括：第一，系统梳理人大监督工作的法律依据和政策要求；第二，深入分析张家口人大监督工作的基础和存在问题；第三，剖析人大监督质效提升面临问题的深层成因；第四，构建提升人大监督质效的创新机制和路径框架；第五，提出提升人大监督质效的保障措施和长效机制。（三）研究思路与过程本课题按照政策梳理、现状分析、问题诊断、路径设计、保障研究的逻辑主线展开，研究周期为12个月，分四个阶段推进。第一阶段为理论准备与文献研究阶段，完成法律政策梳理、文献综述和研究框架建构；第二阶段为实地调研阶段，以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，面向人大代表、人大常委会组成人员、人大机关干部、一府一委两院工作人员等开展问卷调查、实地调研和深度访谈，掌握第一手资料；第三阶段为分析研究阶段，系统分析人大监督工作的基础、问题和深层成因，形成问题诊断报告；第四阶段为路径设计与成果完善阶段，构建路径框架，形成研究报告、实施方案和论文成果，组织结题论证。课题研究坚持依法监督、问题导向，注重议题选定、方式创新、刚性监督、数字赋能、能力保障统筹推进，确保研究结论科学、对策建议可行。课题研究坚持三个原则：一是坚持依法监督，严格依照法定权限和程序开展监督；二是坚持问题导向，把发现问题、推动整改作为监督的出发点和落脚点；三是坚持质效并重，把增强监督刚性、提升监督实效作为机制创新的核心追求。二、研究内容完成情况（一）提升人大监督质效的创新机制和路径研究现状本课题系统梳理了人大监督工作的法律依据和政策要求，构建了研究的理论框架。从法治依据看，监督制度体系不断健全。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》自2007年1月1日起施行，对听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查等监督方式作出规定；2018年修正的《中华人民共和国预算法》强化了人大预算审查监督职能；2022年修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进一步明确地方人大及其常委会的监督职责；党的二十大报告强调健全人大监督制度，完善监督方式，为新时代人大监督工作提供了根本遵循。张家口市落实中央和河北省部署，扎实推进人大监督工作，监督质效逐步提升。从发展条件看，提升监督质效具备三个有利条件：一是政治条件，党中央对加强和改进人大监督工作作出系统部署，为监督工作提供了政治引领；二是法治条件，监督法和相关法律修改完善，为监督工作提供了法治保障；三是实践条件，各地人大监督方式创新和数字化改革实践不断深化，为机制创新提供了经验借鉴。从研究进展看，相关研究不断深化。权威研究从八个方面探讨创新人大监督形式、提升人大监督质效的路径，提出建立健全法治保障机制、建立健全满意度测评机制、推动审议意见办理取得新成效，测评结果不满意的应当限期整改、重作报告、进行第二次测评，仍不满意的依法启动质询、特定问题调查等监督手段；权威研究指出，区县人大在行使监督权过程中不断创新听取审议工作报告方式，持续加强财经监督刚性，精准运用专题询问，探索完善国有资产管理监督模式，但仍存在监督主体担当精神不足、监督对象接受人大监督不够自觉、监督方式不够精准有力、监督环境有待优化的实践难题；权威研究提出，人大监督权运作的最佳模式应以价值正当性、规则合法性和功能有效性为评判标准，通过监督能力与监督职权相匹配原理、成本收益分析，着力进行人大监督运作中的权限再配置和程序再设计；权威研究以人大预算联网监督为对象，指出数字化技术授权与赋能弥补了人大代表预算监督的不足，智能化辅助决策技术提升了人大代表科学决策评估能力、落地了实际监督权。从理论框架看，本课题综合运用全过程人民民主理论、权力监督制约理论和治理理论构建分析框架。全过程人民民主理论强调民主的广泛性、真实性和有效性，为人大监督提供价值指引；权力监督制约理论强调以权力制约权力，为监督制度设计提供理论依据；治理理论强调多元主体协同和闭环运行，为监督机制创新提供方法支撑。从张家口实际看，人大监督工作具备较好基础：听取审议专项工作报告、执法检查等常规监督方式规范运行；预算审查监督和国有资产管理监督逐步深化；专题询问等监督方式逐步运用；代表建议办理和满意度测评机制逐步健全。同时，监督工作仍面临议题选定不够精准、监督方式创新不足、刚性监督运用不充分、数字赋能不深入、监督能力有待提升等现实问题，需要系统研究创新机制和路径。（二）人大监督工作的基础本课题深入分析了张家口人大监督工作的基础，形成了现状分析报告。从制度基础看，人大监督制度体系逐步健全：常委会监督工作制度不断完善，听取审议专项工作报告、执法检查、备案审查等工作规程逐步规范；专题询问、满意度测评等监督方式制度化运用；代表列席常委会会议、参与监督活动机制逐步健全；监督工作与人大立法、决定、任免等职权衔接机制逐步完善。从工作基础看，人大监督工作扎实推进：监督议题选择坚持围绕中心、服务大局、贴近民生，监督重点更加聚焦；听取审议专项工作报告和执法检查有序开展，监督覆盖面逐步扩大；预算审查监督、国有资产管理监督、政府债务监督等重点领域监督持续深化；审议意见交办、跟踪督办和反馈机制逐步健全，监督闭环逐步形成。从实践基础看，张家口积累了有益实践经验：结合重点领域监督，探索了专项监督与综合监督相结合；结合民生热点监督，探索了专题询问和满意度测评；结合预算监督，探索了预算联网监督；结合代表工作，探索了代表参与监督和民意收集机制。（三）人大监督工作存在的问题本课题系统分析了人大监督工作存在的问题，形成了问题诊断报告。一是议题选定不够精准。监督议题选择与党委中心工作、政府重点工作和群众关切衔接不够紧密；议题征集和论证机制不健全，选题科学性有待提升；议题覆盖面与监督重点统筹不够，重点领域监督有待深化；年度监督计划与监督资源匹配不够，监督工作安排有待优化。二是监督方式创新不足。监督方式以听取审议专项工作报告和执法检查为主，方式相对单一；专题询问、质询、特定问题调查等监督方式运用不充分；监督方式组合运用不够，协同监督效应发挥不充分；满意度测评等创新机制制度化程度不高，运行规范有待完善。三是刚性监督运用不够。审议意见交办和跟踪督办机制不够健全，监督刚性有待增强；质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段运用不足；监督结果运用不充分，与任免、问责衔接不够；整改落实监督不到位，以监督促整改的作用发挥不充分。四是数字赋能不够深入。预算联网监督系统功能有待完善，数据归集和分析运用不足；监督工作信息化水平不高，监督流程线上化程度不够；代表参与监督的数字平台建设不完善，参与便利性不足；数据共享和业务协同不够，数字监督效能发挥不充分。五是监督能力有待提升。从能力短板看，人大监督存在三方面不足：一是专业监督力量薄弱，财政金融、法律、审计等专业人才储备不足，监督专业化水平受限；二是监督能力培训不够系统，代表和干部培训多以任职初培训为主，常态化专业化培训不足；三是监督智库支撑缺乏，依托高校和科研机构开展监督研究论证的机制不健全。能力短板制约监督质效持续提升。部分人大代表和常委会组成人员履职素养有待提高，专业监督能力不足；人大机关监督工作力量有待加强，专业人才支撑不足；法律专家和专业人士参与监督机制不完善；代表培训体系不健全，监督能力培训有待加强。（四）人大监督质效提升面临问题的深层成因本课题深入剖析了人大监督质效提升面临问题的深层成因，形成了成因分析报告。从深层成因看，一是认识层面，对人大监督重要性的认识不够到位，存在监督无用论、畏难怕事等倾向；二是制度层面，监督方式的程序规范和执行机制不健全，刚性监督缺乏制度支撑；三是能力层面，人大代表和机关干部监督能力参差不齐，专业化水平有待提升；四是技术层面，数字监督平台建设滞后，数据治理体系不完善；五是环境层面，监督氛围不够浓厚，监督对象接受监督的自觉性和公众参与监督的积极性有待增强。这些成因相互交织，需要系统施策、统筹破解。从制约后果看，深层成因如果不能有效破解，将产生三方面影响：一是人大监督职能难以充分发挥，监督刚性不足将影响监督权威；二是全过程人民民主实践受到制约，监督质效不高将影响人民当家作主制度落实；三是国家治理效能受到影响，监督缺位将影响权力规范运行。因此，必须从认识、制度、能力、技术、环境五个层面协同发力，实现从程序性监督向实质性监督、从柔性监督向刚性监督转变。（五）提升人大监督质效的创新机制和路径研究本课题构建了提升人大监督质效的创新机制和路径框架，形成了路径研究报告。一是议题选定路径。健全监督议题征集和论证机制，广泛征求党委、政府、一府一委两院和人民群众意见；坚持围绕中心、服务大局、贴近民生选择监督议题；统筹议题覆盖面和监督重点，突出重大政策和重点支出监督；科学制定年度监督计划，优化监督资源配置。二是方式创新路径。丰富监督方式，规范运用专题询问、质询、特定问题调查等监督手段；创新监督方式组合运用，推动听取审议、执法检查、专题询问、满意度测评等衔接联动；健全满意度测评机制，规范测评立项、组织实施、结果认定和结果运用；完善审议意见表格化、清单式办理机制，增强可操作性。三是刚性监督路径。健全审议意见交办和跟踪督办机制，实现闭环监督；加大质询、特定问题调查等刚性监督手段运用力度；强化监督结果运用，与任免、问责等衔接联动；对整改落实不到位的事项持续跟踪监督，以不解决问题不放手、不达到目的不罢休的执着推动问题解决。四是数字赋能路径。推进预算联网监督系统建设和功能优化，实现数据实时归集和动态监测；搭建人大监督数字平台，推进监督流程线上化；完善代表参与监督的数字通道，提升参与便利性；深化数据共享和业务协同，提升数字监督效能。五是能力保障路径。加强人大代表和常委会组成人员履职培训，提升专业监督能力；充实人大机关监督工作力量，强化专业人才支撑；完善法律专家和专业人士参与监督机制；加强人大监督理论研究和实践交流，营造良好监督氛围。五条路径相互衔接、协同发力，共同构成提升人大监督质效的创新机制和路径框架。从路径实施重点看，议题选定路径重在精准聚焦，通过科学选题奠定监督基础；方式创新路径重在丰富手段，通过方式组合增强监督实效；刚性监督路径重在增强权威，通过闭环监督推动问题解决；数字赋能路径重在提质增效，通过数字技术提升监督能力；能力保障路径重在夯实支撑，通过队伍建设保障监督开展。五条路径各有侧重又相互支撑，需要统筹推进、协同实施。从实施步骤看，提升监督质效应把握三个推进重点：一是完善计划，科学制定年度监督计划，聚焦重点领域和群众关切精选监督议题；二是创新方式，推动监督方式组合运用和全链条闭环监督，增强监督刚性；三是夯实支撑，加强监督能力培训、数字平台建设和制度保障，推动监督质效整体提升。三、主要研究成果（一）理论研究成果本课题形成了提升人大监督质效的理论研究成果。一是构建了议题选定、方式创新、刚性监督、数字赋能、能力保障五维分析框架，丰富了人大监督研究；二是揭示了认识、制度、能力、技术、环境因素对监督质效的制约机理；三是深化了对刚性监督、闭环监督和数字监督规律的认识；四是拓展了全过程人民民主理论、权力监督制约理论和治理理论在人大领域的应用。理论研究成果为路径设计提供了理论支撑。（二）政策研究成果本课题形成了提升人大监督质效的政策研究成果。一是形成了《提升人大监督质效的创新机制和路径研究报告》，系统提出主要结论和对策建议；二是形成了人大监督工作创新实施方案，明确了五个方面的重点任务；三是提出了满意度测评、跟踪督办、刚性监督运用等机制建议；四是提出了数字监督和能力保障机制建议。政策研究成果供有关部门决策参考。（三）论文研究成果本课题围绕人大监督、监督方式、预算监督、全过程人民民主等主题开展研究，拟在《人大研究》《中国人大》《张家口研究》等期刊发表研究论文2篇。论文拟重点阐释监督质效提升的机制设计和治理启示，扩大学术影响。（四）应用研究成果本课题形成了提升人大监督质效的应用研究成果。一是形成监督议题征集和论证工作指引；二是形成监督方式创新和组合运用方案；三是形成预算联网监督和数据平台建设建议；四是形成代表监督能力培训方案。应用研究成果增强了课题成果的实用性和可操作性。四、研究方法实施情况（一）文献研究实施情况本课题系统收集了人大监督工作的法律政策文件、学术文献和实践资料，重点研读了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（2006年）、《中华人民共和国预算法》（2018年修正）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2022年修正）等法律文件，以及全过程人民民主理论、权力监督制约理论和人大监督研究文献，构建了研究的理论框架。（二）问卷调查实施情况本课题面向人大代表、人大常委会组成人员、人大机关干部、一府一委两院工作人员、基层群众等开展问卷调查，问卷采取线上发放与线下发放相结合的方式，按调查对象分类发放，共发放四百份，有效回收率符合研究要求。问卷涵盖监督认知、议题选择、监督方式、监督效果、数字监督、意见建议等模块，调查数据为现状分析和问题诊断提供了基础。从调查内容看，问卷调查围绕六个方面展开：一是监督认知情况，了解各方对人大监督职能的认知和态度；二是议题选择情况，了解监督议题与中心工作和群众关切契合度；三是监督方式情况，了解各类监督方式的运用情况和效果评价；四是监督效果情况，了解审议意见办理和整改落实情况；五是数字监督情况，了解预算联网监督和信息化建设情况；六是意见建议，收集各方对提升监督质效的意见建议。调查数据为研究提供了实证支撑。（三）实地调研实施情况本课题以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，深入市县人大机关、乡镇街道人大、代表联络站开展实地调研，实地查看监督工作运行、预算联网监督系统建设、代表参与监督和审议意见办理情况，走访人大代表和基层群众，掌握了第一手资料，形成了实地调研报告。从调研安排看，实地调研坚持三个结合：一是机关与基层相结合，既看人大机关监督运行，也看乡镇街道人大监督开展；二是线上与线下相结合，既看预算联网监督系统，也看线下监督活动组织；三是监督过程与监督效果相结合，既看监督程序规范，也看问题整改实效。调研覆盖了人大监督的主要环节。（四）深度访谈实施情况本课题对人大常委会负责人、专门委员会负责人、人大机关干部、人大代表、一府一委两院工作人员、基层群众代表、专家学者等开展深度访谈，深入了解人大监督工作情况，访谈内容为问题诊断和路径设计提供了重要依据。（五）案例分析实施情况本课题对平凉市穿透式监督、温州市人大预算国资监督系统、旬阳县人大预算联网监督、宣汉县预算联网监督系统、乐清市人民听证制度、旅顺口区法律专家咨询组等典型案例开展深度剖析，提炼了全链条闭环监督、数字化赋能监督、刚性监督运用、监督机制创新等可复制、可推广的经验做法，为路径设计提供了实践参照。从典型案例看，平凉市人大常委会把人民群众反映强烈的冬季供暖问题作为监督重点，把穿透式监管理念融入监督全过程，形成选题、调研、审议、交办、整改、督查、反馈、测评全流程大闭环监督机制；温州市人大常委会建设预算国资监督系统，打造互联共享的信息平台、智能研判的应用平台、高效便捷的服务平台；旬阳县制定出台预算联网监督工作规程等八项制度，梳理五层级审查监督权力清单和负面清单；乐清市人大常委会探索人民听证制度，通过揭示执行困境和引入新的参与主体，解决了监督主体与监督对象之间的激励兼容问题。课题提炼的经验要点，直接融入路径设计和实施方案。（六）专家咨询实施情况本课题邀请宪法学、政治学、公共管理、财政金融等领域的专家对研究框架、问题诊断和路径设计进行论证，通过专家咨询会、书面咨询等方式听取意见建议，提升了研究的科学性和可行性。专家咨询重点论证了问题诊断框架、路径设计和保障机制的可行性与合理性。专家普遍认为，课题选题切合坚持和完善人民代表大会制度实际，监督质效提升分析框架系统完整，路径设计具有可操作性；同时建议进一步深化刚性监督手段运用研究，加强监督结果运用与任免问责衔接研究，强化监督质效量化评估研究。课题组认真吸收专家意见，对研究框架和对策建议进行了修改完善。五、创新点与特色（一）理论创新一是框架创新，构建了议题选定、方式创新、刚性监督、数字赋能、能力保障五维分析框架；二是机理创新，揭示了认识、制度、能力、技术、环境因素对监督质效的制约机理；三是理论创新，把闭环监督和刚性监督理念引入人大监督研究，深化了对监督质效提升规律的认识。（二）方法创新一是方法组合创新，将文献研究、问卷调查、实地调研、深度访谈、案例分析和专家咨询相结合，实现了定性分析与定量分析的融合；二是需求分析创新，把监督议题与群众关切结合度作为监督质效的出发点，增强了研究的针对性；三是比较分析创新，对不同地区监督方式创新实践开展比较分析，增强了研究的系统性。（三）实践创新一是路径创新，提出议题选定、方式创新、刚性监督、数字赋能、能力保障五条路径相衔接的对策体系；二是机制创新，提出满意度测评、跟踪督办、刚性监督运用、预算联网监督等机制设计；三是应用创新，形成研究报告、实施方案、工作指引和培训方案等系列成果，服务人大监督工作实践。六、成果应用与推广情况（一）决策参考应用本课题形成的研究报告和政策建议报送有关部门，为提升人大监督质效提供决策参考。课题提出的议题选定、方式创新、刚性监督、数字赋能、能力保障等建议，为有关部门政策制定提供了参考依据。（二）实践指导应用本课题形成的实施方案和工作指引在重点环节先行先试，根据实践反馈持续优化。课题成果为监督议题选择、监督方式运用、预算联网监督和代表培训提供了操作参考，促进了人大监督工作实践。从实践反馈看，课题成果在监督议题选择、监督方式运用、预算联网监督和代表培训等工作中发挥了参考作用，指导有关方面更加系统推进监督工作；课题提出的工作指引、监督方式组合方案等操作指引，为具体实践提供了遵循；课题建立的重点环节联系机制，推动研究成果在基层落地应用。（三）成果传播推广本课题成果通过学术论文、工作简报、培训材料等形式进行宣传推广，扩大了成果影响。课题提炼的调查分析方法和可推广经验，为推动形成可复制、可推广的人大监督工作经验提供了支撑。课题结题后，将持续跟踪人大监督工作推进成效，推动研究成果在更大范围及时转化应用。从推广路径看，课题成果通过三条渠道实现转化推广：一是政策渠道，研究报告和政策建议报送有关部门，为制定人大监督工作政策措施提供决策参考；二是实践渠道，实施方案、工作指引在重点环节先行先试，根据实践反馈持续优化；三是传播渠道，通过学术论文、工作简报、培训教材等扩大成果影响，推动形成可复制、可推广的人大监督工作经验，让研究成果真正转化为提升监督质效、发展全过程人民民主的实际效能。七、存在问题与展望（一）研究存在的不足本课题研究还存在一些不足：一是调查样本以市县两级人大为主，样本覆盖面有待进一步扩大；二是对监督质效的量化评估有待深化；三是不同层级人大差异化监督路径研究有待细化；四是课题成果的实践检验周期较短，对策措施的实效性有待持续跟踪验证。（二）深化研究方向展望从深化研究看，可向以下方向拓展：一是深化人大监督与党内监督、监察监督、司法监督、社会监督贯通协调研究；二是深化刚性监督手段运用和程序规范研究；三是深化预算联网监督和数字监督研究；四是深化监督结果运用与任免问责衔接研究；五是深化基层人大监督能力提升研究。随着人民代表大会制度不断完善和全过程人民民主深入推进，提升人大监督质效的创新机制和路径研究将持续深化，为把人民代表大会制度优势转化为治理效能提供更加有力的支撑。八、参考文献[1]曲知正，张升忠，刘跃鹏.创新机制提升监督质效[J].人大研究,2020(3).[2]王金秀，杨翟婷，万玥希.人大预算监督强化路