【结题报告】乡村全面振兴背景下财政帮扶资金绩效管理与优化路径研究

乡村全面振兴背景下财政帮扶资金绩效管理与优化路径研究结题报告乡村全面振兴背景下财政帮扶资金绩效管理与优化路径研究结题报告摘要本课题围绕乡村全面振兴背景下财政帮扶资金绩效管理与优化路径这一主题开展研究。课题系统梳理了财政帮扶资金管理的政策要求与研究进展，深入分析了财政帮扶资金绩效管理的基础、问题和深层成因，提出了投向优化、项目库管理、全过程绩效、监管强化、结果运用的路径框架，形成了研究报告、实施方案等系列成果，为提升财政帮扶资金使用效益提供了决策参考。关键词财政帮扶资金；绩效管理；乡村振兴；衔接资金；项目库管理；资金监管；优化路径一、研究工作概况（一）研究背景与意义1.研究背景第一，党中央对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接作出重要部署。2021年，中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，明确设立五年过渡期，保持主要帮扶政策总体稳定；2021年，财政部等六部门印发《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》，对衔接资金分配、使用和监管作出规定。第二，全面实施预算绩效管理对财政帮扶资金提出更高要求。2018年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。第三，财政帮扶资金绩效管理面临新形势新任务。随着帮扶资金规模扩大和投向调整，防风险、保安全、防无效、保绩效的压力较大，部分地方资金使用出现低效、闲置现象，绩效管理存在薄弱环节。第四，张家口优化财政帮扶资金绩效管理具有现实需求。张家口脱贫县区较多，财政帮扶资金规模较大，需要系统研究绩效管理与优化路径。2.研究意义本课题的理论意义在于：深化财政帮扶资金绩效管理研究，丰富财政绩效管理理论、公共财政理论和乡村治理理论的应用，为优化路径研究提供实证支撑。本课题的实践意义在于：为张家口财政帮扶资金绩效管理提供路径指引，为提升资金使用效益提供对策参考，为同类地区帮扶资金管理提供实践借鉴。（二）研究目标与任务本课题的总体目标是：立足张家口实际，系统分析财政帮扶资金绩效管理的基础、问题和深层成因，构建投向优化、项目库管理、全过程绩效、监管强化、结果运用的路径框架，提出具有针对性、操作性的对策建议，形成研究报告和实施方案，为提升财政帮扶资金使用效益、助推乡村全面振兴提供支撑。具体任务包括：第一，系统梳理财政帮扶资金管理的政策要求和研究进展；第二，深入分析张家口财政帮扶资金绩效管理的基础和存在问题；第三，剖析财政帮扶资金绩效管理面临问题的深层成因；第四，构建财政帮扶资金绩效管理与优化的路径框架；第五，提出财政帮扶资金绩效管理的保障措施和长效机制。（三）研究思路与过程本课题按照政策梳理、现状分析、问题诊断、路径设计、保障研究的逻辑主线展开，研究周期为12个月，分四个阶段推进。第一阶段为理论准备与文献研究阶段，完成政策梳理、文献综述和研究框架建构；第二阶段为实地调研阶段，以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，对帮扶项目、帮扶资金使用等开展问卷调查、实地调研和深度访谈，掌握第一手资料；第三阶段为分析研究阶段，系统分析财政帮扶资金绩效管理的基础、问题和深层成因，形成问题诊断报告；第四阶段为路径设计与成果完善阶段，构建路径框架，形成研究报告、实施方案和论文成果，组织结题论证。课题研究坚持绩效导向、问题导向，注重投向优化、项目库管理、全过程绩效、监管强化、结果运用统筹推进，确保研究结论科学、对策建议可行。课题研究坚持三个原则：一是坚持绩效导向，把资金使用效益和群众受益程度作为管理的核心目标；二是坚持全链条管理，把绩效理念贯穿资金分配、使用、监管全过程；三是坚持守牢底线，把防风险、保安全作为资金管理的基本要求。二、研究内容完成情况（一）乡村全面振兴背景下财政帮扶资金绩效管理与优化路径研究现状本课题系统梳理了财政帮扶资金管理的政策要求与研究进展，构建了研究的理论框架。从政策演进看，制度体系不断完善。2021年，中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，明确设立五年过渡期，保持主要帮扶政策总体稳定，严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管；2021年，财政部等六部门印发《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》，原中央财政专项扶贫资金更名为中央财政衔接推进乡村振兴补助资金，对资金分配、使用、监管作出规定；2018年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系；各级财政逐年加大衔接资金投入，中央和省级衔接资金用于产业发展的比重不断提高。张家口市落实国家和河北省部署，扎实推进财政帮扶资金管理，资金使用效益逐步提升。从发展条件看，绩效管理优化具备三个有利条件：一是政策条件，全面实施预算绩效管理和衔接资金管理办法等政策部署为绩效管理提供了制度依据；二是工作条件，帮扶资金管理和绩效评价积累的实践经验为优化路径奠定了工作基础；三是社会条件，人民群众对帮扶资金使用效益和公平公开的期待日益增长，为绩效管理凝聚了社会共识。从研究进展看，相关研究不断深化。权威研究通过对12个革命老区财政支农资金使用效率的实证分析，指出财政支农资金使用效率低下且增长不明显，政府无效率管理可使资金使用效率损失较大，提出完善财政资金和项目全过程绩效管理与体系建设；权威研究提出涉农资金整合绩效评价概念，将部门协同要素嵌入绩效生产过程之中，构建整合资金整体和部门项目相衔接的绩效层次框架，发现部门主导的资金绩效往往项项优异，但整合资金发挥的整体效果却不如预期，存在合成悖论和协同悖论现象；权威研究比较绩效审计与绩效评价的监管功能，指出绩效审计自上而下强化过程控制、强调资金使用的规范性，绩效评价凸显自下而上、上下结合的治理理念，更加关注项目立项、资金分配等决策的科学性与民主性，两种监督方式呈现互证互补关系；权威研究基于过渡期内财政衔接资金使用情况的绩效评价分析，指出存在产业带动发展不足、管理机制不够完善、绩效管理意识不强等问题，应合理分配资金投向、全面落实项目库管理、加强衔接资金全过程绩效管理。从理论框架看，本课题综合运用财政绩效管理理论、公共财政理论和乡村治理理论构建分析框架。财政绩效管理理论强调目标设定、过程监控和结果运用；公共财政理论强调资金分配的公平性和效率性；乡村治理理论强调多元主体协同和基层执行能力。从张家口实际看，财政帮扶资金绩效管理具备较好基础：帮扶资金管理制度逐步健全，分配使用程序逐步规范；项目库建设逐步推进，项目谋划和管理水平逐步提升；绩效目标设定和绩效自评逐步开展，绩效管理链条逐步完善；资金监管和公示公告制度逐步落实，监管机制逐步健全。同时，绩效管理仍面临资金投向优化不够、项目库质量不高、全过程绩效管理不深入、监管效能不足、结果运用不充分等现实问题，需要系统研究优化路径。从发展趋势看，张家口财政帮扶资金绩效管理呈现三个新特征：一是从保投入向提效益转变，资金管理从注重规模扩张转向注重效益提升；二是从专项管理向系统管理转变，资金、项目、资产一体化管理逐步推进；三是从事后评价向全过程绩效管理转变，绩效理念逐步贯穿资金运行全过程。这些趋势为优化路径指明了方向。（二）财政帮扶资金绩效管理的基础本课题深入分析了张家口财政帮扶资金绩效管理的基础，形成了现状分析报告。从制度基础看，绩效管理制度体系逐步健全：衔接资金管理办法和实施细则逐步完善，资金分配、使用、监管程序逐步规范；预算绩效管理制度逐步落实，绩效目标、绩效监控、绩效评价和结果运用链条逐步健全；项目库管理制度逐步建立，项目入库、审核、实施和退出机制逐步完善；资金公示公告和监督检查制度逐步落实。从工作基础看，绩效管理工作有序开展：帮扶资金投入保持稳定，优先支持重点群体和重点领域；资金投向逐步向产业发展倾斜，产业带动增收作用逐步显现；项目库建设和动态调整有序推进，项目谋划水平逐步提升；绩效目标申报、绩效运行监控和绩效自评逐步开展，绩效评价覆盖范围逐步扩大。从实践基础看，张家口积累了有益实践经验：结合防止返贫监测帮扶，探索了资金精准投放机制；结合产业帮扶，探索了联农带农利益联结机制；结合项目管理，探索了项目全生命周期管理；结合资金监管，探索了信息化监管和公示公告机制。（三）财政帮扶资金绩效管理存在的问题本课题系统分析了财政帮扶资金绩效管理存在的问题，形成了问题诊断报告。一是资金投向优化不够。资金投向与资源禀赋和市场需求匹配不够，项目谋划缺乏深入论证；产业投入与带动脱贫群众增收衔接不够，联农带农机制不健全；资金分散使用现象仍然存在，聚焦度和集约度有待提升；部分资金未优先用于巩固脱贫成果，投向精准性有待增强。二是项目库管理不够规范。项目论证不充分，前期调研不深入，入库项目质量不高；项目储备不足，资金等项目现象仍然存在；项目动态调整不及时，与规划衔接不够；项目申报、审核、实施程序不够规范，全生命周期管理不健全。三是全过程绩效管理不够深入。绩效目标设定不够科学，指标量化程度不高；绩效运行监控不及时，问题发现和纠偏不足；绩效自评质量不高，评价结果客观性不足；全过程绩效管理与项目、资金管理衔接不紧密，绩效理念贯彻不深。四是资金监管效能不足。资金拨付和使用监管不够严格，以拨代支、挤占挪用现象时有发生；资金使用违规问题发现和整改不够及时，风险防控能力有待增强；部门协同监管机制不完善，信息共享和联动监管不足；基层监管力量薄弱，监管能力有待提升。五是结果运用不够充分。从机制短板看，绩效管理存在三方面不足：一是绩效评价指标设置不够科学，定性指标多、定量指标少，评价结果可比性不强；二是信息化支撑不足，资金、项目、绩效数据分散在不同系统，数据归集和穿透式管理缺乏平台支撑；三是基层绩效管理力量薄弱，乡镇和村绩效管理能力不足，专业培训欠缺。机制短板制约绩效管理整体提升。绩效评价结果与资金分配、项目安排衔接不够，激励约束作用发挥不充分；评价结果公开和反馈机制不健全，社会监督作用发挥不充分；问题整改跟踪督办不到位，以评促管效果不明显。（四）财政帮扶资金绩效管理面临问题的深层成因本课题深入剖析了财政帮扶资金绩效管理面临问题的深层成因，形成了成因分析报告。从深层成因看，一是认识层面，对绩效管理重要性的认识不够到位，存在重分配轻管理、重投入轻绩效的倾向；二是制度层面，绩效管理制度体系不够完善，全过程管理链条衔接不畅；三是能力层面，基层项目谋划和绩效管理专业力量不足，执行能力有待提升；四是技术层面，信息化监管手段运用不充分，数据支撑不足；五是协同层面，部门间权责衔接和协同配合不够，监管合力有待增强。这些成因相互交织，需要系统施策、统筹破解。从制约后果看，深层成因如果不能有效破解，将产生三方面影响：一是帮扶资金效益难以提升，低效闲置将造成公共资源浪费；二是巩固脱贫成果受到影响，资金投向不准将影响脱贫群众持续增收；三是乡村全面振兴受到制约，管理粗放将影响帮扶政策落地见效。因此，必须从认识、制度、能力、技术、协同五个层面协同发力，实现从重分配向重绩效、从粗放管理向精细管理转变。（五）乡村全面振兴背景下财政帮扶资金绩效管理与优化路径研究本课题构建了财政帮扶资金绩效管理与优化的路径框架，形成了路径研究报告。一是投向优化路径。科学确定资金投向，优先支持巩固脱贫成果和重点帮扶领域；加大产业发展投入，健全联农带农利益联结机制；统筹资金使用与资源禀赋、市场需求匹配，提升资金聚焦度；完善资金分配机制，建立以绩效为基础的资金分配机制。二是项目库管理路径。加强项目论证和前期调研，提高入库项目质量；充实项目储备，实现项目等资金；健全项目动态调整机制，强化与规划衔接；规范项目申报、审核、实施程序，推进全生命周期管理。三是全过程绩效路径。科学设定绩效目标，提高指标量化程度；加强绩效运行监控，及时发现问题纠偏；提高绩效自评质量，增强评价结果客观性；推进绩效管理与项目、资金管理衔接，把绩效理念贯穿全过程。四是监管强化路径。严格资金拨付和使用监管，杜绝以拨代支、挤占挪用；健全问题发现和整改机制，强化风险防控；完善部门协同监管机制，推进信息共享和联动监管；充实基层监管力量，提升监管能力。五是结果运用路径。强化绩效评价结果与资金分配、项目安排衔接，发挥激励约束作用；健全评价结果公开和反馈机制，强化社会监督；加强问题整改跟踪督办，实现以评促管。五条路径相互衔接、协同发力，共同构成乡村全面振兴背景下财政帮扶资金绩效管理与优化的路径框架。从路径实施重点看，投向优化路径重在精准聚焦，通过科学投向提高资金效益；项目库管理路径重在夯实基础，通过高质量项目支撑资金落地；全过程绩效路径重在闭环管理，通过绩效链条强化过程管控；监管强化路径重在风险防控，通过严格监管保障资金安全；结果运用路径重在激励约束，通过评价运用推动以评促管。五条路径各有侧重又相互支撑，需要统筹推进、协同实施。从实施步骤看，绩效管理优化应把握三个推进重点：一是健全体系，完善绩效目标、绩效监控、绩效评价和结果运用全链条制度体系；二是试点示范，选择重点县区开展绩效管理提升试点，探索可复制、可推广的经验模式；三是全面推开，总结试点经验，以点带面推动帮扶资金绩效管理整体提升。三、主要研究成果（一）理论研究成果本课题形成了财政帮扶资金绩效管理的理论研究成果。一是构建了投向优化、项目库管理、全过程绩效、监管强化、结果运用五维分析框架，丰富了财政帮扶资金绩效管理研究；二是揭示了认识、制度、能力、技术、协同因素对绩效管理效果的制约机理；三是深化了对资金绩效与项目绩效衔接、绩效审计与绩效评价互补规律的认识；四是拓展了财政绩效管理理论、公共财政理论和乡村治理理论的应用。理论研究成果为路径设计提供了理论支撑。（二）政策研究成果本课题形成了财政帮扶资金绩效管理的政策研究成果。一是形成了《乡村全面振兴背景下财政帮扶资金绩效管理与优化路径研究报告》，系统提出主要结论和对策建议；二是形成了帮扶资金绩效管理优化实施方案，明确了五个方面的重点任务；三是提出了资金分配、项目库管理、绩效评价等机制建议；四是提出了监管强化和结果运用机制建议。政策研究成果供有关部门决策参考。（三）论文研究成果本课题围绕财政帮扶资金、绩效管理、衔接资金、项目库管理等主题开展研究，拟在《财政监督》《地方财政研究》《张家口研究》等期刊发表研究论文2篇。论文拟重点阐释绩效管理与优化路径的设计和治理启示，扩大学术影响。（四）应用研究成果本课题形成了财政帮扶资金绩效管理的应用研究成果。一是形成帮扶资金投向优化和项目谋划工作指引；二是形成绩效目标设定和绩效评价操作方案；三是形成资金监管和风险防控建议；四是形成评价结果运用和整改督办机制建议。应用研究成果增强了课题成果的实用性和可操作性。四、研究方法实施情况（一）文献研究实施情况本课题系统收集了财政帮扶资金管理的政策文件、学术文献和实践资料，重点研读了《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（2021年）、《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》（2021年）、《关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018年）等政策文件，以及财政绩效管理理论、公共财政理论和帮扶资金管理研究文献，构建了研究的理论框架。（二）问卷调查实施情况本课题面向财政干部、农业农村部门干部、帮扶项目经营主体、乡镇干部、村两委干部、脱贫群众等开展问卷调查，问卷采取线上发放与线下发放相结合的方式，按调查对象分类发放，共发放四百份，有效回收率符合研究要求。问卷涵盖资金投向、项目管理、绩效管理、资金监管、群众受益、意见建议等模块，调查数据为现状分析和问题诊断提供了基础。从调查内容看，问卷调查围绕六个方面展开：一是资金投向情况，了解帮扶资金投向和联农带农情况；二是项目管理情况，了解项目谋划、入库和实施情况；三是绩效管理情况，了解绩效目标设定和评价开展情况；四是资金监管情况，了解资金拨付使用和监管效能；五是群众受益情况，了解脱贫群众增收和受益程度；六是意见建议，收集各方对绩效管理优化的意见建议。调查数据为研究提供了实证支撑。（三）实地调研实施情况本课题以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，深入帮扶项目现场、产业基地、乡镇村开展实地调研，实地查看资金投入、项目建设、资产管护和群众受益情况，走访基层干部和群众，掌握了第一手资料，形成了实地调研报告。从调研安排看，实地调研坚持三个结合：一是资金与项目相结合，既看资金投入，也看项目建设；二是管理与效益相结合，既看管理规范，也看带动增收实效；三是县区与乡村相结合，既看县区统筹，也看基层落地。调研覆盖了帮扶资金运行的主要环节。（四）深度访谈实施情况本课题对财政部门负责人、农业农村部门负责人、乡村振兴部门负责人、项目经营主体负责人、乡镇干部、村两委干部、脱贫群众代表、专家学者等开展深度访谈，深入了解财政帮扶资金绩效管理情况，访谈内容为问题诊断和路径设计提供了重要依据。（五）案例分析实施情况本课题对四川省巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接专项调研、云南省财政衔接资金绩效评价、岳西县衔接资金实践、A市衔接资金绩效管理、驻马店市财政扶贫资金项目绩效评价、A县涉农资金整合绩效评价等典型案例开展深度剖析，提炼了资金投向优化、项目库管理、绩效评价体系构建、部门协同监管等可复制、可推广的经验做法，为路径设计提供了实践参照。从典型案例看，四川省开展巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接专项调研，通过追本溯源核资金、抽丝剥茧理项目、顺藤摸瓜清资产，全面复盘帮扶资金项目资产运行情况；云南省以2021年财政衔接资金绩效评价为基础，结合三县案例剖析绩效评价存在问题，提出强化绩效评价制度建设与实施、创新资金监管机制；岳西县结合衔接资金实践，探索加强衔接资金项目管理、提高资金使用效益；驻马店市通过五个代表性财政扶贫资金项目绩效评价实例，提出绩效评价结果要区分等次、强化结果运用。课题提炼的经验要点，直接融入路径设计和实施方案。（六）专家咨询实施情况本课题邀请财政学、公共管理、农业经济、乡村治理等领域的专家对研究框架、问题诊断和路径设计进行论证，通过专家咨询会、书面咨询等方式听取意见建议，提升了研究的科学性和可行性。专家咨询重点论证了问题诊断框架、路径设计和保障机制的可行性与合理性。专家普遍认为，课题选题切合巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接实际，绩效管理分析框架系统完整，路径设计具有可操作性；同时建议进一步深化绩效评价指标体系研究，加强数字化监管和穿透式管理研究，强化联农带农机制绩效评估研究。课题组认真吸收专家意见，对研究框架和对策建议进行了修改完善。五、创新点与特色（一）理论创新一是框架创新，构建了投向优化、项目库管理、全过程绩效、监管强化、结果运用五维分析框架；二是机理创新，揭示了认识、制度、能力、技术、协同因素对绩效管理效果的制约机理；三是理论创新，把全过程绩效管理和部门协同理念引入帮扶资金管理研究，深化了对资金绩效与项目绩效衔接规律的认识。（二）方法创新一是方法组合创新，将文献研究、问卷调查、实地调研、深度访谈、案例分析和专家咨询相结合，实现了定性分析与定量分析的融合；二是需求分析创新，把资金使用效益和群众受益程度作为绩效管理的出发点，增强了研究的针对性；三是比较分析创新，对不同地区绩效评价实践开展比较分析，增强了研究的系统性。（三）实践创新一是路径创新，提出投向优化、项目库管理、全过程绩效、监管强化、结果运用五条路径相衔接的对策体系；二是机制创新，提出以绩效为基础的资金分配机制、全过程绩效管理链条、协同监管机制等机制设计；三是应用创新，形成研究报告、实施方案、工作指引和评估建议等系列成果，服务帮扶资金绩效管理实践。六、成果应用与推广情况（一）决策参考应用本课题形成的研究报告和政策建议报送有关部门，为财政帮扶资金绩效管理提供决策参考。课题提出的投向优化、项目库管理、全过程绩效、监管强化、结果运用等建议，为有关部门政策制定提供了参考依据。（二）实践指导应用本课题形成的实施方案和工作指引在重点县区先行先试，根据实践反馈持续优化。课题成果为资金投向优化、项目谋划、绩效评价和资金监管提供了操作参考，促进了帮扶资金绩效管理实践。从实践反馈看，课题成果在资金投向优化、项目谋划、绩效评价和资金监管等工作中发挥了参考作用，指导有关方面更加系统推进绩效管理；课题提出的工作指引、绩效评价操作方案等操作指引，为具体实践提供了遵循；课题建立的重点县区联系机制，推动研究成果在基层落地应用。（三）成果传播推广本课题成果通过学术论文、工作简报、培训材料等形式进行宣传推广，扩大了成果影响。课题提炼的调查分析方法和可推广经验，为推动形成可复制、可推广的帮扶资金绩效管理经验提供了支撑。课题结题后，将持续跟踪绩效管理推进成效，推动研究成果在更大范围及时转化应用。从推广路径看，课题成果通过三条渠道实现转化推广：一是政策渠道，研究报告和政策建议报送有关部门，为制定帮扶资金绩效管理政策措施提供决策参考；二是实践渠道，实施方案、工作指引在重点县区先行先试，根据实践反馈持续优化；三是传播渠道，通过学术论文、工作简报、培训教材等扩大成果影响，推动形成可复制、可推广的绩效管理经验，让研究成果真正转化为提升财政资金使用效益、助推乡村全面振兴的实际效能。七、存在问题与展望（一）研究存在的不足本课题研究还存在一些不足：一是调查样本以重点县区和重点项目为主，样本覆盖面有待进一步扩大；二是对帮扶资金绩效的量化评估有待深化；三是不同帮扶类型和资金渠道的差异化绩效管理研究有待细化；四是课题成果的实践检验周期较短，对策措施的实效性有待持续跟踪验证。（二）深化研究方向展望从深化研究看，可向以下方向拓展：一是深化帮扶资金与乡村振兴多元化投入协同研究；二是深化绩效审计与绩效评价衔接融合研究；三是深化数字化监管和资金全流程穿透式管理研究；四是深化联农带农机制和产业发展绩效研究；五是深化帮扶资产后续管理与绩效评估研究。随着乡村全面振兴深入推进和预算绩效管理持续深化，财政帮扶资金绩效管理与优化路径研究将持续深化，为提高财政资金使用效益、巩固拓展脱贫攻坚成果提供更加有力的支撑。八、参考文献[1]周晓燕.乡村振兴战略下我国财政支农资金使用效率研究——基于12个革命老区的经验数据[J].江西社会科学.[2]陈亮，范嶙杰，李莹.部门协同驱动涉农资金整合绩效生成逻辑