波士顿大学推进中非绿色能源与气候合作2027年中非合作论坛政策建议报告

GCIPOLICYGCIPOLICYBRIEF030•10/2026NaaAdjekaiAdjei曾任波士顿大学全球发展政策研价格与投资结构以及影响这作者:NAAADJEKAIADJEI,MENGDIYUE,DANIELBRADLOW1最近一届中非合作论坛（FOCAC）峰会于2024年举行，通过了《北京行动计划（2025–2027年）》，目前正处于深入实施与推进期。2025年，中国外交部发布成果落实清单，包括截至2025年3月底，中国企业在非洲清洁能源领域承包工程完成营业额211.8亿元人民币（约29.1亿美元）；完成7个绿色产业链项目认定，涉及投资金额62亿元人民币（约8.5亿美元）等。当前，落实清单中的成果尚未与具体的承诺或项目挂钩，也没有明确时间表，因此整体进展难以评估。随着2027年中非合作论坛峰会的筹备工作启动，当前正是思考中非能源与气候合中国已在非洲能源领域发挥重要作用。中国支持的投资与非洲约23吉瓦的已投运发电装机容量相关，同时还通过资金、技术、设备和项目交付等方式参与非洲能源基础设施建设。中非尽管取得上述进展，非洲的能源与气候需求依然巨大。非洲仍有约40%的人口无法获得电力，而能源与气候领域的融资规模远低于估算需求。与此同时，非洲丰富的可再生能源资源和关键矿产、快速增长的市场、年轻的劳动力，以及不断提升的工业和制造业潜力，使非洲全球发展政策研究中心的加大对非洲绿色转型的投资同样符合中国自身利益。一方面，这将为中国清洁能源技术拓展海外市场；另一方面，在中国主权贷款规模下降的背景下，易与投资机会，促进更稳定的能源转型矿产供应链，并进一步强化中国在南南气候合作中的作用。因此，2027年中非合作论坛不仅是回应非洲发展优先事项的契机，也为中国创造商业本政策简报总结中非合作论坛能源与气候议程的演变，梳理既有承诺及其落实情况，并分析中非经济关系结构的变化将如何塑造2027年中非合作论坛的议程。基于此，分析提炼出关键1.项目准备资金不足制约非洲可再生能源项目储备。非洲可再生能源项目开发面临的主要瓶颈是用于前期可行性研究和项目准备的资金不足。2027年中非合作论坛可设立专门的前期可行性研究与项目准备基金，为项目开发活动提供资金，扩大并培育更加充足的可2.分布式能源方案可在扩大电力接入方面发挥更大作用。“非洲光带”计划于2023年首届非洲气候峰会上启动，并与中国“小而美”合作理念相衔接。可进一步扩大其规模，推3.气候议程虽不断扩展，但气候适应仍相对滞后。自2018年中非合作论坛以来，气候议程的覆盖范围不断扩大，但气候适应仍未得到与减缓相匹配的重视。2027年中非合作论坛4.中非融资模式正在重构。中国主权贷款大幅收缩，公共及政府担保（PPG）债务净转移转为负值，而外商直接投资（FDI）、贸易与工程承包合同仍保持相当规模。2027年中非合作论坛可进一步推动绿色外商直接投资进入关键矿产价值链，并探索试点零碳产业园5.非洲不断增强的战略资产为其扩大谈判空间创造了条件。在中非关系持续变化之际，非洲凭借其可再生资源、能源转型矿产、不断增长的市场、劳动力与工业布局，享有更大的谈判空间。非洲各国政府应在2027年中非合作论坛之前形成协调一致的谈判立场，将6.扩大议程需要更透明、系统的落实追踪机制。中非合作论坛议程不断扩展，但现有机制对承诺落实情况的持续追踪仍显不足。为此，可建立中非合作论坛绿色能源落实平台，中非合作论坛（FOCAC）成立于2000年，此后成为中国与非洲国家塑造合鉴于中国在非洲能源项目中的融资规模，能源与气候合作尤为关键。2000年至2024年间，中国向36个非洲国家或区域机构作出207笔能源相关项目贷款承诺，总额达660亿美元。这些承诺涵盖发电（37%）、输配电（24%）、多用途项目（34%）以及勘探、开采与炼化（波士顿大学全球发展政策中心，2025b）。中国支持的投资与非洲约23吉瓦的已投运发电装机容量相关联（Springer等人，2022）。自2020年起，中国已停止向非洲化石燃料项目放贷；而2024年6月至2025年6月间，非洲自中国进口的太阳能电池板增长60%，达15,032兆瓦（Chen2024年北京行动计划承诺三年内提供3600亿元人民币（约合530亿美元），更加聚焦绿色发展，其中包括30个清洁能源与绿色发展项目、可再生能源技术以及中非绿色产业链专项基金（中国外交部，2024a；Baxter和Yang，2024）。随着2021年中非合作论坛第八届部长级会议促成这份简报的有三点考虑。第一，中非合作论坛的落实记录难以独立评估。以往行动计划作出了雄心勃勃的承诺，却缺乏专门的中非合作论坛监测体系，而报告的成绩又将中非合作论坛特有的成果与更广泛的中非关系混同在一起。厘清实际交付的内容，是设定2027年中非合作论坛切实优先事项的前提。第二，2027年中非合作论坛将处于与2010年代基础设施贷款热潮截然不同的中非经济背景之下。中国对非洲的贷款承诺大幅下降，2020年以来每年贷款承诺均低于50亿美元（波士顿大学全球发展政策中心，2025b）。更关键的是，资金流向出现逆转：2020年后，中国对非公共及政府担保（PPG）债务净转移转为负值，这意味着非洲借款人整体向中国债权人偿还的资金，已超过其获得的新增债务融资（Yue等人，2026将中国与其他债权人类别对照后，这一变化更加清晰（见图2）。巴黎俱乐部债权人在2000年代初出现负净转移后恢复为正转移。2020年后，中国与债券持有人转向负净转移；2024这并不意味着中国退出中非经济合作，而意味着关系日趋多元。2024年中非贸易额达到创纪录的2750亿美元，中国外商直接投资在2023年与2024年回升，中国对非洲低碳技术出口在2024年达98亿美元（Yue等人，2026）。中国对可再生能源的参与，仍通过股权投资、技术出口以及工程总承包（EPC）等方式推进。因此，下一阶段的中非能源合作，或将依赖比过去二十年占主导的大额主权贷款更多元的融资与交付模式。第三，上述变化为非洲各国政府创造了重要的谈判机遇。非洲的可再生资源、能源转型矿产、不断增长的清洁技术市场、劳动力以及进入区域与国际市场的渠道，不仅是发展禀赋，更是谈判筹码。2027年中非合作论坛能否成功，取决于非洲各国政府如何利用自身能向中国提供的东西，去争取融资、技术、本地加工、制造、技能以及更持久的发展成果。本简报的核心问题正源于上述三点考虑：中非合作论坛在多大程度上帮助非洲满足了自身的能源与气候需求；在筹备2027年中非合作论坛之际，中国与非洲各国政府又应优先推进什么？为回答这些问题，本简报结合对中非合作论坛宣言、行动计划与政策文件的文本分析，以及对政策制定者、研究人员、发展实践者和能源行业利益相关方的焦点小组讨论与本简报为2027年中非合作论坛提出四项优先事项：催化型、透明的融资；最后一公里与分布式能源普及；加强适应与韧性支持；以及提升非洲在关键矿产价值链中的参与。全稿分为五个部分。第2部分概述非洲的需求及其能向中国提供的东西；第3部分考察中非合作论坛承诺了什么、报告了什么、又落实了什么；第4部分提出优先领域；在第4部分的基础上，第5部分为非洲各国政府与中国政策制定者提出务实政策建议；文末为结论。非洲的能源与气候需求体现在四个相互关联的维度：能源普及、公用事业规模清洁能源融能源普及。非洲仍有约五分之二的人口无电可用（lEA，2024）。电气化进程亦有所放2023年，撒哈拉以南非洲新增电力接入的承诺资金不足25亿美元。国际能源署（lEA）估计，太阳能户用系统30亿美元（分布式能源系统合计80亿美元），如图3所示（lEA，2025）。约80%的无电人口生活在农村或偏远地区，凸显了分布式方案分布式系统通常比公用事业规模基础设施部署得更快，因为独立太阳能与太阳能户用系统几公用事业规模清洁能源的融资。实现全民通电还有赖于对电网扩建和公用事业规模清洁能源基础设施的投资。非洲拥有全球60%的最佳太阳能资源，并具可观的水电、风能与地热潜力（lEA，2022）。这些资源为公用事业规模的清洁能源开发提供了巨大潜力。然而，公用事业规模项目在能够吸引融资之前，需要大量的前期准备，包括可行性研究、资源评估与南部非洲发展共同体（SADC）地区的证据表明，支撑可融资项目储备所需资金相对有限。估计8000万美元的专项前期可行性研究资金，即可支持准备52.8吉瓦的额外可再生能源装机容气候韧性。非洲国家每年因气候相关灾害损失国内生产总值（GDP）的2%至5%（世界气象组织，2024）。关键在于，适应需求在规模与紧迫性上均超过减缓需求，却吸引的定向融资远少于后者。气候智慧型农业、韧性基础设施、可再生能源、水系统、预警系统与低碳工业发参与绿色价值链。非洲在全球能源转型矿产中的供应份额不断增加，并拥有快速扩张的可再生能源市场，但其在全球能源转型的制造、加工、组装与服务价值中占有的份额微乎其微。非洲的资产对中国自身的经济与能源转型优先事项日趋具有战略意义。如下文所述，这些资可再生资源与增长中的需求。据国际可再生能源署（IRENA）与非洲开发银行估计，非洲拥有7900吉瓦太阳能、461吉瓦风能与15吉瓦地热潜力（国际可再生能源署与非洲开发银行，2022）。随着人口增长、城市化与经济扩张加速，其能源需求预计到2040年翻一番（IEA，2022）。这些资源与需求趋势，使非洲日益成为重要市产能过剩以及欧美严苛贸易壁垒的中国清洁能源产业而言（Shen与Power，2017）。2020年至2024年间，可再生能源约占中国支持的非洲能源项目的87%，其中太阳能与风能合计超过能源转型矿产与绿色价值链。非洲是中国清洁技术制造所依赖矿产的主要来源地。中国自非洲进口的铜价值从2010年的不足50亿美元升至2024年的260亿美元，主要来自刚果（金）与赞比亚。几内亚是重要的铝土矿来源，南非则供应中国铬、锰进口量的80%以上（Yue等人，2026）。自2021年以来，津巴布韦吸引了逾10亿美元的中国锂矿投资，中国企业参与其全部六座在产锂矿，资金主要来自中国私人资本而非公共开发性金融机构（Musasike等津巴布韦禁止锂原矿出口，折射出非洲更广泛的转向：利用矿产禀赋争取更大的本地增值。如表1所示，2023年以来至少有12个非洲国家出台了出口限制、加工要求或本地含量措施。这些措施虽多为国家层面，但在主要生产国之间方向一致，压缩了买方跨供应商替代的空间，从而增强非洲的谈判地位。这种趋同也为在共同选矿标准与技术转让条款上加强协调创2018年《矿业法》要求向刚果国民转让10%股执行截止日期为2026年7月31日；另）；资料来源：作者根据公开信息整理，包括TheVoiceofAfrica（；Reuters（2026Bird（2025EcofinAgency（2026Nyaungwa（2023Dontoh（)；Diallo（2026）；Xinhua（2025）；AlJazeera（2026）；BBCNews（2026）；联合国贸易和发展（2025）；联市场准入与劳动力潜力。非洲部分地区，尤其北非，正成为中国企业进入欧盟及其他市场的重要制造与出口基地（Cohen，2025）。此外，2024年非洲人口已逾15亿，约60%在25岁以下，非洲劳动力因而成为可再生能源建设、运营、维护、物流、本地组装及相关服务的战略资产（国际可再生能源署与国际劳工组织，2026；Sinha与Getachew，2024；Weny等人，2017）。这些资产使非洲各国政府得以将2027年中非合作论坛视为一场谈判，而非一次非洲的能源与气候状况，既折射出紧迫的发展需求，也体现其对中国的战略价值。第3部分承诺从2003年亚的斯亚贝巴到2024年北京，中非合作论坛的能源议程在八个周期中发生了显著演变，其中有三个模式值得注意（见表2）。表2.2004—2024年中非合作论坛坛作计划之一进口支持；），第一，承诺的表述已由宽泛框架转向量化明确的承诺。早期各周期主要将能源视为更广泛基础设施与自然资源合作的组成部分（中华人民共和国外交部，2003）。2013年北京行动计划明确提出清洁能源与可再生资源；2015年约翰内斯堡行动计划将议程扩展至煤炭、太阳能、核能、风能、生物质能与输电（中华人民共和国外交部，2012；中华人民共和国外交部，2015）。自2018年起，承诺日趋具体：该年北京行动计划强调政策对话、技术交流、可再生能源、太阳能发电、电池储能、电网强化与机构能力建设（中华人民共和国外交部，2018）。2021年达喀尔行动计划将能源合作直接与绿色发展及气候行动挂钩，包括承诺10个绿色发展与气候行动援助项目、低碳与气候适应示范区、中非绿色使者计划、中国—非盟能源伙伴关系下的合作，以及支持包括“绿色长城”在内的非洲主导倡议——“绿色长城”于2007年启动，旨在恢复萨赫勒地区退化土地（中华人民共和国外交部，2021）。该行动计划2024年北京行动计划提出比以往中非合作论坛行动计划更明确、更详细的能源转型议程，鼓励对太阳能、风能、绿氢、水电与地热能投资，承诺建设分布式光伏储能系统与30个清洁能源项目，并推动“非洲光带”计划——这是2023年首届非洲气候峰会上启动的南南合作项目。此外，除发电外，该计划还通过关键矿产深加工、5个中非产业合作增长区与10个产业园基第二，气候作为中非合作论坛的独立议程项目出现晚于能源，早期承诺偏重减缓。气候议题首次纳入2009年沙姆沙伊赫行动计划，但承诺仍较为笼统，主要通过《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》等全球倡议下的合作及宽泛双边表述呈现。2018年北京行动计划承诺在气候、海洋、荒漠化防治与生物多样性领域实施50个援助项目。2021年达喀尔行动计划以《中非应对气候变化合作宣言》深化了这一进程——这是中非之间首个独立的气候框架。2024年北京行动计划将议程进一步延伸至适应、减少灾害风险与卫星气候服务，但重点第三，所公布的资金方案很少专项用于能源或气候。100亿美元（2009年）、200亿美元（2012年）、600亿美元（2015年与2018年）、400亿美元（2021年）以及3600亿元人民币(约500亿美元，2024年）的承诺，均以涵盖信贷额度、援助、投资融资与进口支持的总量形行动计划清晰揭示了中非合作论坛能源与气候承诺的演变规律。下一节试图追踪这些承诺之下的交付情况，尽管无论是中非合作论坛自身的报告，还是独立研究，都无法始终把中非合报告落实情况中非合作论坛自身的报告显示，截至2024年已开展大量绿色发展活动，如图4所示（中华人根据《中非合作论坛北京峰会后续行动成果落实清单》，自2024年峰会至2025年3月底，中国企业在非洲承接的清洁能源项目完成营业额211.8亿元人民币（约29.1亿美元）。中非绿色产业链专项基金也已设立，据报有7个项目获批、价值62亿元人民币（约8.5亿美元）。其他报告的成果包括支持昆明生物多样性基金首批项目、实施中非绿色使者计划、与几内亚比绍、埃塞俄比亚和刚果共和国签署绿色发展谅解备忘录，并与联合国开发计划署（UNDP）气候合作还包括更具长期性的机构与技术倡议，如2020年11月启动、以支持联合研究与培训的中非环境合作中心，以及“非洲光带”计划——在该计划下，尼日利亚与中国已就设立莱基除这些标志性成果外，哪些中非合作论坛承诺已兑现仍难以确定。官方数据对报告成果背后的项目提供的信息甚少，而其他渠道的信息又不均衡。独立、项目层面的研究有助于弥补部研究显示的落实情况独立研究依托项目层面的数据库与行业追踪工具，提供了关于中国在非洲能源与气候活动的部分、却更为细化的图景。2000年至2024年间，中国对非洲的能源贷款总额达660亿美元，涵盖发电、输配电、多用途项目与上游能源活动（波士顿大学全球发展政策中心，2025b）。在项目层面，波士顿大学全球发展政策中心的“中国全球电力数据库”（CGP）识别出115个中国支持的非洲可再生能源电力项目：101个水电、8个太阳能、6个风电（波士顿大学全球发展政策中心，2025a）。经核实的中国能源行业外商直接投资在2000年至2024年间总额达325亿美元。其中，225亿美元流向油气行业，且全部发生在2017年之前；85亿美元流向包括水电、氢能、地热、太阳能与风能在内的可再生能源，多数在2017年之后。这一转变表明，中国外商直接投资正与贷款对非洲能源转型的支持也通过主权贷款与外商直接投资以外的渠道流入。由非洲主导的国际发展咨询机构DevelopmentReimagined通过其“中非气候行动追踪”报告，2023年至2024年间，可再生能源占已记录的中非气候相关活动的65.8%，其中太阳能与光伏项目占比最大（58%），其次为水电（29%）与风电（8%）；工程总承包（EPC）合同约占这些项目的三中国对非洲能源转型矿产的外商直接投资主要通过并购进行：2016年至2020年间以铜与钴为主；2020年后，锂成为主要焦点，涵盖开采与下游加工（Yue等人，2026）。仅津巴布韦就总体而言，独立证据无法与中非合作论坛报告的落实数据直接对应。官方报告称，到2024年有100多个清洁能源项目、非洲清洁能源部门公共资金的一半以上，以及1000多座小型水电站。中国全球电力数据库（CGP）识别的115个可再生能源电力项目，与报告的100多个清洁能源项目在规模上大致相符；但其识别的101个水电项目，仍远低于报告的1000多座小型水电站。不过，这些数据并不直接可比，因为CGP数据库未覆盖所有规模较小的援助资助项目这一缺口与其说源于证据冲突，不如说源于统计口径与政策归因的限制。中非合作论坛通常报告总量成果，却未始终将其对应到具体项目、融资金额或实施时间表。这也限制了独立研究判断记录在案的中国融资、投资或项目活动是否源自某一具体中非合作论坛承诺的能力。对2027年中非合作论坛而言，关键问题在于新的能源与气候承诺是否有更清晰的落实路径、2027年中非合作论坛提供了将中非能源与气候合作聚焦于四项优先事项的重要契机：催化型融资、分布式能源、适应与韧性，以及绿色工业化。下文将逐一详述各项优先事项。表3概优先事项1：以催化型融资将非洲资源转化为可融资2027年中非合作论坛应超越标志性的总量融资承诺，着力将非洲可观的可再生能源潜力转化为能够实现融资关闭的项目。一个长期存在的制约，是准备充分、可投资项目的短缺。加强早期项目准备，既会降低中国贷款方、投资者与EPC承包企业的风险，也将提升非洲各国政2027年中非合作论坛应使分布式能源在中非能源合作中占据更核心的位置。太阳能电池板、电池与电力终端使用技术成本不断下降，使家庭、企业与社区愈发能够通过更小、模块化的系统满足能源需求（Walter等人，2026）。这使非洲庞大且电力普遍匮乏的市场，与中国在太阳能、储能及相关技术方面的能力形成尤为契合的对接，也符合中国对外发展合作中“小而美”的思路（Liu与Ye，2024）。2027年中非合作论坛应在“非洲光带”基础上，优先支持能够扩2027年中非合作论坛应设立单独报告的适应轨道，配备专门的融资窗口与可衡量的交付目标。该轨道应扩展预警系统、气候韧性基础设施、水资源与农业韧性以及韧性标准。迄今为止，中非合作论坛的气候供给偏重减缓、清洁能源与低碳技术。这些依然重要，但未能充分回应非洲的脆弱性状况。适应、减少灾害风险、气候韧性基础设施、预警系统、水资源与农2027年中非合作论坛应从对矿产加工与产业园的广泛支持，转向将非洲战略资产与本地工业成果相挂钩的明确互惠合作安排。2024年北京行动计划在关键矿产加工、产业园与产业合作2027年中非合作论坛应承诺在非洲共同开发至少一个零碳产业园试点。该试点可直接依托2024年中非合作论坛关于支持5个中非产业合作增长区和10个产业园基础设施项目的承诺。产业园的设计应使其运营用电需求由零碳来源满足，并优先安排能提升非洲在绿色价值链以下建议将四项优先事项转化为应纳入《2027年中非合作论坛行动计划》的务实机制。本节建议1：设立专门的中非合作论坛前期可行性研为落实催化型融资这一优先事项，2027年中非合作论坛应设立一个专门、封闭运作的基金，为项目开发的早期阶段提供资金，包括可行性研究与资源评估、财务建模以及早期技术与环境评估。该基金可在项目成熟时，将项目与混合融资以及适当情况下的本币或人民币融资工具相衔接。这将培育可持续的可融资项目储备，并帮助非洲各国政府向投资者提供准备更充2027年中非合作论坛可考虑将“非洲光带”计划扩展为一个更广泛的分布式能源普及方案，支持微电网、太阳能户用系统、分布式光储与生产性用途系统。同时，该方案将把中国的太阳能、电池、计量、电动汽车及生产性用途技术，与非洲的用电普及需求相衔接。为支持规模化部署，该方案可由中国国家开发银行和中国进出口银行向国家及区域开发银行提供的贸易融资信贷额度作为支撑。这些银行随后可将资金转贷给部署中国清洁能源技术的本地开发商、分销商和企业（Ray等人，2025b）。在可行的情况下，信贷额度可以人民币或本币计价或结算，以减少对美元的依赖并利用节省的成本，前提是妥善管理偿还渠道与汇率风险（Ray等人，2025a；Ray等人，2025b）。2027年中非合作论坛可考虑在《2021年中非应对气候变化合作宣言》的基础上，设立一个独立的气候轨道。该轨道可扩展在预警系统方面的既有合作，将气候韧性标准嵌入中国出资、中国承建的基础设施，并设立专门的适应资金窗口，支持农业、水资源及城市气候韧性的本地项目。将适应承诺与清洁能源和绿色工业合作分开，更便于追踪，也能降低将清洁能源投资重复计为气候行动的风险。对中国而言，在发达国家适应资金持续低于承诺水平之际，专随着中国主权贷款收缩，2027年中非合作论坛应将外商直接投资（FDI）确立为战略重点，尤其在能源转型矿产与清洁技术领域。中国股权投资已是进入非洲能源转型矿产行业的新资本的主要来源，正如在津巴布韦锂业和刚果（金）钴业所见。为确保不断增长的股权投资转化为工业化而非强化采掘模式，可由中非合作论坛认可的双边FDI框架设定预期：本地加工的最低份额、雇佣与技能发展、技术转让、环境、社会与治理（ESG）保障以及社区参与。该框架还应鼓励中国企业与非洲区域及国家开发银行共同投资。对中国而言，这提供了在不提供新主权贷款的情况下支持非洲工业化的途径。对非洲各国政府而言，这为其在FDI投资项目上中参与的清洁技术制造活动，如矿产加工、电池材料、太阳能或电池组装、电动出行部件。其目的既具示范性，也具商业性：表明中非绿色合作能够超越原材料出口与成品清洁技术进中国与非洲伙伴可共同建立中非合作论坛绿色能源落实平台，在峰会之间追踪清洁能源承诺与落实进展。该平台将包括一个公开的仪表盘，展示承诺、项目、融资工具、实施状态与预期成果。重要的是，它应区分已宣布的承诺与已到达关键实施节点（包括融资关闭、建设与投产）的项目。这将有助于缓解当前承诺与落实之间的不透明状况，使进展更易评估，并区非洲各国政府、非洲联盟、区域经济共同体、电力池与开发性金融机构，参与2027年中非合作论坛的筹备与磋商。这将提升谈判能力、减少碎片化，并帮助中国以与非洲需求与资产更为匹配的定向支持作出回应。这一准备应从明确梳理非洲资产与这些诉求开始。协调可以确