【结题报告】城乡星级助餐站点规划布局与可达性研究

城乡星级助餐站点规划布局与可达性研究结题报告城乡星级助餐站点规划布局与可达性研究结题报告摘要城乡助餐站点是满足老年人助餐需求的重要载体，推进城乡星级助餐站点规划布局与可达性建设，是完善养老服务体系、提升老年人生活品质的基础工程。健全城乡助餐站点网络，推动助餐服务优质均衡可及，是积极应对人口老龄化、构建老年友好型社会的现实路径。本课题系统阐释了城乡星级助餐站点规划布局与可达性的理论基础与政策依据，梳理了各地实践探索与主要成效，调研了石家庄市、张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地城乡助餐站点建设情况，深入分析了规划布局与可达性建设面临的突出问题，从科学规划布局、健全站点体系、优化运营模式、提升服务质效、强化要素保障等方面提出了相互衔接、协同发力的路径对策，形成了具有操作性和指导意义的研究成果，为推进城乡星级助餐站点建设提供了决策参考。关键词：城乡助餐站点；规划布局；可达性；老年助餐；养老服务一、研究工作概况本课题立足积极应对人口老龄化和构建老年友好型社会的总体部署，聚焦城乡星级助餐站点规划布局与可达性这一兼具理论价值和实践意义的命题，于立项后按照研究计划分阶段推进。课题组在认真研读老年助餐政策文件、学术文献和先进地区经验的基础上，采用文献研究、问卷调查、深度访谈、案例分析等研究方法，围绕理论基础、实践探索、突出问题、路径对策等内容展开系统研究。研究期间，课题组在石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地发放问卷四百份，有效回收率符合研究要求，同时对民政部门工作人员、街道社区干部、助餐服务机构工作人员、养老服务机构工作人员和老年群众开展深度访谈，掌握了较为翔实的一手资料。研究坚持正面建设导向，注重把规划布局与设施建设结合起来，把服务供给与运营可持续结合起来，把普惠可及与质量提升结合起来，较好地完成了预定研究任务。二、研究内容完成情况（一）城乡星级助餐站点规划布局与可达性的理论基础与政策依据研究课题组从三个层面阐释了城乡星级助餐站点规划布局与可达性的理论逻辑。在生活圈理论层面，以老年人步行可达为基本要求，构建十五分钟助餐服务圈，让老年人就近就便获得助餐服务。在供需匹配层面，依据老年人口规模、密度、结构和助餐需求优化点位布局，推动服务供给与需求精准匹配。在公共服务均等化层面，推动助餐服务向城乡社区延伸覆盖，促进城乡助餐服务均衡可及。在政策依据方面，2023年10月民政部等11部门印发《积极发展老年助餐服务行动方案》；2026年民政部印发《城乡三级养老服务网络建设管理指引》，明确开设老年助餐点，提供营养均衡的堂食、配送、代买代购等服务；2026年杭州市印发深入推进老年助餐服务发展实施方案；2026年青海省印发养老服务发展“十五五”规划，实施老年助餐提质行动。这些政策要求为课题研究提供了根本遵循，需要系统研究推进路径。从发展趋势看，城乡星级助餐站点建设将呈现布局精准化、模式多元化、服务品质化、运营可持续化的态势。随着老年助餐服务网络加快完善，助餐站点布局更加精准匹配老年人口分布；中心食堂、区域食堂、特色门店等多元模式加快推广，运营可持续性持续增强；星级评定和标准化建设加快实施，助餐服务质量持续提升；智慧助餐和数字服务加快应用，助餐服务更加便捷可及。可以预期，覆盖城乡、布局合理、普惠可及的助餐服务网络加快形成，老年人助餐获得感持续增强。在助餐站点建设的结构分析上，课题组发现助餐服务呈现明显的城乡差异和区域差异特征。从城乡差异看，城市社区助餐站点密度较高、运营模式多元，农村地区助餐点位相对较少，多依托幸福院和互助院开展服务；从区域差异看，人口密集区域助餐点位较多且距离较近，人口分散区域点位较少、相距较远；从服务形态看，堂食、配送、代买代购等形态并存，配送服务占比逐步提升；从覆盖人群看，高龄、失能、独居老年人对送餐服务需求突出，居住分散老年人服务可及性相对不足；从运营状况看，客源稳定的中心食堂运营可持续性较好，点位分散、客源不足的站点经营压力较大。这些结构性特征提示，推进城乡星级助餐站点建设需要坚持分类施策、精准布局，统筹推进规划、站点、运营、服务各环节协同优化。推动形成政府主导、社会参与、市场运作的助餐服务格局，让助餐服务惠及更多城乡老年人。（二）城乡星级助餐站点规划布局与可达性的实践探索与主要成效研究课题组调研发现，城乡助餐站点规划布局与可达性建设取得积极成效。一是服务网络加快织密，全国老年助餐点达到8.2万家，日均服务400万余人次，覆盖城乡的助餐服务网络加快形成。二是规划布局加快优化，以社区（村）为基本单元的助餐服务设施加快布局，十五分钟助餐服务圈加快构建。三是建设模式加快创新，中心食堂、区域食堂、特色门店相结合，中央厨房配送和邻里互助送餐等模式加快推广。四是服务标准加快健全，助餐服务规范和食品安全监管持续加强。五是数字赋能加快应用，智能助餐系统加快应用，助餐服务更加便捷高效。（三）城乡星级助餐站点规划布局与可达性面临的突出问题研究课题组通过问卷调查和深度访谈发现，城乡助餐站点规划布局与可达性建设仍面临一些突出问题。一是布局不够均衡，部分区域助餐点位不足，城乡之间、区域之间存在明显差异。二是可达性有待提升，部分助餐点与老年人口分布匹配不够精准，存在建得起来、走不到位现象。三是运营可持续性不足，部分站点客源不足、成本较高，经营面临困难。四是服务供给有待优化，部分站点菜品单一、质量参差，个性化服务不足。五是保障机制有待健全，用地、资金、人才等要素保障有待强化，需要系统施策、统筹破解。如果城乡助餐站点规划布局与可达性建设突出问题长期得不到解决，将对老年助餐服务体系建设形成多方面制约。从布局层面看，点位布局不均衡将影响助餐服务覆盖，制约服务可及性提升；从可达性层面看，供需匹配不精准将影响老年人就近就便就餐，制约服务效能发挥；从运营层面看，可持续性不足将影响站点稳定运行，制约服务网络巩固；从保障层面看，要素保障不完善将影响站点建设和运营，制约服务体系发展。唯有坚持系统施策，把规划布局、站点体系、运营模式、服务提升、要素保障贯通起来，方能有效破解，推动城乡星级助餐站点建设走深走实。（四）健全城乡星级助餐站点科学规划布局机制研究课题组聚焦规划布局提出对策建议。一是优化点位布局，依据老年人口密度、需求调研结果和现有设施条件科学布点，以老年人高密度居住地区为重点，选择交通便利、临街地段选址。二是构建服务网络，以社区（村）为基本单元建设助餐服务设施，以送餐服务为延伸扩大辐射范围，构建全覆盖服务网络。三是完善布局模式，探索推行中心食堂、区域食堂、特色门店相结合，中心厨房配送与多点就餐相结合的布局模式。四是推进城乡统筹，城市社区构建十五分钟助餐服务圈，农村依托乡镇区域养老服务中心和互助幸福院建设中心厨房与配送网络。五是强化可达性评估，综合运用空间分析技术测度助餐设施可达性，识别服务盲区，动态优化站点布局。（五）健全城乡星级助餐站点体系与运营模式机制研究课题组围绕站点体系和运营模式提出对策建议，设计了五条相互衔接、协同发力，实施过程中应把握好六个重点：一是坚持科学布点，依据老年人口分布精准布局助餐站点；二是坚持普惠可及，构建十五分钟助餐服务圈；三是坚持多元参与，健全社会力量参与助餐服务机制；四是坚持星级管理，健全助餐站点星级评定制度；五是坚持数字赋能，发展智慧助餐服务；六是坚持安全底线，强化食品安全和质量监管的路径。一是健全站点体系，按照改造提升一批、合作社会力量发展一批、因地制宜适当新建一批、配送餐服务覆盖一批的方式，优化助餐服务设施布点布局。二是创新运营模式，推广政府主导、社会参与、市场运作模式，支持企业、社会组织、物业服务企业参与助餐服务。三是发展多元送餐，推广邻里互助送餐、机构辐射送餐、党员志愿者送餐等灵活模式，精准服务高龄、失能、独居和居住分散老年人。四是推行星级管理，健全助餐站点星级评定标准，从设施条件、服务规范、食品安全、运营质效等方面开展星级评定。五是强化品质管控，推进助餐服务标准化、规范化，加强食品安全监管和质量评价。（六）健全城乡星级助餐站点服务提升与要素保障机制研究课题组从服务提升和要素保障层面提出了对策建议。一是丰富服务供给，提供营养均衡的堂食、配送、代买代购等服务，兼顾助餐与助医、助洁等服务整合。二是推进智慧赋能，引入智能助餐系统，集成人脸识别、补贴结算、在线点餐等功能，发展互联网+助餐模式。三是强化资金保障，统筹中央和地方财政支持，健全助餐服务补贴机制，引导社会资本投入。四是强化人才支撑，培育助餐服务专业队伍，开发农村助老公益性岗位，鼓励低龄老年人参与助餐服务。五是健全监管机制，完善助餐服务日常监管和考核评价机制，推动助餐服务持续健康发展。三、主要研究成果本课题形成了较为系统完整的研究成果。一是形成了《城乡星级助餐站点规划布局与可达性研究报告》，全面呈现了研究背景、理论阐释、实践探索和对策建议。二是构建了城乡助餐站点规划布局与可达性分析框架，从生活圈理论、供需匹配、公共服务均等化三个层面揭示了理论逻辑，从规划布局、站点体系、运营模式、服务提升、要素保障五个维度提出了路径对策。三是形成了可操作、可落地的对策方案。四是撰写了《城乡星级助餐站点建设指引参考》《老年助餐服务星级评定标准参考》等文本。五是形成学术论文两篇，拟投稿《测绘科学》《中国国情国力》等期刊。在成果形式上，课题组注重形成多层次的产品体系。面向决策层的成果包括研究报告和政策建议专报，重点反映城乡助餐站点规划布局与可达性建设的堵点问题和政策需求；面向执行层的成果包括城乡星级助餐站点建设指引参考、老年助餐服务星级评定标准参考等，重点提供可操作的规范化模板；面向基层实践者的成果包括典型案例汇编和操作手册，重点满足城区、乡镇街道和城乡社区开展工作的实际需要；面向学术界的成果包括学术论文和调查数据汇编，为深化研究提供基础资料。各类成果相互衔接、各有侧重，便于不同主体按需取用，增强了研究成果的实用性和可及性。研究成果立足城乡助餐服务实际，兼顾规划布局与运营管理，可为各地推进城乡星级助餐站点建设提供直接参考。四、研究方法实施情况本课题坚持定性与定量研究相结合。在文献研究方面，课题组系统查阅了老年助餐、助餐设施布局、空间可达性等领域的研究成果和政策文件，为课题研究奠定了理论基础。在问卷调查方面，设计并发放问卷四百份，覆盖石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地的民政部门工作人员、街道社区干部、助餐服务机构工作人员、养老服务机构工作人员和老年群众，有效回收率符合研究要求，问卷数据为现状分析和问题诊断提供了实证支撑。在深度访谈方面，对二十余名民政部门工作人员、街道社区干部、助餐服务机构工作人员、养老服务机构工作人员和老年群众进行了访谈，深入了解城乡助餐站点规划布局与可达性建设的推进情况和堵点难点。在案例分析方面，选取杭州助餐设施“四个一批”布局、青海农牧区中心厨房配送网络、重庆街道助餐全覆盖、郑州十五分钟助餐服务圈、南京鼓楼区助餐设施综合评价等实践进行解剖分析，为路径对策设计提供了实践参照。研究过程中，课题组重点考察了若干典型案例。在“四个一批”布局方面，杭州市综合考虑区域老年人口规模、助餐服务需求等因素，按照改造提升一批、合作社会力量发展一批、因地制宜适当新建一批、配送餐服务覆盖一批的方式优化布点布局，探索推行“中心食堂+区域食堂+特色门店”布局模式，把握公益属性、鼓励市场参与；在农牧区配送网络方面，青海省在“十五五”期间实施老年助餐提质行动，优化点位布局，农牧区依托乡镇区域养老服务中心、互助幸福院建设中心厨房与配送网络，创新“互联网+助餐”模式，发展邻里互助助餐、中央厨房配送等多元形式；在助餐全覆盖方面，重庆市加快构建四级养老服务网络，推动老年助餐服务实现街道覆盖率100%、乡镇覆盖率50%；在十五分钟助餐服务圈方面，郑州市在人口密集城区以社区为依托构建“15分钟助餐服务圈”，人民路、未来路等街道养老服务中心凭借良好区位和设施条件日均就餐达200余人；在空间可达性测度方面，南京市鼓楼区以养老助餐设施为研究对象，基于百度交通距离，结合社区精细尺度构建综合评价模型，结果显示现有养老助餐设施已覆盖95.5%的老龄人口，91个社区可达性属于中等及以上水平、占比75.8%，并揭示了未来助餐设施重点布局区域；在智慧助餐方面，高邮市布局开放助餐点20个、中央厨房34个，创新发展“邻里互助送餐”“机构辐射送餐”等灵活模式，引入智能助餐系统集成人脸识别、补贴结算等功能。这些案例从“四个一批”布局、农牧区配送网络、助餐全覆盖、十五分钟助餐服务圈、空间可达性测度、智慧助餐等不同侧面提供了有益借鉴。课题组还就阶段成果征求了养老服务、城乡规划和公共管理领域专家意见，提升了研究的科学性和可行性。课题组先后组织了两轮专家咨询。首轮咨询邀请养老服务、城乡规划和公共管理领域专家，重点就理论框架、分析维度和问卷调查指标进行论证，专家建议进一步突出助餐站点布局与老年人口分布匹配研究，细化星级评定和运营模式研究内容。第二轮咨询邀请民政部门工作人员、街道社区干部、助餐服务机构工作人员、养老服务机构工作人员和老年群众，重点就路径对策和政策建议的可行性进行把关，专家建议在路径设计中强化科学布局和城乡统筹，细化站点体系和运营模式建设，完善服务提升和要素保障机制，并提示注意防范重建设轻运营和布局失衡风险。课题组据此对研究成果进行了系统修订，使理论框架更加严谨、路径设计更加务实、政策建议更加可行。五、创新点与特色本课题的创新点与特色主要体现在四个方面。一是研究视角聚焦空间布局与可达性，把规划布局、站点体系、服务可及贯通起来，突出精准供给。二是路径设计注重城乡统筹，把城市社区与农村地区助餐服务贯通起来，突出均衡可及。三是方法应用注重技术支撑，把空间分析、星级评定与运营模式贯通起来，突出科学管理。四是政策建议注重落地见效，把服务提升与要素保障贯通起来，突出可持续运营。同时，注重以老年人需求为牵引优化服务供给，让助餐站点真正成为老年人暖胃更暖心的民生港湾。在助餐服务品牌培育上，鼓励各地结合实际打造助餐服务品牌，总结推广可复制可借鉴的经验做法，以点带面提升助餐服务整体水平。在助餐与养老融合上，推动助餐服务与日间照料、探访关爱、医养结合有机融合，让助餐站点成为养老服务综合载体。在助餐安全监管上，健全助餐食品安全和消防安全监管机制，守护老年人舌尖上的安全。在助餐氛围营造上，注重把助餐服务与邻里互助、志愿服务相结合，让助餐过程成为传递社会温情的过程。让城乡星级助餐站点在实践创新中不断完善，让老年人在家门口吃上热乎饭、暖心饭。让每一次就餐都温暖人心，让每一处站点都传递关爱，让养老服务的民生底色更加鲜明。在助餐服务可及性提升上，通过增设点位、延长服务、优化配送等方式，让助餐服务覆盖更多老年人。在助餐需求精准对接上，健全助餐需求摸底和动态监测机制，精准掌握老年人助餐需求变化。在助餐评价反馈上，健全老年人助餐满意度调查和意见反馈机制，持续改进助餐服务质量。让助餐服务的每一步都体现尊老敬老，让养老服务的每一项成果都惠及老年群体。让城乡星级助餐站点在坚持积极应对人口老龄化国家战略中发挥更大作用。让助餐服务的阳光温暖每一位老年人，让老有所养、老有所乐的美好愿景落地生根。让助餐服务的每一点改进都回应群众期盼，让养老服务的每一次提升都增进民生福祉。让城乡星级助餐站点建设成果惠及千家万户，为老年友好型社会建设写下生动注脚。六、成果应用与推广情况研究成果已在课题实施过程中得到初步应用。课题组将阶段成果反馈给张家口市相关县区民政部门，用于指导城乡助餐站点规划布局工作；部分城区参考城乡星级助餐站点建设指引参考，优化了助餐点位布局和服务流程；部分县区借鉴老年助餐服务星级评定标准参考，完善了助餐服务考核管理。研究形成的报告和操作文本可供各地在推进城乡星级助餐站点建设中直接借鉴。下一步，课题组希望推动研究成果在更大范围转化应用，助力织密城乡助餐服务网络、提升老年人生活品质，为积极应对人口老龄化贡献力量。为促进成果转化应用，课题组建议重点健全四项机制：一是统筹推进机制，把助餐站点建设纳入养老服务体系和老龄事业发展总体部署，统筹谋划、一体推进；二是协同联动机制，健全民政、发展改革、财政、市场监管等部门协同机制，形成工作合力；三是评估改进机制，建立助餐服务质效评估和站点动态调整制度，加强跟踪问效和动态优化；四是宣传引导机制，加强助餐服务先进典型宣传，营造全社会关心支持老年助餐服务的良好氛围，让路径对策落地见效、常态长效。在助餐站点建设保障落实上，课题组建议重点推进五项工作。一是强化组织保障，建立民政部门统筹、相关部门协同、乡镇街道落实的工作机制，把助餐站点建设纳入养老服务重点任务清单。二是强化规划保障，编制助餐服务设施布局规划，统筹利用存量资源，保障助餐站点建设用地和用房。三是强化资金保障，统筹中央和地方财政资金，健全助餐服务补贴和运营补助机制，引导社会资本参与。四是强化队伍保障，加强助餐服务人员培训，开发农村助老公益性岗位，鼓励低龄老年人参与助餐服务。五是强化督导保障，完善助餐服务考核评价机制，加强督促检查，压实各级责任，确保各项部署落实到位、常态长效。七、存在问题与展望本课题还存在一些需要深化和完善之处。一是问卷调查样本虽兼顾了多方主体，但受条件所限，样本覆盖面和代表性仍有提升空间，对不同地区助餐服务模式的差异化研究有待加强。二是城乡助餐站点规划布局与可达性受人口、地理、经济、技术等多方面因素影响，路径对策有待在实践中检验完善。三是助餐站点运营可持续性和星级评定机制研究有待深化。展望未来，希望持续跟踪老年助餐政策动态，深化对助餐站点布局优化、星级评定管理、智慧助餐应用、城乡服务均衡等前沿问题的研究，探索城乡星级助餐站点规划布局与可达性的实现路径，推动构建覆盖城乡、布局合理、普惠可及、安全放心的助餐服务网络，为建设老年友好型社会提供坚实支撑。深化后续研究，课题组认为应重点把握三个方向。一是加强助餐站点布局优化研究，深入研究空间可达性测度和供需匹配的精细化方法。二是加强星级评定机制研究，深入研究助餐服务星级评定标准和动态管理机制。三是加强运营可持续性研究，深入研究多元运营模式和成本分担长效机制，为老年助餐服务体系建设提供更加坚实的支撑。八、参考文献〔1〕万浴，黄紫荆，陈刚，刘玉轩．社区尺度下南京鼓楼区养老设施综合评价研究．测绘科学．〔2〕李雪盈，张媛媛，曾嫣，关铭汉，吴志颖