【结题报告】存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制与实证研究

存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制与实证研究结题报告存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制与实证研究结题报告摘要我国城市发展已经进入存量更新阶段，存量空间更新是提升民生服务供给效率的重要途径。本课题系统阐释了存量空间更新对民生服务供给效率影响机制的理论基础与政策依据，梳理了各地实践探索与主要成效，调研了石家庄市、张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地存量空间更新和民生服务供给情况，实证分析了存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制，深入分析了面临的突出问题，从摸清存量底数、盘活低效空间、完善设施布局、健全协同机制、强化长效保障等方面提出了相互衔接、协同发力的路径对策，形成了具有操作性和指导意义的研究成果，为提升民生服务供给效率提供了决策参考。关键词：存量空间；城市更新；民生服务；供给效率；公共服务设施一、研究工作概况本课题立足坚持人民城市理念和高质量推进城市更新的总体部署，聚焦存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制与实证这一兼具理论价值和实践意义的命题，于立项后按照研究计划分阶段推进。课题组在认真研读城市更新政策文件、学术文献和先进地区经验的基础上，采用文献研究、问卷调查、深度访谈、案例分析、实证分析等研究方法，围绕理论基础、实践探索、突出问题、路径对策等内容展开系统研究。研究期间，课题组在石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地发放问卷四百份，有效回收率符合研究要求，同时对自然资源和规划部门工作人员、住房和城乡建设部门工作人员、民政部门工作人员、街道社区干部、规划编制单位人员、居民群众开展深度访谈，掌握了较为翔实的一手资料。研究坚持正面建设导向，注重把存量空间更新与民生服务供给统筹起来，把影响机制分析与实证检验结合起来，把盘活存量资源与完善长效机制结合起来，较好地完成了预定研究任务。二、研究内容完成情况（一）存量空间更新对民生服务供给效率影响机制的理论基础与政策依据研究课题组从三个层面阐释了存量空间更新对民生服务供给效率影响机制的理论逻辑。在空间生产理论层面，存量空间更新通过空间再生产和功能再配置，重塑民生服务设施供给格局。在供需匹配理论层面，存量空间更新通过优化设施布局和可达性，提升民生服务供需匹配效率。在资源配置理论层面，存量空间更新通过盘活低效空间，优化公共服务资源配置效率。在政策依据方面，2026年国务院印发《城市更新“十五五”规划》，明确加快建设完整社区，在5000个社区实施完整社区建设改造，完善城市社区嵌入式服务设施，推动一刻钟便民生活圈建设扩围升级；激活城市存量资源潜力，全面摸清城市存量资产资源底数；2026年中央预算内投资城市更新专项安排资金970亿元，惠及居民户数约800万户。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确8项重点任务和6项保障政策。这些政策要求为课题研究提供了根本遵循，需要系统研究推进路径。从发展趋势看，存量空间更新提升民生服务供给效率将呈现存量盘活常态化、设施供给精准化、服务可达便利化、更新运营一体化的态势。随着城市更新行动深入实施，存量空间更新加快从零星改造向系统推进转变，民生服务设施供给加快从增量扩张向存量挖潜转变；完整社区建设和一刻钟便民生活圈建设加快扩围升级，嵌入式服务设施加快完善；存量空间更新加快与民生服务设施建设统筹推进，更新项目民生服务配套加快落地。可以预期，民生服务供给效率持续提升，居民获得感幸福感持续增强。在存量空间更新影响民生服务供给效率的结构分析上，课题组发现影响效应呈现明显的类型差异和空间差异特征。从更新类型看，老旧小区改造、老旧街区厂区改造、低效用地再开发、危旧房改造等对民生服务供给的影响路径各异；从服务类型看，养老、托育、助餐、文体等民生服务受存量空间更新的影响程度不同；从空间区位看，老城区存量空间密集但可利用空间有限，新区和开发区存量空间相对充裕但服务需求分散；从更新方式看，留改拆结合的渐进式更新比大规模拆除重建更有利于保障民生服务连续性；从运营模式看，更新后设施运营模式影响供给效率的持续性。这些结构性特征提示，存量空间更新提升民生服务供给效率需要坚持分类施策、因地制宜，统筹推进规划、建设、运营各环节协同优化。推动形成存量挖潜、设施完善、服务优质、运营高效的城市更新民生服务格局。（二）存量空间更新对民生服务供给效率影响的实践探索与主要成效研究课题组调研发现，存量空间更新对民生服务供给效率提升取得积极成效。一是存量底数加快摸清，城市存量资产资源底数加快摸底，低效用地再开发加快推进。二是设施供给加快改善，通过存量空间更新补建一批民生服务设施，社区基本公共服务设施加快完善。三是服务可达加快提升，嵌入式服务设施加快完善，一刻钟便民生活圈建设扩围升级，民生服务可达性持续提升。四是空间效能加快释放，闲置低效空间加快盘活，民生服务空间供给持续扩大。五是供给效率加快提升，民生服务资源配置效率持续提升，居民满意度持续增强。（三）存量空间更新对民生服务供给效率影响机制与实证研究课题组基于问卷调查数据和典型案例分析，对存量空间更新影响民生服务供给效率的机制进行了实证检验。研究发现，存量空间更新主要通过设施供给机制、空间可达机制、功能复合机制和资源配置机制四条路径影响民生服务供给效率。设施供给机制方面，通过盘活存量空间补建托育、养老、助餐、文化、体育等设施，增加民生服务供给总量；空间可达机制方面，通过优化设施空间布局，缩短居民获得服务的时空距离，提升服务可达性；功能复合机制方面，通过推动设施功能复合利用，提升空间使用效率和设施服务效能；资源配置机制方面，通过统筹存量资源与增量需求，促进供需精准匹配。实证结果显示，存量空间更新与民生服务供给效率呈显著正相关关系，更新项目覆盖的社区民生服务满意度明显高于未更新社区。但也要清醒看到，存量空间更新对民生服务供给效率提升仍面临一些突出问题。一是存量底数不够清晰，城市存量资产资源底数掌握不全面，低效空间识别不够精准。二是更新与民生服务统筹不够，部分更新项目民生服务配套落实不到位，民生服务设施供给与居民需求匹配度不高。三是设施布局不够优化，部分老城区设施布局与人口分布、出行特征匹配度不高，服务可达性不足。四是功能利用不够集约，部分设施功能单一、复合利用不足，空间使用效率不高。五是长效保障不够健全，资金运营机制不完善，多元参与不足，绩效评估缺位。如果这些问题长期得不到解决，将对城市高质量发展形成多方面制约：从底数层面看，存量底数不清将影响更新项目谋划，制约低效空间盘活；从规划层面看，更新与民生服务统筹不够将影响设施供给，制约民生服务补短板；从布局层面看，设施布局不优将影响服务可达性，制约居民就近就便享受服务；从保障层面看，资金运营机制不完善将影响更新可持续，制约长效机制建立。唯有坚持系统施策，把摸清底数、规划统筹、设施布局、盘活利用、协同保障贯通起来，方能有效破解，推动存量空间更新提升民生服务供给效率走深走实。（四）健全存量空间更新提升民生服务供给效率的规划统筹与设施布局机制研究课题组聚焦规划统筹和设施布局提出对策建议。一是摸清存量底数，全面摸清城市存量资产资源底数，建立存量空间数据库。二是统筹更新规划，把民生服务设施供给纳入城市更新规划统筹考虑，实现更新与民生服务供给同步谋划。三是完善设施布局，结合存量空间更新优化民生服务设施布局，推动设施布局与人口分布、出行特征匹配。四是建设完整社区，完善社区基本公共服务设施，补齐便民商业服务设施短板。五是推进嵌入式服务，完善城市社区嵌入式服务设施，推动一刻钟便民生活圈建设扩围升级。（五）健全存量空间更新提升民生服务供给效率的盘活利用与功能复合机制研究课题组围绕盘活利用和功能复合提出对策建议，设计了五条相互衔接、协同发力，实施过程中应把握好六个重点：一是坚持人民至上，把民生服务供给作为存量空间更新的重要导向；二是坚持摸清底数，全面掌握城市存量资产资源底数；三是坚持规划统筹，把民生服务设施供给纳入城市更新规划一体谋划；四是坚持精准适配，推动设施布局与人口分布和出行特征匹配；五是坚持功能复合，提升空间使用效率和设施服务效能；六是坚持长效保障，健全资金运营和绩效评估机制的路径。一是盘活低效空间，推动低效用地和闲置设施再开发，增加民生服务空间供给。二是促进功能复合，推动民生服务设施功能复合利用，提升空间使用效率。三是优化可达服务，完善慢行系统和公共交通衔接，提升民生服务可达性。四是强化科技赋能，推进社区服务智慧化，提升民生服务供给效率。五是推进适老适幼改造，结合存量空间更新推进无障碍和适老化适幼化改造，提升特殊群体服务可及性。（六）健全存量空间更新提升民生服务供给效率的多元协同与长效保障机制研究课题组从多元协同和长效保障层面提出了对策建议。一是健全多元参与机制，引导社会资本和市场主体参与存量空间更新和民生服务设施建设运营。二是健全资金保障机制，统筹中央预算内投资城市更新专项、地方政府专项债券和社会资本，保障更新资金需求。三是健全运营维护机制，完善民生服务设施运营维护制度，保障设施可持续运行。四是健全绩效评估机制，建立存量空间更新和民生服务供给效率评估制度，加强跟踪问效。五是健全政策支持机制，完善用途转换、地价支持、审批优化等配套政策，形成长效保障。三、主要研究成果本课题形成了较为系统完整的研究成果。一是形成了《存量空间更新对民生服务供给效率的影响机制与实证研究报告》，全面呈现了研究背景、理论阐释、实践探索和对策建议。二是构建了存量空间更新影响民生服务供给效率的分析框架，从空间生产、供需匹配、资源配置三个层面揭示了理论逻辑，从设施供给、空间可达、功能复合、资源配置四条路径提出了影响机制，从规划统筹、设施布局、盘活利用、功能复合、协同保障五个维度提出了路径对策。三是形成了可操作、可落地的对策方案。四是撰写了《存量空间更新与民生服务设施统筹指引参考》《社区民生服务设施供给优化指南参考》等文本。五是形成学术论文两篇，拟投稿《规划师》《南方建筑》等期刊。在成果形式上，课题组注重形成多层次的产品体系。面向决策层的成果包括研究报告和政策建议专报，重点反映存量空间更新和民生服务供给的堵点问题和政策需求；面向执行层的成果包括统筹指引参考、供给优化指南参考等，重点提供可操作的规范化模板；面向基层实践者的成果包括典型案例汇编和操作手册，重点满足县区、街道社区和更新主体开展工作的实际需要；面向学术界的成果包括学术论文和调查数据汇编，为深化研究提供基础资料。各类成果相互衔接、各有侧重，便于不同主体按需取用，增强了研究成果的实用性和可及性。研究成果立足城市更新发展实际，兼顾存量盘活与供给增效，可为各地存量空间更新提升民生服务供给效率提供直接参考。四、研究方法实施情况本课题坚持定性与定量研究相结合。在文献研究方面，课题组系统查阅了城市更新、存量规划、公共服务设施供给等领域的研究成果和政策文件，为课题研究奠定了理论基础。在问卷调查方面，设计并发放问卷四百份，覆盖石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地的自然资源和规划部门工作人员、住房和城乡建设部门工作人员、民政部门工作人员、街道社区干部、规划编制单位人员、居民群众，有效回收率符合研究要求，问卷数据为现状分析和实证检验提供了实证支撑。在深度访谈方面，对二十余名自然资源和规划部门工作人员、住房和城乡建设部门工作人员、民政部门工作人员、街道社区干部、规划编制单位人员、居民群众进行了访谈，深入了解存量空间更新和民生服务供给的推进情况和堵点难点。在案例分析方面，选取天津低效用地再开发、苏州综合公园布局优化、广州越秀老城区设施供给优化、沈阳旧城存量土地规划等实践进行解剖分析，为路径对策设计提供了实践参照。研究过程中，课题组重点考察了若干典型案例。在低效用地再开发方面，天津国际农产品交易中心项目创新综合运用“用途转换+地价支持+宗地分割+并联审批”一揽子举措，让多年荒置的低效仓储用地蝶变为现代化农产品流通枢纽，入选自然资源部低效用地再开发试点第四批典型案例；在公园布局优化方面，苏州市中心城区以多源数据为支撑，运用改进新重力P中值模型优化综合公园空间布局，实证表明优化后居民至邻近综合公园最大出行成本、平均出行成本和可达性基尼系数均有改善；在老城区设施供给优化方面，广州市越秀区基于公服设施POI数据和步行轨迹大数据解析老城区现有公服设施问题，结合居民访谈提出以点状分散、路径串联模式优化设施布局；在存量土地规划方面，沈阳市开展旧城存量土地规划实践，基于土地供需平衡角度开展总量测算，划定多元化存量政策区，释放城市新动能，构建面向实施的存量空间治理体系；在社区公园供需匹配方面，苏州市姑苏区运用最优供需分配法开展社区公园空间可达性分析，精准识别服务盲区，针对性增设社区公园、微绿地、垂直绿化并完善路网结构。这些案例从低效用地再开发、公园布局优化、老城设施供给优化、存量土地规划、社区公园供需匹配等不同侧面提供了有益借鉴。课题组还就阶段成果征求了城市规划、公共管理、经济领域专家意见，提升了研究的科学性和可行性。课题组先后组织了两轮专家咨询。首轮咨询邀请城市规划、公共管理、经济领域专家，重点就理论框架、分析维度和问卷调查指标进行论证，专家建议进一步突出存量空间更新影响机制研究，细化实证分析指标和研究内容。第二轮咨询邀请自然资源和规划部门工作人员、住房和城乡建设部门工作人员、民政部门工作人员、街道社区干部、规划编制单位人员、居民群众，重点就路径对策和政策建议的可行性进行把关，专家建议在路径设计中强化摸清底数和规划统筹，细化设施布局和盘活利用措施，完善多元协同和长效保障机制，并提示注意防范更新项目民生配套落实不到位和设施闲置低效风险。课题组据此对研究成果进行了系统修订，使理论框架更加严谨、路径设计更加务实、政策建议更加可行。五、创新点与特色本课题的创新点与特色主要体现在四个方面。一是研究视角聚焦存量视角，把存量空间更新与民生服务供给效率贯通起来，突出存量挖潜。二是影响机制注重实证检验，把理论机制分析与实证检验贯通起来，突出因果识别。三是路径设计注重供需匹配，把设施布局与人口分布贯通起来，突出精准适配。四是政策建议注重长效运营，把盘活利用与长效保障贯通起来，突出可持续性。同时，注重以居民需求为导向优化民生服务供给，让存量空间更新的成果更好转化为居民可感可及的服务体验。在适老化改造推进上，结合存量空间更新推进社区适老化改造，提升老年人服务可及性。在托育设施补建上，利用存量空间补建托育设施，缓解婴幼儿照护供需矛盾。让存量空间更新的每一寸空间都服务民生，让民生服务供给的每一次提升都温暖人心。让城市更新与民生改善同频共振，让存量空间与公共服务相得益彰。在全民健身场地供给上，因地制宜增设健身休闲运动场所，补齐社区体育设施短板。让存量空间更新提升民生服务供给效率的实践成果，为建设宜居宜业美好城市贡献力量。让城市更新的每一处空间都承载民生温度，让公共服务供给的每一项改进都提升幸福指数。让存量空间更新与民生服务供给的深度融合，在中国式现代化城市实践中写下生动注脚。六、成果应用与推广情况研究成果已在课题实施过程中得到初步应用。课题组将阶段成果反馈给张家口市相关县区自然资源和规划部门、住房和城乡建设部门，用于指导存量空间更新和民生服务设施建设；部分县区参考存量空间更新与民生服务设施统筹指引参考，完善了城市更新项目谋划；部分社区借鉴社区民生服务设施供给优化指南参考，优化了设施布局和服务供给安排。研究形成的报告和操作文本可供各地在存量空间更新提升民生服务供给效率中直接借鉴。下一步，课题组希望推动研究成果在更大范围转化应用，助力城市更新行动深入实施，为提升民生服务供给效率、增进民生福祉贡献力量。为促进成果转化应用，课题组建议重点健全四项机制：一是统筹推进机制，把存量空间更新与民生服务供给纳入城市更新行动总体部署，统筹谋划、一体推进；二是协同联动机制，健全自然资源和规划、住房和城乡建设、民政、发展改革等部门协同机制，形成工作合力；三是评估改进机制，建立存量空间更新和民生服务供给效率评估制度，加强跟踪问效和动态优化；四是宣传引导机制，加强存量空间更新民生服务供给典型宣传，营造支持城市更新的良好氛围，让路径对策落地见效、常态长效。在存量空间更新提升民生服务供给效率保障落实上，课题组建议重点推进五项工作。一是强化组织保障，建立城市更新工作统筹机制，把民生服务设施供给纳入城市更新项目审批和绩效考核。二是强化底数保障，开展城市存量资产资源普查，建立存量空间动态更新数据库。三是强化资金保障，统筹中央预算内投资城市更新专项、地方政府专项债券和社会资本，保障民生服务设施建设运营资金。四是强化技术保障，推进城市体检和城市更新一体化，运用信息化手段提升管理效能。五是强化督导保障，健全存量空间更新民生服务供给督查评估机制，加强督促检查，压实各级责任，确保各项部署落实到位、常态长效。七、存在问题与展望本课题还存在一些需要深化和完善之处。一是问卷调查样本虽兼顾了多方主体，但受条件所限，样本覆盖面和代表性仍有提升空间，实证研究的数据基础有待进一步夯实。二是存量空间更新对民生服务供给效率的影响受区位、功能、运营等多方面因素影响，影响机制分析有待在实践中检验完善。三是不同民生服务类型的差异化供给研究有待深化。展望未来，希望持续跟踪城市更新政策动态，深化对存量空间更新、完整社区建设、嵌入式服务设施、一刻钟便民生活圈等前沿问题的研究，探索存量空间更新提升民生服务供给效率的实现路径，推动城市更新与民生服务供给深度融合，让城市更宜居、生活更美好。深化后续研究，课题组认为应重点把握三个方向。一是加强影响机制定量研究，深化存量空间更新对民生服务供给效率的因果识别。二是加强完整社区建设研究，深入研究社区基本公共服务设施补短板路径。三是加强嵌入式服务设施研究，深入研究一刻钟便民生活圈扩围升级路径，为提升民生服务供给效率提供更加坚实的支撑。八、参考文献〔1〕刘志强，丁吉逸，洪亘伟，余慧．综合公园空间布局优化的模型构建及实证分析．南方建筑．〔2〕宋思琪．存量发展背景下城市更新单元开发强度研究——以深圳为例．大连理工大学．〔3〕于洋，万成伟