【结题报告】公立医院治理现代化的实践路径研究

公立医院治理现代化的实践路径研究结题报告公立医院治理现代化的实践路径研究结题报告摘要公立医院是我国医疗卫生服务体系的主体，是人民群众看病就医的主要场所。推进公立医院治理现代化，对于坚持公益导向、保障人民群众健康权益、推动卫生健康事业高质量发展具有重要意义。本课题系统阐释了公立医院治理现代化的理论基础与政策依据，梳理了公立医院治理现代化的实践探索与主要成效，调研了石家庄市、张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地卫生健康部门和公立医院情况，深入分析了公立医院治理现代化存在的突出问题，从党建引领、治理结构、运行机制、绩效管理、协同治理五个方面提出了五条相互衔接、协同发力的实践路径，形成了具有操作性和指导意义的研究成果，为深化公立医院改革、提升医院治理效能提供了决策参考。关键词：公立医院；治理现代化；现代医院管理制度；公益导向；高质量发展一、研究工作概况本课题立足党的二十大关于深化医药卫生体制改革的战略部署，聚焦公立医院治理现代化这一兼具理论价值和实践意义的命题，于立项后按照研究计划分阶段推进。课题组在认真研读医药卫生体制改革政策文件、学术文献和行业数据的基础上，采用文献研究、问卷调查、深度访谈、案例分析等研究方法，围绕理论基础、实践探索、突出问题、路径设计等内容展开系统研究。研究期间，课题组在石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地发放问卷四百份，有效回收率符合研究要求，同时对卫生健康部门干部、医院管理者、医务人员和患者开展深度访谈，掌握了较为翔实的一手资料。研究坚持正面建设导向，注重把理论阐释与实证分析结合起来，把问题诊断与路径设计结合起来，把制度建设与能力建设贯通起来，较好地完成了预定研究任务。二、研究内容完成情况（一）公立医院治理现代化的理论基础与政策依据研究课题组从三个层面阐释了公立医院治理现代化的理论逻辑。在公共治理层面，公立医院作为公益性事业单位，需要构建政府、医院、社会多元协同的治理格局，健全决策、执行、监督相互协调的运行机制，实现治理体系和治理能力现代化。在公益导向层面，公立医院治理的根本目标是坚持公益性、保障公平可及，治理现代化必须把公益导向贯穿制度设计和运行管理全过程。在高质量发展层面，公立医院治理现代化是推动医院从规模扩张转向提质增效、从粗放管理转向精细化管理的内在要求。在政策依据方面，2017年《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》对现代医院管理制度建设作出系统部署；2018年中办印发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》，确立党委领导下的院长负责制；2019年《国务院办公厅关于加强三级公立医院绩效考核工作的意见》全面启动绩效考核；2021年《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》提出高质量发展要求；2020年施行的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》为公立医院改革发展提供法律保障。这些要求为课题研究提供了根本遵循，也为路径设计提供了方向指引，需要系统研究推进路径。从发展趋势看，公立医院治理现代化将呈现治理体系化、运行精细化、绩效导向化、协同一体化的发展态势。随着现代医院管理制度建设深入推进，党委领导下的院长负责制将更加成熟定型，法人治理结构改革持续深化，治理的制度化、规范化水平不断提升；全面预算管理、成本核算、运营管理精细化程度持续提高，医院运行从粗放管理向内涵发展转变；绩效考核体系不断完善，以公益性为导向、以健康产出和服务质量为核心的考核导向更加鲜明，考核结果运用更加充分；医疗、医保、医药三医协同发展和治理机制加快健全，区域医疗中心和医联体建设纵深推进，协同治理格局加快形成；数字技术深度赋能医院管理，智慧医院、数字治理加快落地。可以预期，公立医院治理能力和治理水平将持续提升，公益属性和主体作用将更加彰显，人民群众健康获得感将不断增强。（二）公立医院治理现代化的实践探索与主要成效研究课题组调研发现，公立医院治理现代化呈现积极进展。一是治理体系不断完善，党委领导下的院长负责制全面建立，医院章程普遍制定，决策议事规则不断健全，法人治理结构改革持续探索。二是运行机制持续优化，总会计师制度加快推行，全面预算管理、成本核算管理不断强化，药品耗材集中带量采购深入推进，医疗价格和医保支付方式改革协同推进。三是绩效考核全面推开，国家三级公立医院绩效考核覆盖范围持续扩大，二级公立医院绩效考核同步推进，绩效考核指挥棒作用逐步显现，医院功能定位更加清晰。四是党的建设持续加强，公立医院基层党组织建设不断强化，党风廉政建设深入推进，党建工作与业务工作深度融合。五是服务能力稳步提升，分级诊疗体系加快建设，医联体建设持续推进，群众看病就医获得感不断增强，治理现代化的综合效应逐步显现。在改革进展的结构分析上，课题组发现公立医院治理呈现明显的层次化推进特征。从医院层级看，三级公立医院治理改革走在前列，绩效考核、总会计师制度、章程建设等改革全面落地；二级公立医院和基层医疗机构治理改革稳步跟进，但制度执行和管理能力存在差距。从治理维度看，党建与治理融合不断深化，但部分医院党建与业务融合不够紧密，党建引领的实效有待提升；法人治理结构改革在发达地区进展较快，部分地区推进相对滞后，办医自主权和监管效能的关系仍在探索中。从运行管理看，大型医院精细化管理水平较高，中小医院预算约束和成本管控相对薄弱，运营管理能力分化明显。从协同改革看，医保支付方式改革、药品集中采购、医疗服务价格调整等改革协同推进，但三医联动机制仍需深化，医院收入结构调整和运行机制转变面临阵痛。这些结构性特征提示，推进治理现代化需要分层分类施策，加强改革统筹和政策衔接，推动治理改革由点到面深化拓展。（三）公立医院治理现代化存在的突出问题研究课题组通过问卷调查和深度访谈发现，公立医院治理现代化仍面临一些突出问题。一是治理结构不够完善，部分医院法人治理结构改革推进不平衡，理事会、监事会等治理机制建设滞后，办医主体责任与医院经营管理自主权的关系有待理顺。二是运行机制有待优化，部分医院预算管理、成本管控精细化程度不高，薪酬分配制度与医疗服务特点匹配度不足，医务人员积极性有待进一步调动。三是绩效管理有待深化，绩效指标设置重业务指标、轻质量效益的倾向仍然存在，绩效考核结果运用不够充分，与医保支付方式改革的衔接有待加强。四是协同治理有待强化，医疗、医保、医药三医协同发展和治理机制尚不健全，政府办医监管、社会监督、医院自律的协同体系有待完善。五是治理能力存在短板，医院管理专业化水平参差不齐，信息化支撑能力有待提升，治理人才队伍建设存在不足，需要系统施策、统筹破解。如果公立医院治理现代化的突出问题长期得不到解决，将对卫生健康事业发展形成多方面制约。从公益属性看，治理结构不完善、运行机制不优将影响医院坚持公益导向，可能出现趋利行为，损害群众健康权益；从运行效率看，预算管理粗放、成本控制不力将导致资源浪费，加重医院运营负担，制约可持续发展；从医务人员积极性看，薪酬分配和绩效激励不合理将影响医务人员执业环境和工作热情，制约医疗服务质量提升；从协同治理看，三医协同机制不健全将影响医药卫生体制改革整体效能，分级诊疗和医保支付改革推进受到制约。唯有坚持系统施策，把党建引领、治理结构、运行机制、绩效管理、协同治理贯通起来，方能有效破解，推动公立医院治理体系和治理能力现代化。（四）党建引领与治理结构优化机制研究课题组聚焦党建引领和治理结构优化提出对策建议。一是健全党委领导下的院长负责制，完善党委会与院长办公会议事决策规则，明确决策事项清单和议事程序，确保党委把方向、管大局、作决策、促改革、保落实。二是完善法人治理结构，探索建立医院管理委员会、理事会等治理机构，健全医院章程执行和治理规则运行机制，强化办医主体责任落实。三是健全内部监督机制，完善医院纪检监察、内部审计、财务监督协同机制，强化对权力运行和关键环节的监督制约。四是加强基层党组织建设，推动党建与业务深度融合，发挥党支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，以高质量党建引领医院高质量发展。在党建与治理融合的具体落实上，课题组建议重点做好五个衔接。一是与决策机制衔接，明确党委会研究讨论重大事项范围，健全党委领导与院长负责相统一的运行机制，确保决策科学民主。二是与干部人才衔接，落实党管干部、党管人才原则，健全干部选拔任用和人才引育用留机制，建设高素质专业化干部人才队伍。三是与党风廉政衔接，健全医院廉政风险防控体系，加强医药购销、基建采购等重点领域监督，深化清廉医院建设。四是与文化建设衔接，弘扬伟大抗疫精神和卫生健康职业精神，培育以患者为中心、以职工为本的医院文化。五是与群团工作衔接，发挥工会、共青团、妇联等组织作用，凝聚医务人员奋进力量，推动党建工作与医院治理深度融合、同频共振。（五）运行机制与绩效管理机制研究课题组围绕运行机制和绩效管理提出对策建议，设计了五条相互衔接、协同发力，实施过程中应把握好六个重点：一是坚持党的领导，把党的领导贯穿医院治理全过程各方面，确保公立医院改革发展的正确方向；二是坚持公益导向，把公益性作为公立医院治理的根本标尺，在制度设计、绩效考核、薪酬分配中充分体现公益要求；三是坚持系统集成，推动治理结构、运行机制、绩效管理、协同治理协同配套，防止单兵突进；四是坚持问题导向，聚焦治理堵点和群众关切精准施策，增强改革针对性和实效性；五是坚持稳中求进，把握好改革节奏和力度，统筹改革发展稳定关系，确保改革平稳有序推进；六是坚持数字赋能，加快医院信息化、智慧化建设，以数字技术支撑治理效能提升，推动公立医院治理现代化行稳致远的实践路径。一是优化运行管理机制，健全全面预算管理、成本核算、资产管理等制度，推进医院管理精细化，提升资源使用效率。二是深化薪酬分配改革，落实两个允许要求，建立符合医疗行业特点的薪酬制度，向关键岗位、业务骨干、高风险岗位倾斜，调动医务人员积极性。三是完善绩效评价机制，对接国家绩效考核要求，建立以公益性为导向、以健康产出和服务质量为核心的绩效考核体系，强化结果运用。四是强化质量安全管理，健全医疗质量管理与控制体系，落实医疗质量安全核心制度，保障患者安全。五是推进智慧医院建设，加快电子病历、智慧服务、智慧管理三位一体建设，以数字化赋能医院治理效能提升。（六）协同治理与保障支撑机制研究课题组从协同治理和保障支撑层面提出了保障建议。一是深化三医协同治理，健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制，协同推进支付方式改革、药品耗材集中采购和医疗服务价格调整。二是强化政府办医监管，落实政府投入责任，健全卫生健康、医保、财政、审计等部门协同监管机制，加强行业综合监管。三是完善社会监督机制，健全医院信息公开制度，畅通患者投诉和社会监督渠道，发挥行业协会自律作用。四是加强人才队伍建设，实施医院管理者职业化培训，健全医院管理人才培养使用机制，提升治理能力。五是健全支撑保障体系，完善财政补偿、价格调整、医保支付等政策衔接，为公立医院治理现代化提供坚实保障。在监管体系的具体构建上，课题组建议重点健全五项制度。一是综合监管制度，完善多部门联合监管机制，加强对医疗服务、价格收费、医保基金、药品耗材等领域的全链条监管。二是信息公开制度，健全医院医疗服务、价格、财务等信息公开办法，保障公众知情权和监督权。三是信用管理制度，建立医院和医务人员信用档案，完善不良执业行为记录和公示制度。四是智能监管制度，运用大数据、信息化手段开展智能监管，提升监管精准性和时效性。五是责任追究制度，健全违规行为发现、处置、追责闭环机制，形成有效震慑，推动形成政府主导、行业自律、社会监督相结合的多元监管格局，为公立医院治理现代化提供坚强保障。三、主要研究成果本课题形成了较为系统完整的研究成果。一是形成了《公立医院治理现代化的实践路径研究报告》，全面呈现了研究背景、理论阐释、实践探索和对策建议。二是构建了公立医院治理现代化的分析框架，从党建引领、治理结构、运行机制、绩效管理、协同治理五个维度揭示了治理逻辑。三是提出了五条实践路径，形成了可操作、可落地的对策方案。四是撰写了《医院章程编制指引参考》《医院绩效考核实施方案参考》《医院管理委员会工作规程参考》等文本。五是形成学术论文两篇，拟投稿《中国医院管理》《卫生经济研究》等期刊。在成果形式上，课题组注重形成多层次的产品体系。面向决策层的成果包括研究报告和政策建议专报，重点反映公立医院治理的堵点问题和政策需求；面向执行层的成果包括医院章程编制指引参考、医院绩效考核实施方案参考、医院管理委员会工作规程参考等，重点提供可操作的规范化模板；面向基层实践者的成果包括典型案例汇编和操作手册，重点满足医院管理者和卫生健康部门一线开展工作的实际需要；面向学术界的成果包括学术论文和调查数据汇编，为深化研究提供基础资料。各类成果相互衔接、各有侧重，便于不同主体按需取用，增强了研究成果的实用性和可及性。四、研究方法实施情况本课题坚持定性与定量研究相结合。在文献研究方面，课题组系统查阅了公共管理、卫生政策、医院管理等领域的研究成果和政策文件，为课题研究奠定了理论基础。在问卷调查方面，设计并发放问卷四百份，覆盖石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地的卫生健康部门、医院管理者和医务人员，有效回收率符合研究要求，问卷数据为现状分析和问题诊断提供了实证支撑。在深度访谈方面，对二十余名卫生健康部门干部、医院管理者和医务人员进行了访谈，深入了解公立医院治理的真实情况和堵点难点。在案例分析方面，选取三明医改、深圳市公立医院法人治理改革、绩效考核典型医院等实践进行解剖分析，为路径设计提供了实践参照。研究过程中，课题组重点考察了若干典型案例。三明市医改坚持三医联动、系统集成，破除逐利创收旧体制，建立保障公益性和符合人民健康需求的新制度，为公立医院治理改革提供了地方经验和可行路径；深圳市探索公立医院法人治理结构改革，推行医院管理目标责任制和理事会制度，在强化监管的同时增强医院自主运营灵活性；上海市申康医院发展中心坚持党建引领，以五大管理要素完善内部治理机制，打造人民满意的医院；一些医院对接国家绩效考核要求，重构内部绩效管理体系，实现从服务数量导向向质量效益导向转变；部分医院推进智慧医院建设，以电子病历为核心深化数据应用，医院管理精细化水平显著提升。这些案例从三医联动、法人治理、党建引领、绩效考核、智慧管理等不同侧面提供了有益借鉴。课题组还就阶段成果征求了卫生政策和医院管理领域专家意见，提升了研究的科学性和可行性。课题组先后组织了两轮专家咨询。首轮咨询邀请卫生政策和医院管理领域专家，重点就理论框架、分析维度和问卷调查指标进行论证，专家建议进一步突出公益性导向，细化治理结构与运行机制的分析内容。第二轮咨询邀请卫生健康部门干部和医院管理者，重点就路径设计和政策建议的可行性进行把关，专家建议在路径设计中强化绩效考核指标的可操作性，细化党委领导下的院长负责制议事规则设计，完善薪酬分配改革的具体安排，并提示注意治理改革中的部门协同和利益调整问题。课题组据此对研究成果进行了系统修订，使理论框架更加严谨、路径设计更加务实、政策建议更加可行。五、创新点与特色本课题的创新点与特色主要体现在四个方面。一是研究视角注重治理体系整体构建，把党的领导、治理结构、运行机制、绩效管理、协同治理贯通起来分析，突出治理现代化的系统性和整体性。二是路径设计注重公益导向与治理效能统一，坚持以公益性为导向完善治理机制，以治理效能提升保障公益目标实现，避免片面追求经济效益。三是问题分析注重实践取向，聚焦治理结构、绩效管理、三医协同等关键堵点，使对策建议更具针对性。四是制度建议注重衔接配套，把国家政策要求与医院治理实践结合起来，提出了可操作、可落地的制度设计和工作指引。六、成果应用与推广情况研究成果已在课题实施过程中得到初步应用。课题组将阶段成果反馈给张家口市相关县区的卫生健康部门，用于指导医院章程建设、绩效考核和精细化管理等工作；部分医院参考医院绩效考核实施方案参考，完善了内部绩效考核体系；部分单位借鉴医院管理委员会工作规程参考，健全了治理运行机制。研究形成的报告和操作文本可供各地公立医院在推进治理现代化中直接借鉴。下一步，课题组希望推动研究成果在更大范围转化应用，助力深化公立医院改革、提升医院治理效能，为建设健康中国、增进人民健康福祉贡献力量。为促进成果转化应用，课题组建议重点健全四项机制：一是示范带动机制，选树公立医院治理现代化先进典型，推广治理改革成效突出的经验做法，发挥示范引领作用；二是培训提升机制，把现代医院管理制度纳入医院管理者培训体系，加强治理理论、绩效管理、运营管理等方面培训，提升管理者专业化水平；三是评估反馈机制，建立医院治理效能评估指标体系，定期评估治理改革进展和运行成效，动态优化政策措施；四是协同联动机制，健全卫生健康、医保、财政、人社等部门协同推进机制，加强改革政策衔接配套，形成治理改革整体合力，推动形成可复制可推广的治理模式，让公立医院治理现代化各项制度安排落地见效、常态长效。七、存在问题与展望本课题还存在一些需要深化和完善之处。一是问卷调查样本虽兼顾了多方主体，但受条件所限，样本覆盖面和代表性仍有提升空间，对不同层级、不同类型公立医院治理的差异化研究有待加强。二是公立医院治理现代化受政策环境和改革进程影响较大，各项机制的实施效果需要持续跟踪评估，本课题的路径设计有待在实践中检验完善。三是医疗领域技术变革和治理创新较快，数字医疗、智慧治理等新情况新问题有待持续研究。展望未来，希望持续跟踪医药卫生体制改革政策动态，深化对三医协同治理、绩效管理改革、智慧医院建设等前沿问题的研究，探索以数字化智能化手段提升医院治理效能的新路径，推动形成更加成熟定型的公立医院治理体系，让公立医院更好发挥公益属性和主体作用。深化后续研究，课题组认为应重点把握三个方向。一是加强治理效能评价研究，构建涵盖公益属性、运行效率、服务质量、患者满意度、医务人员积极性等多维度的医院治理效能评价体系，为治理改革效果评估提供科学工具。二是加强三医协同治理机制研究，深入研究医保支付方式改革、药品集中采购、医疗服务价格调整对医院运行机制和治理结构的传导影响，探索医疗、医保、医药协同发展的制度路径。三是加强数字治理研究，跟踪研究智慧医院、数据治理、人工智能在医院管理中的应用前景和风险挑战，探索以数字化手段提升医院治理效能的新模式，推动公立医院治理现代化走深走实，为人民群众提供更加优质高效的医疗服务。八、参考文献〔1〕刘颖，曹琦．健康中国战略背景下公立医院管理系统创新．中国人民大学学报，2019年第3期．〔2〕李卫平，黄二丹．实现公立医院独立法人地位的途径和策略．卫生经济研究，2010年第11期．〔3〕谈在祥，孙煦．现代医院管理制度下我国公立医院法治化建设研究．卫生经济研究，2021年第6期．〔4〕王震．医保在三医协同发展与治理中的功能及作用：理论内涵与政策路径．社会保障评论．〔5〕李玲．探索中国式医疗保障制度——三明医改实践．社会保障评论．〔6〕姜洁，付玉联，张伟．政府治理现代化视域下的现代医院管理前瞻研究．上