第8章自然保护区的建立与管理

第8章自然保护区的建立与管理自然保护区是保护生物多样性、筑牢生态安全屏障的核心载体，其建立与管理需严格遵循生态系统内在规律，以法定程序、科学标准、精准管控实现生态价值的长效存续。我国自然保护区建设历经60余年发展，已形成覆盖全国、类型齐全、功能完备的保护网络，成为全球生态保护体系的重要组成部分。自然保护区的建立需严格遵循法定依据与技术规范，杜绝随意划建、盲目调整的行为。当前我国自然保护区建立的核心法律依据为《中华人民共和国自然保护区条例》，配套衔接《生物多样性公约》履约要求、《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》《全国自然保护地体系规划（2021-2035年）》的刚性约束，明确划建全流程需依次完成本底资源调查、综合价值评估、范围与功能区划定、方案公示与意见征集、层级申报审批、勘界立标6个核心环节。本底资源调查阶段需全面掌握拟划建区域的生态系统类型、动植物区系组成、重点保护物种种群规模与分布、自然遗迹禀赋、周边社区社会经济状况等基础数据，形成精度不低于1:10000的资源分布图件；综合价值评估阶段需由涵盖生态、地质、动物、植物、社会经济等领域的专家组，对照《自然保护区类型与级别划分原则》（GB/T14529-93）开展价值判定，符合至少一项核心指标方可纳入划建范围：一是代表不同自然地带的典型自然生态系统保存完好，或虽遭一定破坏但通过严格保护能够恢复到原生状态的区域；二是国家重点保护野生动植物物种的集中分布区、栖息地、繁殖地、越冬地或迁徙洄游通道；三是具有特殊保护价值的地质剖面、化石产地、冰川、火山、温泉、岩溶、海岸等自然遗迹区域；四是在维护区域生态平衡、涵养水源、保持水土、防风固沙等方面具有关键生态服务价值的区域。范围与功能区划定阶段需衔接国土空间规划“三区三线”管控要求，避免将城镇建成区、永久基本农田、重大线性基础设施等划入核心管控范围，减少后续管控矛盾；功能区按照自然保护地体系改革后的统一要求，划定核心保护区与一般控制区两类，其中核心保护区是生态价值最高、原生状态保存最好、珍稀濒危物种集中分布的区域，实行最严格的封闭管控，除经严格审批的科研监测、生态修复活动外，禁止任何单位和个人进入，禁止所有生产经营类开发活动；一般控制区作为核心保护区的外围缓冲带，在确保生态功能不降低的前提下，可依规开展科研观测、自然教育、适度生态体验等活动，严禁布局破坏生态功能的产业项目。方案公示阶段需通过官方网站、社区公告栏等渠道充分征求周边居民、相关权益主体的意见，对群众提出的合理诉求要充分吸纳调整。申报审批阶段严格落实层级审批要求，国家级自然保护区由省级人民政府向国务院提交申报材料，附本底调查报告、价值评估报告、总体规划、边界矢量数据、公众意见采纳情况说明等材料，由国家林业和草原局会同生态环境部、自然资源部、农业农村部等部门组织国家级专家委员会评审通过后，报国务院批准公布；省级、市级、县级自然保护区分别由同级人民政府参照国家级流程组织审批，获批后1个月内报上级林草、生态环境主管部门备案，严禁越权审批、拆分审批自然保护区，严禁在自然保护区内违规设立各类开发园区、旅游度假区。勘界立标阶段需在自然保护区获批后1年内完成实地勘界，设置统一规范的界碑、界桩、功能区标识牌、管控要求宣传牌，将边界坐标向社会公开发布，接受公众监督。根据生态环境部2024年发布的《2023年全国自然保护区建设与管理现状公报》，截至2023年底，全国共建立各级各类自然保护区2761个，总面积149.07万平方公里，其中陆域面积142.78万平方公里，占全国陆域国土面积的14.87%；其中国家级自然保护区475个，总面积97.95万平方公里，覆盖了我国90%的陆地生态系统类型、85%的野生植物种群、65%的高等植物群落，以及超过90%的国家重点保护野生动植物物种栖息地。海南热带雨林国家级自然保护区通过整合优化将原来零散分布的11个省、市县级自然保护区连通，划定核心保护区26.2万公顷，打通了海南长臂猿的栖息地廊道，推动海南长臂猿种群数量从2000年的不足10只增长到2023年的37只；三江源国家级自然保护区核心保护区占比超过70%，通过长期严格管控，藏羚羊种群数量从20世纪90年代的不足7万只恢复到2023年的约30万只，雪豹种群数量超过1200只，成为全球大型物种种群恢复的典型样本。自然保护区的管理需构建权责清晰、协同高效的运行体系。在管理体制上，我国自然保护区实行分级分类管理，国家级、省级、市县级自然保护区按照“谁审批、谁监督，谁属地、谁负责”的原则，由县级以上地方人民政府承担管理主体责任，林草部门统筹森林、草原、湿地、荒漠类型自然保护区的业务管理，生态环境部门承担生态环境执法监督职责，农业农村、自然资源、水利、海洋等部门按职责分工负责相关类型自然保护区的指导工作。日常管理聚焦三大核心任务：一是构建“天空地一体化”监测网络，所有国家级自然保护区需整合卫星遥感季度排查、航空巡护、地面固定监测站点、红外相机布设、人工网格化巡护等手段，对生态系统质量变化、野生动植物种群动态、人类活动干扰、地质灾害风险开展24小时动态监测，截至2023年，全国475个国家级自然保护区共布设红外相机超过32万台，年均获取有效监测影像1.2亿份，累计拍摄到大熊猫、东北虎、雪豹、亚洲象等国家一级保护动物活动影像超过2000万份，为物种保护决策提供了核心数据支撑。二是常态化开展执法监管，由生态环境部牵头，联合林草、自然资源、水利、农业农村等部门持续开展“绿盾”自然保护地强化监督专项行动，每年对自然保护区内的违法采矿、违规建设旅游设施、违规开垦养殖、违规房地产开发等问题开展拉网式排查，建立问题台账实行“整改销号制”，2017年至2023年，全国累计排查整治自然保护区内违法违规问题1.9万余个，累计修复被破坏的生态面积超过18万公顷，追责问责相关责任人1200余名，有效遏制了保护区内的违法开发势头；同时将自然保护区管理成效纳入地方政府生态文明建设考核体系，权重占生态环境保护考核的12%，对生态破坏问题突出、整改不力的地区实行生态环境损害责任终身追究。三是健全社区共管机制，针对自然保护区与周边社区生产生活空间重叠的现实情况，推动建立“保护区管理机构+村集体经济组织+社区居民”的共管模式，通过设置生态管护岗位、发展生态友好型产业、落实生态补偿政策等方式，引导居民从“生态破坏者”转变为“生态守护者”。武夷山国家级自然保护区在周边社区选聘生态管护员237名，人均年增收2.4万元以上，同时扶持社区发展生态茶、生态研学等环境友好型产业，2023年周边社区居民人均可支配收入达到2.8万元，较保护区建立初期增长17倍，实现了生态保护与民生改善的协同；西双版纳国家级自然保护区通过建立亚洲象监测预警系统、建设大象食物源基地、推广防象设施，累计兑付亚洲象肇事补偿资金3.2亿元，人象冲突发生率较2016年下降68%。当前自然保护区管理仍存在三方面突出短板：一是历史遗留问题化解难度大，受早期划建技术不足、管控不严格等因素影响，部分自然保护区内存在遗留矿业权、居民点、基本农田、线性基础设施等，据2023年排查统计，全国国家级自然保护区内仍有常住居民约230万人，历史遗留矿业权1200余个，受资金保障不足、政策衔接不畅等因素制约，退出和调整进度较慢，部分区域存在保护与发展的现实矛盾。二是管理能力区域不均衡，东部经济发达地区自然保护区的人员配备、经费保障、装备配置已达到较高水平，而西部高海拔、偏远地区的部分县级自然保护区仍存在管理机构不健全、专业人员短缺、巡护装备落后等问题，统计显示全国约35%的县级自然保护区未设立独立管理机构，平均每个县级保护区配备的专业技术人员不足2人，难以满足常态化巡护、监测需求。三是跨区域协同机制不完善，约22%的自然保护区范围跨两个及以上县级行政区域，如钱江源国家自然保护区跨浙皖赣三省、若尔盖湿地自然保护区跨川甘青三省，不同行政区域的管控标准、补偿政策、执法力度存在差异，容易出现边界监管盲区，影响整体保护成效。针对现存问题，需从四个维度优化管理体系：一是科学推进自然保护区整合优化，结合第三次全国国土调查数据、国土空间规划管控要求，对现有保护区的边界、功能区开展精准评估，按照“应保尽保、矛盾化解”的原则，将生态价值高、存在保护空缺的区域及时纳入保护范围，对确实存在刚性管控冲突的区域按法定程序调整，妥善化解历史遗留问题。二是强化基层管理能力建设，建立中央与地方分级负担的经费保障机制，加大对中西部欠发达地区自然保护区的转移支付力度，健全基层管理机构，配齐专业技术人员与巡护装备，全面推广智慧监测系统，利用人工智能识别、大数据分析等技术提升监测预警效率。三是健全跨区域协同管护机制，对跨行政区域的自然保护区成立联合管理委员会，统一保护标准、统一监测体系、统一执法机制、统一补偿政策，定期开展联合巡护、联合执法，若尔盖湿地通过建立三省协同保护机制，2023年湿地水域面积较2018年增加7200公顷，黑颈鹤种群数量从8000余只增长到1.2万余只，协同保护成效显著。四是完善生态产品价值实现机制，在严格保护的前提下，规范开展自然教育、生态体验等活动，建立多元化生态补偿渠道，引导社会资本参与生态保护修复，让保护者真正受益，形成全社会参与保护的良性循环。配套考核试题（满分100分）一、单项选择题（共10题，每题2分，总计20分。每题只有1个正确答案，错选、不选均不得分）1.根据我国自然保护区管理相关法定要求，国家级自然保护区的法定审批主体是（）A.国家林业和草原局B.国务院C.生态环境部D.省级人民政府2.截至2023年底，全国经批准建立的国家级自然保护区数量为（）A.325个B.421个C.475个D.563个3.我国自然保护地体系改革后，自然保护区统一实行的功能分区模式是（）A.核心区、缓冲区、实验区三区划分B.核心保护区、一般控制区两区划分C.严格管控区、适度利用区两区划分D.生态保育区、生产生活区两区划分4.2017—2023年全国“绿盾”自然保护地强化监督专项行动累计排查整治自然保护区内违法违规问题数量约为（）A.0.8万个B.1.9万个C.3.2万个D.5.7万个5.按照法定要求，自然保护区获批后需完成勘界立标、向社会公布边界的时限为（）A.6个月内B.1年内C.2年内D.3年内6.下列活动中，经法定程序审批后可在自然保护区核心保护区开展的是（）A.商业化生态旅游开发B.科学研究观测与生态修复活动C.规模化林下种植养殖D.经营性房地产项目建设7.截至2023年底，我国各级各类自然保护区陆域面积占全国陆域国土面积的比例约为（）A.10.2%B.14.87%C.18%D.25%8.三江源国家级自然保护区通过长期严格管控，2023年藏羚羊种群数量已恢复至约（）A.7万只B.15万只C.30万只D.50万只9.截至2023年，全国国家级自然保护区“天空地一体化”监测体系累计布设红外相机数量约为（）A.12万台B.23万台C.32万台D.45万台10.我国自然保护区管理的法定主体责任承担主体是（）A.中央林业和草原主管部门B.县级以上地方人民政府C.自然保护区内设管理机构D.生态环境综合执法部门（单项选择题参考答案：1.B2.C3.B4.B5.B6.B7.B8.C9.C10.B）二、多项选择题（共5题，每题3分，总计15分。每题有2个及以上正确答案，多选、少选、错选均不得分）1.我国自然保护区划建的核心判定标准包括（）A.代表不同自然地带的典型自然生态系统保存完好，或可通过严格保护恢复原生状态的区域B.国家重点保护野生动植物物种的集中分布区、栖息地、迁徙洄游通道等关键区域C.具有特殊保护价值的地质剖面、化石产地、冰川、海岸等自然遗迹区域D.在涵养水源、保持水土、防风固沙等方面具有关键生态服务价值的区域2.自然保护区日常管理的核心任务包括（）A.建设“天空地一体化”常态化生态监测体系B.开展执法监管，严厉打击各类违法违规开发活动C.推进社区共管，协调生态保护与周边社区发展的关系D.优先开发区域内矿产资源带动地方经济增长3.当前我国自然保护区管理面临的现实短板包括（）A.部分区域存在历史遗留的矿业权、居民点等问题，化解难度大B.管理能力存在显著区域不均衡，部分基层保护区保障不足C.跨行政区域自然保护区的协同管理机制仍不完善，存在监管盲区D.所有自然保护区保护范围过大，严重制约地方经济发展4.自然保护区社区共管机制的常见实现路径包括（）A.设置生态管护岗位，吸纳周边社区居民参与保护管理B.扶持社区发展生态茶、生态研学等生态友好型产业C.建立生态补偿机制，及时兑付生态保护、野生动物肇事等相关补偿D.对社区居民实施一次性整体生态移民，全部迁出保护区范围5.跨行政区域自然保护区协同管理机制的核心建设内容包括（）A.统一生态保护标准B.统一生态监测体系C.统一联合执法机制D.统一生态补偿政策（多项选择题参考答案：1.ABCD2.ABC3.ABC4.ABC5.ABCD）三、判断题（共5题，每题1分，总计5分。请在正确表述后的括号内打√，错误表述后的括号内打×）1.自然保护区核心保护区内，可不经审批开展旅游观光、研学体验等经营性活动。（）2.截至2023年，我国国家级自然保护区已覆盖超过90%的国家重点保护野生动植物物种栖息地。（）3.我国自然保护区实行国家级、省级、市级、县级四级审批、分级管理的制度体系。（）4.自然保护区划建过程中，可不经科学评估将永久基本农田、城镇建成区划入核心保护区。（）5.“绿盾”自然保护地强化监督专项行动是我国自然保护区生态环境监管的常态化工作机制。（）（判断题参考答案：1.×2.√3.√4.×5.√）四、简答题（共2题，每题15分，总计30分）1.请简述我国自然保护区建立的法定核心流程。2.请结合管理实践，简述提升自然保护区管理效能的主要路径。（简答题参考答案：1.自然保护区建立需依次完成6个法定核心环节：一是开展本底资源调查，全面摸清拟划建区域的生态系统特征、物种分布、自然遗迹价值、周边社区社会经济状况等基础信息，形成标准化图件与调查报告；二是开展综合价值评估，组织多领域专家对照划建标准，评估区域生态价值等级与保护必要性；三是科学划定范围与功能分区，衔接国土空间规划“三区三线”管控要求，合理划定核心保护区、一般控制区边界，规避刚性管控冲突；四是开展公示与意见征集，通过多种渠道公开划建方案，充分征求周边社区、相关权益主体的意见建议并合理吸纳；五是履行层级申报审批程序，国家级自然保护区由省级人民政府报国务院审批，地方级自然保护区由同级人民政府审批后报上级主管部门备案，严禁越权、拆分审批；六是组织勘界立标，在获批后1年内完成实地勘界，设置规范的界桩、标识牌，向社会公布边界坐标与管控要求。2.提升自然保护区管理效能需重点推进五方面工作：一是科学开展整合优化，结合国土空间规划精准调整保护区范围与功能分区，妥善化解历史遗留矛盾，填补生态保护空缺；二是强化基层保障能力，建立分级投入的经费保障机制，重点向中西部欠发达地区倾斜，健全基层管理机构，配齐专业人员与巡护装备；三是完善智慧监测体系，全面建成“天空地一体化”监测网络，运用人工智能、大数据等技术提升违法活动、生态风险的预警处置效率；四是健全跨区域协同机制，对跨行政区域的保护区建立联合管护平台，统一标准开展联合巡护、联合执法，消除边界监管盲区；五是优化社区共管机制，通过设置生态岗位、发展生态产业、落实生态补偿等方式，引导周边居民主动参与保护，实现生态保护与民生改善的协同推进。）五、案例分析题（共1题，总计30分）材料：2023年某省“绿盾”专项行动排查发现，某省级自然保护区核心保护区内存在一处违规建设的山地旅游度假村，项目未办理任何生态环境审批手续，占用原生常绿阔叶林林地3.2公顷，施工过程中破坏了区域内国家二级保护