详解中央银行制度：起源、职能与中国实践

详解中央银行制度：起源、职能与

中国实践

易纲2026-10-10

中央银行的历史

维尔·罗杰斯是美国著名作家和社会评论家，他说过一句话：“自从开天辟地以来，曾经有三件

伟大的发明：火、轮子以及中央银行”。这句话表明了中央银行对于各国社会经济发展的重要意

义，其广为流传并在许多文章中被广泛引用。

虽然中央银行也被称作“银行”，但它并非一般意义上的银行，而是一个通过立法程序建立的

政府管理机构。它的目标不是利润的最大化，而是维护整个国民经济的稳定和发展。中央银行的主

要职能包括货币政策、金融稳定和金融服务。

中央银行为什么重要？一个原因就是在当下货币政策，比如利率的调整，对宏观经济的影响越

来越重要。中央银行负责实施货币政策，如提高利率或者是降低利率等。近期发生的一个例子，美

国总统特朗普要求美联储主席鲍威尔降息，并对美联储此前的降息速度和力度表达了不满。为了对

鲍威尔施加压力，特朗普方面甚至威胁要以美联储大楼装修超支等为由对鲍威尔提起诉讼。而整个

事情其实还是鲍威尔坚持中央银行的独立性而引起的。

对于白宫方面的压力，鲍威尔则在自己的职责范围内进行了回应。他美联储主席的任期是到今

年5月，但他的理事任期仍然很长、要到2028年年初才到期，即卸任主席后鲍威尔仍将继续担任美联

储的理事，除非他自己主动离任。因此，鲍威尔在美联储上次议息会议后他就表示，在有关诉讼彻

底结束以前，他不会离开美联储、将继续以理事的身份任职。这个最近发生的例子，生动地反映了

中央银行负责的货币政策和利率调控的重要影响力。

另外，如果发生了金融危机，在应对危机时，中央银行负责金融稳定和对危机的救助，其作用

可能会更加重要。比如说我们比较熟悉的亚洲金融危机，亚洲金融危机是从1997年的夏天，以泰国

的货币泰铢贬值开始的。在亚洲金融危机中很多国家的汇率都大幅度贬值、经济规模大幅缩水、人

民生活水平明显下降。根据世界银行的测算，韩国在1996年时人均国内生产总值（人均GDP）达

1.39万美元，到1998年时就只剩下不到8600美元了。试想有什么样的武器，其破坏力能使一国的人

均GDP在这样短的时间内下降接近40%？亚洲金融危机时期，时任马来西亚总理马哈蒂尔曾深有感

触地说：“金融危机使我们过去十年辛辛苦苦积累下来的财富丧失殆尽。”可见，金融出问题会影

响到整个社会经济生活。

不过这里要指出的是，亚洲金融危机期间许多亚洲国家GDP的下降一部分归因于本币对美元的

大幅贬值。以韩国为例，危机中韩国放弃了对汇率的干预，韩元在1997年8月开始的6个月内较美元

贬值了48%（此后有所回升），这使得以美元计价的韩国人均GDP大幅减少。当然，危机导致的经

济衰退也是GDP下降的重要推动因素。除了亚洲金融危机外，在2008年的雷曼危机引起的全球金融

危机，以及2012年的欧洲主权债务危机中，大家也都可以看到中央银行的重要作用。

与此同时，中央银行的履职还关系到老百姓的生活，如果货币政策实施不好，那么就可能会产

生通货膨胀或者通货紧缩，严重的通货膨胀会把老百姓的财产化为乌有。这也是中央银行重要性的

重要体现，接下来我们还会详细论述。

一、为什么要有中央银行？

第一，货币统一的需要。在欧洲和美国的历史上都有一段时间发行货币的银行有很多，所以货

币市场非常混乱。在美国南北战争以前这一时期尤为突出，各州的银行发行自己的银行券，但这些

银行券不能够跨州流通，比如俄亥俄州银行发的银行券在俄亥俄州可以使用，到印第安纳州就用不

了了，尽管两个州彼此相邻。这种货币市场的不便带来了货币统一的需求，而货币的统一需要中央

银行。

第二，支付清算的需要。最简单的支付清算就是所有的商业银行都在中央银行开户，中央银行

来统一负责支付清算，这是最便利的。如果没有中央银行的话，由于并非任意两家银行之间都会互

相开户，一笔跨行清算就可能需要涉及多家中转行，支付清算的过程就会比较复杂。

第三，最后贷款人的需要。金融危机的时候，或者是流动性紧张的时候，往往需要中央银行向

银行体系提供一定的流动性。同时，对于陷入困境的银行，中央银行还要甄别什么样的银行是流动

性的问题，什么样的银行是资不抵债的问题。如果没有中央银行，那就可能造成恐慌或者挤兑。因

此需要有一个最后贷款人，即中央银行，作为银行最后的依靠，来帮助它渡过暂时的困难。这对于

维护银行体系的稳定是十分重要的。

第四，金融管理的需要。大家都知道金融业是非常重要的，所以需要一个管理部门，在很多国

家中央银行是唯一的金融管理部门；也有很多国家，比如我国，设有专门的金融监管部门。但无论

如何，中央银行作为货币当局，都是金融管理部门的重要组成部分。

二、中央银行的产生和发展

中央银行的产生有两种来源，第一种来源是由商业银行演变而来，如英格兰银行，它开始是商

业银行，后来变成中央银行。还有一种是直接立法设立为中央银行，比如美联储就是根据立法从一

开始就是美国的中央银行。

中央银行的历史最早可以追溯到1656年成立的瑞典银行。在中央银行历史上，对中央银行的立

法、职能、定位、影响最大的是英格兰银行，它成立于1694年，后在19世纪逐步获得中央银行的各

项基本职能。特别是1833年，英国国会规定英格兰银行发行的银行券具有无限法偿资格，也就是当

交易的一方以它作为支付手段时，另一方不得拒绝接受；以及1844年英国首相皮尔主持通过了《英

格兰银行条例》（又称《皮尔条例》），给予了英格兰银行中央银行的地位。后来随着市场需求，

英格兰银行逐步成为票据交换和清算中心，负责整个金融市场的清算，在1872年开始英格兰银行开

始担任最后贷款人的角色。

在英格兰银行的影响下，欧洲各国和其他主要经济体很快都认识到了金融对国家强大的重要

性，所以各国都相继地成立中央银行，如1800年法兰西银行的成立，德国是在1875年成立的中央银

行，日本是在1882年成立的日本银行作为中央银行。

在这个时期，主要国家已经意识到了金融强国的重要意义。最开始，这些国家主要关注制造

业，制造业强就能制造出来船坚炮利和机器，体现一国的工业能力、装备能力。而在制造业强国的

意义被认识到后，各国很快就发现金融的重要性。不论是历史上的荷兰、葡萄牙还是英国，都发现

如果成为区域乃至全球的金融中心，就能够动员更多的资源来服务于国家战略。在动员社会资源方

面，金融具有独特的优势。所以主要国家在发展制造强国的同时，很快就意识到了建设金融强国的

意义，都纷纷成立中央银行，来更好地动员社会资源。

美国的情况略有不同，虽然美国也很早就意识到了金融的重要性，但是其国内的立法过程漫长

且经过了反复讨论。直到1913年，美国国会才通过了《联邦储备法》，宣布美联储成立。美联储下

属12个地区性的储备银行，即把美国各州分成12个大区，分别由12个储备银行来负责。美联储的总

部、理事会设在华盛顿，在12个储备银行中，纽约联邦储备银行具有特殊的重要地位，美联储的公

开市场操作也放在纽约联邦储备银行。

三、中国的中央银行

中国清政府在1905年成立了户部银行，1908年改组为大清银行，同年交通银行成立。1912年

辛亥革命后，大清银行改组为中国银行。这几家银行先后都曾部分行使过中央银行的职能。国民政

府成立之后，1928年在南京成立了中央银行，行使中央银行的职能。但是在1942年之前，国民党控

制的四大银行，即中央银行、中国银行、交通银行和中国农民银行均享有发钞权。直到1942年之

后，才由中央银行统一货币发行、统一代理国库、统一外汇管理。

新中国的中央银行是中国人民银行。它是在根据地银行的基础上发展起来的，于1948年在石家

庄成立，前身是中央苏区时期在江西瑞金成立的中华苏维埃共和国国家银行，1949年随着北京解放

进入北京，将总行设在北京。

在新中国成立以后很长一段时间，中国人民银行一直是一个全能的银行，这个全能的银行意味

着它既经营老百姓的储蓄和商业银行的贷款业务，也行使中央银行的职能。从1949年一直到1983

年，中国人民银行一直是这样的全能银行，彼时中国银行实际上变成了中国人民银行的国际部门。

今天的中国工商银行就是1983年承接中国人民银行的工商信贷和储蓄业务而成立的，中国农业银行

一定程度上来源于此前人民银行的农村业务，而中国建设银行则是主要来源于财政部的基建投资业

务。如果大家对1983年以前这段时期还有记忆的话，就会记得当时北京的储蓄所都是中国人民银行

的储蓄所，老百姓的存款和商业银行的贷款都在人民银行的储蓄所里。

1983年9月，国务院决定人民银行不再兼办工商信贷和储蓄业务，专门行使中央银行的职能，此

时人民银行才把商业银行的职能全都交给了中国工商银行，就是人行和工行的分家。1995年3月，

全国人大通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，至此人民银行作为中央银行的角色就以法律

形式固定下来了。

中央银行的职能

中央银行首先不是一般意义的银行，它是一个政府的管理机构，可以将其基本职能概括为发行

的银行，银行的银行和政府的银行三大方面。

一、发行的银行

中央银行垄断货币发行权，决定一个国家的货币供应量，大家兜里的钞票是中国人民银行发行

的。但是发行这个权力意味着货币供应量，是非常重要的一个指标，对经济运行和老百姓的生活有

很大影响。如果货币过量发行，就会导致通货膨胀。

在人类历史上，大家都认识到了过度发行货币会引发通货膨胀的问题，因此要有一种办法来限

制货币发行权的滥用。比如我们中国对人类纸币非常大的贡献就是北宋开始的交子，交子是一种纸

币，可能是人类历史上最早的纸币，但是北宋交子在它一两百年的存续期不断演变，都是因为印得

太多以后不值钱了。另外我国历史上还有大明宝钞等等，经过宋代、元代这么多印宝钞不断贬值的

经验教训后，直到明朝万历年间（公元1580年左右），明朝内阁首辅张居正推行“一条鞭法”改

革，实质上是在全国范围内确立了货币和税收的银本位制度，才在一定程度上解决了法币超发的问

题。

银本位是一种金属本位货币制度，而在人类历史上，特别是在欧洲，另一种重要的金属本位货

币制度是金本位。金本位就是用黄金来控制发钞的数量，其中最严格的是要求发钞需要有100%的黄

金储备，并且要求发行的钞票可以随时兑换回黄金。金本位通过与黄金挂钩，为信用货币提供了信

心。

金本位的影响一直到近现代都非常大，1944年建立的布雷顿森林体系以美元为中心，同时将美

元与黄金挂钩，当时确定的是35美元等于1盎司黄金，但实际上用美元兑换黄金是比较少的，而且到

20世纪五六十年代法国要兑换时还遭到了美国拒绝。

但是很快，经济学家就发现金本位对货币供应量的限制，这在经济下行时期尤为严重，往往会

使经济陷入更大的萧条和通货紧缩。在总结20世纪30年代大萧条的时候，许多经济学家认为最主要

的原因是金本位，比如弗里德曼就写过一本书专门反思20世纪30年代金本位对经济的限制。甚至从

历史经验可以看出，在上世纪30年代，哪个国家先放弃金本位，哪个国家往往就率先走出经济萧

条，所以也有经济学家把金本位比作“金手铐”，说戴着金手铐经济就好不了。后来，各国逐渐废

除了金本位，建立了所谓的信用法币制度，信用法币就是中央银行不承诺兑换黄金和白银，完全依

靠一国政府的信用来支撑币值。

在信用法币制度下，由于印刷钞票的费用和它的面值相比是微不足道的，因此拥有不兑换纸币

发行权的中央银行就掌握了一种重要的收入来源，即铸币收入（Seigniorage）。这种收入又通过

中央银行利润上交的形式转化成中央政府的财政收入。因此，中央银行独占银行券发行的最终结果

是使政府掌握了一笔可观的财源。许多时候，通过增加铸币收入来应付政府开支，对短视的当政者

而言是不可抗拒的诱惑，其结果则是经济一步步陷入通货膨胀的深渊。这或许也是中央银行垄断银

行券发行的一个隐患。

二、银行的银行

中央银行与一般商业银行一样，也办理存款、贷款。但它的业务对象不是一般的企业和个人，

而是商业银行和其他金融机构。所以它又被称作银行的银行。商业银行都在中央银行开户，并通过

中央银行来做支付清算，中央银行组织整个全市场的清算，并可以及时了解金融市场的情况。

最便捷的清算体系就是所有的商业银行都在中央银行开户，并进行集中清算。各银行都在中央

银行有账户以后，假如说A银行要支付100万元给B银行，中央银行只需要在A银行的准备金账户上减

少100万元，在B银行的准备金账户上增加100万元，支付就完成了。如果没有中央银行，发送信

息、核实、转账、入账等等都会变得非常复杂。

中央银行还向商业银行提供贷款，刚才介绍的最后贷款人职能更多体现在危机时期。实际上在

正常情况下，商业银行和中央银行之间的资金往来也是很频繁的，商业银行如果需要头寸可以向中

央银行借再贷款，而中央银行也可以通过针对特定领域的再贷款来传递货币政策意图，比如说支持

农业、小微企业、科技创新等等。这类再贷款属于结构性货币政策工具，往往具有比较优惠的利

率，但同时也要有一个考核机制，确保商业银行的资金确实流向了中央银行拟支持的特定领域。商

业银行和中央银行平常资金往来以再贷款、再贴现为主，中央银行向商业银行提供的贷款称为再贷

款，对商业银行所持票据的贴现称为再贴现。

三、政府的银行

中央银行作为政府银行的职能主要包括：

第一，经理国库，即经办政府的财政预算收支，充当政府的出纳。政府的收入和支出都通过财

政部在中央银行开设的各种账户进行。

第二，充当政府的金融代理人，代办各种金融事务。例如，代理国债的发行和还本付息；代表

政府参加国际金融组织，出席国际会议，从事国际金融活动；充当政府顾问，提供有关金融方面的

信息和建议等。

第三，为政府提供资金融通，以弥补政府在特定时间内的收支差额。其融资方式有两类，即直

接向国家财政提供贷款，以及在证券市场上购买国债。一般说来，主要经济体都不允许中央银行对

财政进行直接的贷款或证券融资。《发钞职能》规定，中国人民银行不得对政府财政透支，不得在

一级市场上直接认购、包销国债。这样做主要是为了避免中央银行沦为弥补预算赤字的工具，导致

货币发行失控。但是，各国都普遍允许中央银行在二级市场上买卖国债。实际上，这种公开市场操

作是中央银行控制货币供给的重要方式。

第四，作为国家的金融管理当局，执行金融行政管理。其内容主要包括：制定有关的金融政策

和法规；依法对金融机构的设置、撤并、迁移等进行审批和注册；对金融机构的业务范围、清偿能

力、资产负债结构、存款准备金交存等情况进行定期或不定期的检查等。在中国，中国人民银行作

为中央银行主要负责货币政策、金融稳定和金融服务，对金融机构的准入和监管主要由国家金融监

督管理总局和证监会负责。

中央银行的结构

全世界的中央银行，其结构总的来说可以分成三种类型：中央银行制、跨国中央银行制和准中

央银行制。

一、中央银行制

目前多数国家是中央银行制，它指的是国家设立专门的中央银行机构，使之与一般的商业银行

业务相分离，而纯粹地行使各项中央银行职能。中央银行制又可分为总分行制和双层管理两种类

型。

总分行制指一国由独家中央银行及其众多的分支机构来执行中央银行职能。世界上大多数国家

（如英国、日本、法国）的中央银行都采取这种形式。中国自1984年之后也实行这种中央银行制

度。

双层管理指在一国内设立中央和地方两级相对独立的中央银行机构。中央级机构是最高权力或

管理机构，地方级机构受中央级机构的监督管理，但是在它们各自的辖区内有较大的独立性。实行

联邦制的国家多采取这种中央银行体制，如美国、德国等。

美国联邦储备系统的结构属于双层管理的中央银行制。它由三个主要组成部分构成，即联邦级

的联邦储备理事会、联邦公开市场委员会（FederalOpenMarketCommittee,FOMC）和区域性

的12家联邦储备银行及其分支机构。联邦储备理事会设在美国首都华盛顿，是联邦储备系统的最高

机构。按12个联邦储备区设立的12家区域性联邦储备银行分别位于波士顿、纽约、费城、克利夫

兰、里士满、亚特兰大、芝加哥、圣路易斯、明尼阿波利斯、堪萨斯城、达拉斯和旧金山。纽约联

邦储备银行、芝加哥联邦储备银行和旧金山联邦储备银行的规模最大。而纽约联邦储备银行又是

“冠中之冠”，持有联邦储备总资产的50%左右，美联储的公开市场业务也放在纽约联邦储备银

行。

二、跨国中央银行制

跨国中央银行制是指两个以上的主权国家设立共同的中央银行。它一般是与一定的货币联盟联

系在一起的，比如西非国家中央银行、中非国家银行以及东加勒比货币管理局等。

跨国中央银行中，最有名的就是欧央行。欧洲共同体成员国于1991年通过《马斯特里赫特条

约》，正式提出建立欧洲经济货币联盟（EconomicandMonetaryUnion，EMU）的计划。1994

年1月1日，欧洲中央银行的前身——欧洲货币局在德国法兰克福建立。在1998年5月2日至3日的欧

盟特别首脑会议上，根据《马斯特里赫特条约》规定的入盟条件，欧盟15个成员国中的11个率先取

得了加入欧洲经济货币联盟的资格，荷兰中央银行前任行长威廉·杜伊森贝赫（Willem

Duisenberg）被推选为首任欧洲中央银行行长。1999年1月1日，单一货币欧元以支票、信用卡、

电子钱包、股票和债券的方式开始流通，欧洲中央银行正式开始运作，实施独立的货币政策。2002

年1月1日，欧元钞票和硬币进入流通，取代所有欧洲经济货币联盟参加国的货币。

欧洲中央银行与各成员国中央银行之间的关系可以粗略理解为决策者和执行者的关系。也就是

说，欧洲中央银行将为欧元区内所有国家制定统一的货币政策，然后交由各成员国中央银行去实

施。各国中央银行失去其独立性，从而事实上成为欧洲中央银行的分行。所有欧元区成员国都必须

按其人口和GDP的大小向欧洲中央银行认购股本。

欧洲中央银行的成立标志着欧盟国家的一体化迈上了一个崭新的台阶。各成员国为实现“欧洲

合众国”的梦想，不惜以放弃本国货币政策独立性为代价来支持欧洲建设。这是一次伟大的尝试。

但是，和人类所有的伟大实验一样，欧洲中央银行的道路也走得并不平坦。

在2009年至2012年发生的欧洲主权债务危机中，欧元和欧洲中央银行体系受到巨大冲击，欧洲

中央银行面临严峻考验，时任欧洲中央银行行长马里奥·德拉吉（MarioDraghi）在会议中明确表

态：“在我们的职责范围内，欧洲中央银行已经做好准备不惜一切代价去维护欧元。”这一表态是

在紧急情况下的一种非常果断、正确的决策，对于稳定市场对欧元的信心和预期发挥了重要作用。

然而，不能排除未来会再次出现这样的挑战和困难。

三、准中央银行制

准中央银行制是指某些国家或地区没有设立通常意义上的中央银行，而只设有类似中央银行的

机构，或由政府授权某个或某几个商业银行行使部分中央银行职能的制度形式。

例如，新加坡金融管理局与货币发行局曾经共同承担中央银行的职能，2002年10月，新加坡金

融管理局合并了货币发行局，成为新加坡唯一行使中央银行职能的机构。中国香港实行的也是准中

央银行制，香港金融管理局（1993年4月1日由香港外汇基金管理局和银行业监理处合并而成）是中

国香港地区的金融监管机构，但是不行使发钞职能，而是由汇丰、渣打和中银香港代为发钞。

中央银行与政府的关系

这方面最主要的讨论集中在中央银行的独立性问题，历史上也有很多相关的文献。支持中央银

行独立性主要的理由，是要避免政府权力滥用，特别是无节制的利用中央银行发钞权来滥发货币造

成通货膨胀。这样的案例有很多。同时也有观点反对中央银行的独立性，主要是强调国家宏观经济

管理是一个统一的整体，货币和财政政策等其他宏观政策要互相协调配合。

一、中央银行与政府关系的具体内容

1、中央银行自有资本的所有权形式

中央银行的独立性和中央银行的股权结构有没有关系呢？在股权结构的问题上，主要中央银行

大概有三种类型：

第一种类型是中央银行的所有权全部由国家所有，即国有化的中央银行，目前绝大多数国家都

是这种情况。

第二种情况是公私股份混合制，像日本、比利时、墨西哥属于有国家股份，同时也有一部分私

人股份。

第三种情况是完全由股权股东持有，像美联储的股权就是全部由会员银行持有，意大利中央银

行的股份也只能由储蓄银行等信贷机构持有，简单说美联储和意大利中央银行的股东都是商业银

行。

实际上，从文献研究和经济学家的讨论结果来看，中央银行的资本结构和所有权安排对其履行

中央银行职能并不重要，真正重要的是立法。即使中央银行的股权由私人部门持有，这些股权的具

体权益也都受到了非常严格的约束。

比如1913年美国国会通过的《联邦储备法》，从立法层面规定了美联储的中央银行的性质。美

联储的股东对美联储没有控制权，美联储只是每年按照6%的固定股息率向股东发放股息，股东没有

权力干涉美联储的货币政策，其持有美联储的股份也不能够公开转让或者是出售。股东也没有权力

向美联储索取剩余利润的分配，美联储的剩余利润全部缴纳美国财政部。因此，立法层面上已经明

确规定，不管中央银行的自有资本归谁所有，现代中央银行都是国家机构的一部分，它绝不是一个

私人企业。

2、中央银行的隶属关系

有这样几种：一是中央银行直属国会，学者认为这是它独立性最高的一种隶属关系，与其他政

府机构并不存在任何隶属关系，像美国、德国、瑞士属于这种形式。二是中央银行从属于财政部，

像日本、英国和比利时明确规定财政部对中央银行有广泛的指示权，但是在实际工作中这些国家的

财政部都没有给中央银行很多指示，这些国家的财政部比较尊重中央银行的独立自主的权利。三是

中央银行是和财政部平行的政府机构，并且接受中央政府的领导，比如说中国人民银行和财政部都

是直属于国务院。

3、中央银行与财政的资金关系

这是中央银行能否执行独立的货币政策的关键，所以各国在立法中都对这个问题有比较明确的

规定。为防止中央银行沦为弥补财政赤字的工具，多数发达国家都对中央银行向财政部提供直接贷

款或透支进行严格的限制，政府的财政赤字主要通过发行国债来弥补，中央银行一般不能在一级市

场上直接买入国债，但是可以通过在二级市场上买入国债与国债的发行形成配合，为国债的发行创

造有利的条件。

二、财政和央行两个“钱袋子”的本质区别

财政和央行都是国家的“钱袋子”，但财政部门以税收为主要来源获取并使用财政资金，中央

银行以资产负债表扩张创造货币，二者是有本质区别的：

一是资金来源不同。财政部门拥有法律赋予的税收权，收入主要源于税收，是短期的、流量的

概念，受预算约束。中央银行拥有法律赋予的发钞权，以资产负债表扩张来创造货币，是长期的、

存量的概念，实质是对全国人民（货币持有者）的负债，因此须保证币值稳定。

二是使用目的不同。财政支出主要提供公共产品和公共服务，维持国家机器运转。中央银行则

通过调节货币供给，提供合理充裕的流动性这一公共品，保持金融体系高效运行，为国民经济平稳

健康发展创造适宜的货币金融环境，同时又要保持总体物价水平的稳定。

三是花钱方式不同。财政部门和中央银行对于钱的花法是完全不同的。财政部门通过预算每年

支出，支出了就花掉了，今年花掉，明年又开始新一年的支出，年复一年，只要预算科目正确、审

计合规即可。而中央银行花钱则要直接体现在其资产负债表上，花出的钱是资产，将来要收回。中

央银行通过再贷款和公开市场操作，天天、月月、年年都在放贷、收回的不断循环中。形象地说，

财政部门花出去的钱是泼出去的水，是收不回来的；中央银行花出去的钱是循环水，通过利息等合

理正向激励和约束机制，产生合理收益（虽然不以赚钱为目的）。

所以财政和央行是两个钱袋子，各有各的法律依据，不能打通，也不能合成一个钱袋子。如果

合成一个钱袋子，那样就是财政政策和货币政策不是两个独立的工具了。

大家都知道，在线性方程组中，有几个变量就需要几个互相独立的线性方程才能够解出，这里

的独立，就是一个方程不能由另一个方程直接变化得来。在宏观经济政策上也有一个类似的定律，

就是有多少个目标，就必须要有多少个互相独立的政策工具来支持这些目标的实现，这里的独立，

就是一个政策工具不能从属于另一个政策工具。

比如说既要保持经济增长，同时又想充分就业，同时又想物价稳定，又想国际收支平衡，这已

经是四个不同的宏观经济运行目标了。这就必须要有足够多的独立的工具，财政政策和货币政策为

什么强调在这里不能打通，不能把两个钱袋子变成一个钱袋子，因为那意味着国家少了一个独立的

政策工具。

中国人民银行及其资产负债表分析

中国人民银行是中国的中央银行，它的主要职责和任务是：制定和实施货币政策，保证货币币

值稳定；覆盖全面的宏观审慎管理体系，维护金融市场秩序和保持金融稳定；在支付清算、征信、

反洗钱、国库等领域对金融机构进行监督管理，维护金融业的合法、稳健运行；提供金融基础设施

服务，维护支付、清算系统的正常运行；持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；经理国库和

其他金融业务；代表中国政府从事有关的国际金融活动。简单概括，中国人民银行的主要职责和任

务是货币政策、金融稳定和金融服务三大项。

一、中国人民银行的结构

中国人民银行的结构属于垂直管理的中央银行制，由中国人民银行总行及其分支机构组成。国

家外汇管理局是中国人民银行代管的国务院直属局，代表国家行使外汇管理职能，其分支机构与同

级中国人民银行合署办公。

中国人民银行实行行长负责制，设行长一人，副行长若干人。行长人选由国务院总理提名，经

全国人民代表大会批准(全国人大闭会期间，经全国人大常务委员会批准)后，由中华人民共和国

主席任命。副行长由国务院总理任命。

人民银行实行总分行制，其分行是总行派出的机构。2024年，中国人民银行对机构体系进行了

优化。调整后的机构体系如下：中国人民银行总行；在各省、自治区、直辖市设一级分行；在各地

市设二级分行；不再保留中国人民银行县(市)支行，相关职能上收至地市分行；在大约200个县或

县级市设地市分行的派出机构，履行相关管理服务职能。

二、中国人民银行的资产负债表

中央银行的资产负债表可以从资金的来源和运用两个角度来理解。其中，资产是中央银行资金

的运用，反映中央银行把钱投向哪里、用在哪里。负债是中央银行资金的来源，其中多数负债项目

是要付利息的、是有成本的。

与商业银行不同的是，中央银行不以营利为目的，但这并不意味着中央银行的资产质量和负债

管理不重要。事实上，中央银行的资产负债表是否健康，不仅关系到中央银行能否有效履职，更关

系到国家的宏观政策能否有效实施、宏观经济能否平稳运行。

资产项目金额(亿元)占总资产比重负债项目金额(亿元)占总负债比重

1、国外资产22626047.0%1、储备货币39920582.9%

外汇21239144.1%货币发行14627630.4%

货币黄金44860.9%金融性公司存款22766947.3%

其他国外资产93821.9%其他存款性公司存款22766947.3%

2、对政府债权220634.6%其他金融性公司存款

其中：中央政府220634.6%非金融机构存款252605.2%

3、对各类银行债权20502142.6%2、不计入储备货币的金融

4、对其他金融性公司债权83181.7%性公司存款61851.3%

5、对非金融性部门债权3、发行债券24000.5%

6、其他资产199294.1%4、国外负债21390.4%

5、政府存款5000010.4%

6、自有资金2200.0%

7、其他负债214444.5%

总资产481591100%总负债481591100%

上表为中国人民银行的资产负债表示意，数据时点是2025年12月末。可以看到，中国人民银行

的资产负债表规模是48万亿元人民币，约6.9万亿美元，与其他主要央行基本保持相近水平，略低于

欧洲央行的(7.4万亿美元),高于美联储(6.6万亿美元),高于日本中央银行(4.3万亿美元)。

中央银行的鲜明特色是“发行的银行”“银行的银行”“政府的银行”,其独特职能在资产负

债表上也得到了突出体现。接下来就从这三个主要职能出发，对中国人民银行的资产负债表进行具

体介绍。

首先我们看它是发行的银行。基础货币发行是中央银行的首要职能，中央银行直接发行的货币

又称基础货币(monetarybase,简记为B),它是中央银行的负债，也是整个银行体系货币创造的

基础。一般来说，基础货币包括流通中的现金和存款准备金两个部分，分别对应公众持有的中央银

行负债和商业银行等机构持有的中央银行负债。上表中的货币发行项目主要就是流通中的现金，它

的规模是14.6万亿元。金融性公司的存款主要就是存款准备金，它的规模是22.7万亿元。

负债端的“非金融机构存款”2.5万亿元，主要是第三方支付机构的备付金，这是一个比较新的

现象。备付金是企业、单位和居民在第三方支付机构的钱包中的余额，这些钱是属于客户的，但此

前由支付机构管理使用。人民银行推动支付机构把这些客户的钱平稳有序地转存到中央银行，从

2016年开始分次提高其集中存管在中央银行的比例，到2019年时已实现支付机构备付金100%存在

中央银行。截至2024年末，这些备付金的余额已经超过2万亿元，构成中国人民银行负债端的“非金

融机构存款”项。要求第三方支付机构把客户的钱100%存在中央银行，有利于规范市场竞争，更有

利于保护老百姓的资金安全，即使某个第三方支付机构倒闭破产，老百姓钱包里的余额也可以受到

保护。

政府的银行主要体现在政府存款项目，余额为4.5万亿元，包括中央政府和地方政府在中国人民

银行的存款。《中国人民银行法》第二十四条明确规定，中国人民银行依照法律、行政法规的规定

经理国库。这一职能主要体现在中央银行负债端的“政府存款”项目中。

现在我们回到这张表的资产端。资产端对应的是央行的资金运用，资金运用就要有收益、有回

报，钱花在哪了？钱的去向和占用就是资产端。

资产端最大的一项是外汇，是21万亿元人民币。这就是我们通常说的外汇占款，指的是历史上

中央银行购买外汇投放的人民币所累积的余额。需要指出的是，外汇占款在资产中占比较高，是中

国央行的一个比较明显的特点，也是中国央行资产负债表与美、欧、日三国央行及其他主要央行资

产负债表的最大区别。这一特点主要是由中国特定的历史发展阶段和经济结构所决定的。

我国的外汇储备，对于保障国内改革、应对外部冲击和维护区域金融稳定都发挥了非常关键的

作用。但外汇储备并非越多越好。2010年的时候，我国外汇储备规模已连续四年增长超过4000亿美

元，总规模已超过2.8万亿美元，占全球外汇储备规模的比例已高达30%，远超当时我国经济总量在

全球10%的占比。

在此背景下，我们对外汇储备的合理规模进行了深入的反思和讨论，最终形成的结论是，外汇

储备应当保持适度规模，并不是越多越好，并在币种配置上保持合理结构。该认识的形成，当时主

要还是基于国际收支平衡以及综合成本收益分析的考虑，而今天地缘政治风险的背景，更加凸显了

这一认识的合理性和科学性。

另外，随着人民银行退出常态化外汇干预，目前外汇储备余额中相当大部分是历年的储备经营

收益积累。这些趋势变化都是我国经济更多转向内需驱动、促进国际收支趋于平衡、货币政策的自

主性和有效性不断提升的具体反映。

第二项是对政府的债权，这是央行持有的国债