群众自治组织是否具备被告主体资格

群众自治组织是否具备被告主体资格?

根据《宪法》和《村民委员会组织法》、《城市居民委员

会组织法》的规定，城市和农村按居民居住地区，设立居民

委员会或者村民委员会，形成基层群众性自治组织。居民委

员会和村民委员会是建立在我国社会的最基层，与群众直接

联系的组织，是在自愿的基础上，由群众按照居住地区，自

己组织起来，白我管理、自我教育、自我服务的社会组织，

实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。一直以来，

基层群众性自治组织的法律地位并不清晰，因其缺乏独立法

人地位，而面临许多问题，阻碍基层组织的发展。2017年

10月1日起实施的《民法总则》第一百零一条第一款规定，

居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格,

可以从事为履行职能所需要的民事活动。为促进基层群众性

自治组织的发展，民法总则赋予了居民委员会、村民委员会

具有基层群众性自治组织法人资格。法人资格的明确，为它

们成为诉讼法上的适格主体扫清了障碍。

根据《行政诉讼法》的有关规定，只有行政主体才能成

为行政诉讼的被告，所谓行政主体，是指依法享有国家行政

职权，能以自己的名义实施行政管理活动，并能够独立承担

法律责任的组织。在行政诉讼中，行政主体作为被告有两类：

行政机关和法律、法规、规章授权的组织。同时，《行诉解

释》第二十四条第一款和第二款分情况明确了基层群众自治

组织的被告资格：“当事人对村民委员会或者居民委员会依

据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提

起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对

村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提

起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”在实践中，确定村

民委员会或居民委员会实施某一具体行为是否为行政行为

需要综合考虑以下几点：

一是被授权组织在行使法律、法规、规章所授权职能时,

具有与行政机关相同的法律地位。在行使该项法律、法规、

规章授权的职能时，村民委员会、居民委员会与村民、居民

之间非平等民事主体关系，而是行政管理关系。譬如，村民

委员会行使的管理公共事务和公益事业的职权一般包括：宅

基地审批、税费收缴、确定五保户对象、组织兴修水利、道

路等基础设施。

二是被授权组织以自己名义行使法律、法规、规章所授

职能的行为对外承担法律责任。例如，根据《土地管理法》

第十一条的规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集

体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管

理……”此规定可以确认村民委员会拥有法律、法规、规章

授予的相关行政职权，并管理村级公共事务。一般认为，村

民委员会行使下列管理行为侵犯行政相对人合法权益的，可

以作为行政诉讼的被告：村统筹、村提留等有关费用的收缴;

村集体经济项目的立项、承包、产业结构调整；村公益事业

党的经费和建设承包；村集体经济收益的管理和使用；征用

土地各项补偿费、安置补助费的发放；村民的土地承包经营;

宅基地的使用；优抚、救灾救济、扶贫助残等款物的发放;

计划生育工作；水电费及其他有偿服务费的收缴；村民户籍

关系变更；由村委会作出的侵害村民合法权益的其他行政管

理行为。

三是被授权组织在非行使行政管理职能的场合或接受

行政委托实施行政行为，不具有行政法上的行政主体地位。

譬如，在征地拆迁行政行为中，地方政府与村民委员会之间

是否构成行政委托关系，决定该类纠纷为行政纠纷或应通过

民事途径解决。又如，居民委员会受街道办事处、乡镇人民

政府委托开展最低生活保障申请的受理工作，对拒绝受理申

请的行为不服应当以委托的街道办事处或乡镇人民政府为

被告。

如果村民委员会或居民委员会作出的行为既没有法律

法规或规章的授双，又没有行政机关的委托或明确的意思表

示，也就是说村民委员会作出民法意义上的“事实行为”，

当事人对此类行为不服，应当以村民委员会或