县域义务教育均衡发展的中国经验

/县域义务教育均衡发展的中国经验【摘要】县级以上地方人民政府是义务教育均衡发展的责任主体。通过对133份国家义务教育基本均衡发展督导检查反馈意见的深度分析发现，政府履行义务教育基本均衡发展责任的共性行为主要集中在4个方面，即坚持党的领导，高位推动，规划引领，这是县域义务教育均衡发展的根本保障；坚持人民至上，坚守公平，优化配置，这是县域义务教育均衡发展的条件保障；坚持人才第一，优化供给，强化素质，这是县域义务教育均衡发展的人才保障；坚持结果导向，协同推进，激励问责，这是县域义务教育均衡发展的机制保障。四者构成了地方政府推动县域义务教育均衡发展的中国经验，为当前正在推进的义务教育优质均衡发展提供了重要启示和借鉴。【关键词】义务教育；均衡发展；规划引领；优化配置；建强队伍；协同推进

本研究以“教育部网站”2013年-2022年间发布的133份“国家教育督导检查组义务教育基本均衡发展督导检查反馈意见”(2022年1月4日，教育部网站发布了“国家教育督导检查组对甘肃省义务教育基本均衡发展督导检查反馈意见”，至此，全国县域义务教育基本均衡发展国家督导评估认定全面收官，之后未再发布基本均衡发展督导检查反馈意见)为研究对象，聚焦133份督导检查反馈意见(以下简称“报告”)中的“主要做法和经验”，运用内容分析法、词频分析法、文本情感分析技术等方法和技术，找出各省(区、市)推进义务教育均衡发展方面的共性行为和关键措施。以公共服务型政府理论为依据，通过收集材料、提炼关键措施、构建经验体系三步骤研究，将找出的关键措施系统化，以政府责任为主线，总结提炼出义务教育均衡发展的中国经验。 通过比对分析31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团2895个县推进义务教育均衡发展的做法，从政府推进义务教育均衡发展的前提、基础、关键、核心及运行机制方面，全方位构建中国义务教育均衡发展的四大经验体系。需要说明的是，下文有关推进义务教育均衡发展的具体做法均来自国家教育督导检查组对各省(区、市)义务教育基本均衡发展督导检查反馈意见，这些反馈意见都来自教育部网站。 一、坚持党的领导，高位推动，规划引领 (一)提高认识，高位推动 “报告”显示，全国各地党委政府都非常重视义务教育均衡发展工作，有的从教育发展规律出发，提出“义务教育均衡发展是义务教育的本质要求”，“均衡发展是新时期义务教育工作的指导思想和工作重点”；有的从民生角度出发，提出“义务教育均衡发展是首要民生工程”，是“精准扶贫的攻坚工程”；有的从教育与经济社会的关系出发，提出义务教育均衡发展“是富民兴省的奠基工程”，“是推进民族地区经济发展和社会进步的全局性和先导性工程”；还有的立足长远看教育，提出义务教育均衡发展是“阻断贫困代际传递的治本之策”，是“维护社会稳定和长治久安的根本之举”。这些认识为落实政府主体责任奠定了坚实的思想基础。 加强党对教育工作的全面领导，强化政府责任，是县域义务教育均衡发展的根本保障。“报告”用不同方式强调了政府主体责任。对“报告”中“政府”的临词分析发现，强调义务教育基本均衡发展是“政府责任”的有70份，强调是“政府主体责任”的有28份，强调是“政府职责”的有21份。实践证明，能够顺利通过，尤其是能够率先通过督导评估认定，首先离不开党委政府的高度重视和主动担当。 (二)着眼长远，整体规划 教育规划是经济社会发展规划的重要组成部分，对教育具有引领、统筹和调控的作用。实践表明，党委政府能够对义务教育均衡发展作出科学规划，更加有利于通过义务教育基本均衡督导评估认定。在督导评估认定的第一年即2013年发布的22份“报告”中，有11份“报告”特别强调了义务教育均衡发展规划的重要性。例如：成都市是全国第一个一次性整体通过督导评估认定的市，早在2003年，成都市就开始了统筹城乡、促进义务教育均衡发展的探索，将义务教育均衡发展优先纳入经济社会发展规划，明确义务教育均衡发展的任务、措施、时间表和路线图①。河北省2004年就召开省委常委会，专题研究义务教育均衡发展战略。陕西省2005年统筹全省总体发展规划，部署实施义务教育均衡发展和“双高普九”，并将义务教育均衡发展作为“双高普九”的基本条件。福建省2006年就提出了“推进义务教育均衡发展，促进教育公平”的奋斗目标，并将义务教育均衡发展逐步确定为基本公共服务重点工程。实践证明，规划越早越细，落实越扎实，通过督导评估认定验收就越顺利。 二、坚持人民至上，坚守公平，优化配置 (一)以标准为引领，以项目为载体，推动义务教育办学条件达标 1.严格落实国家标准，坚决“贯标”“达标” 国家对义务教育学校办学基本条件等规定了底线标准，各地对照国家标准开展了各种各样的标准化建设，推动了义务教育学校办学条件的改善和提档升级。例如：湖北省坚持学习设施与生活设施并重、基础建设与设备配套并重、校园改造与文化建设并重、标准化与特色化并重，制定办学基本标准具体量化指标和实施细则。天津市2008年制定《天津市义务教育学校现代化建设标准(2008-2012年)》，规定办学条件、学校管理、教师队伍、素质教育4个方面100条评估要点，推出“校舍安全加固及功能提升”等五大配套工程，义务教育学校总体面貌发生了巨大变化。内蒙古自治区政府为改善义务教育学校基本办学条件，仅2009年-2013年期间，共计投入328.84亿元。呼伦贝尔市新巴尔虎右旗坚持“财政宽裕时，优先发展教育；财政困难时，首先保证教育；财政紧缩时，绝不减少教育投入”的原则，2011年-2013年预算内教育经费拨款平均增长26.64％。重庆市北部新区在推进学校标准化建设时对义务教育投入“不设上限”，为新建和改扩建学校，累计投入30亿元。 2.聚焦优质和品质，制定和执行高于国家的地方标准 各地根据经济社会发展水平和教育实际需求，适当提高标准，推动教育再上新台阶。成都市将2011年作为“教育标准年”，本着适度超前、西部领先、全国一流的原则，制定和完善了教育现代化监测标准、教育国际化监测标准等一系列市级教育标准，提高了市域统筹的教育公共服务能力。此外，各地还在经费标准上有所调整。例如：广东省2013年将小学、初中公用经费补助标准分别提高200元、400元，且每年“提标”1次；北京市3次上调定额标准，2013年小学、初中生均公用经费分别达到0.99万元、1.37万元。 (二)以教育公平为导向，均衡配置资源，保障教育弱势群体受教育权利 1.坚持共享发展理念，推动薄弱地区薄弱学校补短板、强弱项 共享发展理念是对马克思主义发展理论的丰富和发展，“是改革开放30多年来我国发展经验的集中体现，反映出我们党对我国发展规律的新认识”[1]，“共享发展能否得到贯彻落实，社会成员能否有更多的获得感，共享发展理念只是提供了可能，可能性转变为现实性，必须建立起合理的实现机制，才能使共享发展落地生根，产生应有的效果”[2]。因此，以共享为目标的资源配置模式逐步成为政府推动基本公共服务均等化的重要手段。例如，浙江省探索形成了多种模式推动区域优质教育资源共享，一是实施优质学校与多个学校联盟的名校集团、城乡教育共同体等，实现强弱学校共同发展；二是将薄弱学校交由优质学校委托管理，薄弱学校在优质学校带动下快速发展；三是通过乡镇中心校带动村小和教学点共同发展。 2.不断完善教育资助体系，保障弱势群体入学公平 在义务教育均衡发展上，我国实行的是“普惠性政策和补偿性政策并举的国家政策制度体系”[3]。通过文本情绪词表征分析发现，针对教育弱势群体，各地主要采取的是补偿性政策。党委政府把保障弱势群体受教育权利作为促进教育公平的重要抓手，紧密结合本地经济社会发展状况和人民群众的教育期盼，创新举措，有效保障了弱势群体的受教育权。 (1)针对随迁子女。一是确保教育机会平等。例如，湖北省对进城务工人员随迁子女实行全纳教育和“低门槛入学”，即只要有居住证，就可以就近入读城区公办中小学，做到“四个一样”(一样入学、一样免费、一样管理、一样分班)。二是提供特别保障。例如：安徽省实施“钱随人走”，使义务教育保障经费随学生流动拨付，保障农民工随迁子女平等就学权；浙江省长兴县、新昌县实行扶困助学“教育券”制度，贫困家庭孩子无论在哪里上学都可以得到资助。三是促进教育结果公平。例如，山西省进城务工人员随迁子女与当地学生同等参加中考和高考，实现“平等就学全覆盖、一视同仁全覆盖”。 (2)针对留守儿童。全国各地着力构建全方位、全时段、全要素的关爱体系。例如：湖北省大力推进留守儿童监护、帮扶和家访“三个全覆盖”，全省留守儿童实现了“监护有人、学业有教、生活有助、健康有保、权益有护、活动有地”的“六有目标”；贵州省实施“有活动场地、有仪器设备、有宣传阵地、有特色项目和机构健全、制度健全、计划周全、队伍健全、资料齐全”的“硬四有软五全”标准化农村留守儿童之家建设工程；陕西省石泉县成功探索出党政统筹、部门联动、学校为主、家庭尽责、社会参与、儿童为本的“六位一体”留守儿童教育管护“石泉模式”等。 (3)针对残疾儿童少年。一是加强特殊教育学校建设，提高人均公用经费标准。例如，河北省义务教育阶段特殊教育学校生均公用经费标准高于普通学校的10倍～15倍。二是强化特殊教育师资队伍建设。例如，山西省高平市将特殊教育学校教师的补贴标准提高到本人基本工资的50％。三是创新特殊教育机制。例如，辽宁省大连市西岗区采取轻度残疾随班就读，中度残疾专门教育，重度残疾送教到家，实现特殊教育“小机构、大服务、广覆盖”。 (4)针对贫困家庭学生。全国各地着力构建全社会参与的贫困学生资助模式。四川省针对贫困地区“年年抓辍学、年年有辍学”的突出矛盾，建立“六长”“双线八包”责任制，确保“劝得返、留得住、能跟上”，有效保障了贫困学生的受教育权。湖北省五峰土家族自治县成立了全国首个“希望公益服务中心”，专门帮扶和救助贫困学生。湖北省恩施土家族苗族自治州鹤峰县设立“孤儿学生救助基金”“特困学生救助基金”“乡村儿童大病医保基金”，保障了每名学生不因家庭经济困难而失学。 三、坚持人才第一，优化供给，强化素质 (一)补足数量，优化结构 1.创新编制管理 为突破教师配备的编制瓶颈，各地创新编制管理，教师数量得到有效补充。安徽省考虑城镇化进程加快等因素，放宽农村学校编制标准，按1∶4的师生比核定特岗教师编制，着力解决教师城乡、区域分布不均衡的矛盾。山东省对小规模学校按班师比核定编制，对教改任务重或育龄女教师多的学校按不超5％的比例适当增编，对于编制资源不足的，调剂其他事业单位编制用于教育；同时创新建立中小学临时周转编制专户，用于满编超编又确需教师的岗位补充。 2.创新教师管理 为有效应对薄弱地区、薄弱学科教师数量不足等问题，各地创新教师管理，多措并举弥补短板。重庆市实施农村义务教育阶段学校教师特岗计划和特色学科教师配备计划，为农村小学“量身定做”，培养“一专多能”的本科层次全科教师。福建省让教师由“学校人”变为“区域人”，各县每年坚持补充30名～100名体育、音乐、美术、劳动技术等学科教师，为开齐开足课程奠定基础。宁夏回族自治区率先在全国建立了教师退出机制，同时采取“国标、省考、县管、校用”的方式，累计招聘特岗教师2.35万名，覆盖全区1200多所中小学校。 3.加大人才吸引力度 为加大人才吸引力度，广东省实施“高校毕业生到乡村从教上岗退费”政策，省财政安排专项资金对到粤东西北地区乡村学校任教的本、专科毕业生每年退费6000元，本科退4年、专科退3年，为欠发达地区乡村学校补充4.2万名合格教师。海南省实施中小学“好校长、好教师”引进工程，2015年-2017年投入省级资金1.5亿元，向全国引进优秀校长和教师300名，其中，75％以上安排到贫困地区、民族地区的乡镇以下学校，迅速改善了农村地区教师队伍结构。 4.开展定点培养 “乡村教师定向培养有助于改善乡村教师队伍困境、储备乡村教育发展人力资本、平衡教师教育改革政策代价、弥补其他补充渠道缺陷”[4]。例如：湖南省实施农村小学、幼儿园教师公费定向培养计划，形成“一个目标”“两级培养”“三种学制”“四类计划”的多层次、多学制、多种类培养格局。青海省实施“州来州往”双语理科教师免费定向培养计划，为民族地区输送“下得去、留得住”的师资。海南省实施乡村教师定向培养计划，由省财政承担经费，每年依托师范院校为乡村小学和幼儿园定向培养教师近900名。 (二)强化培训，提升素质 1.坚持对标要求和示范引领相结合，精心设置项目 推动经济社会发展一条重要的经验就是抓项目。在教育领域，以项目为抓手推动相关工作也成为一种普遍做法。例如，天津市实施中小学“未来教育家奠基工程”，瞄准人才的创新性，将拓宽视野、解放思想、自主创新作为培训方向，在指导思想、培训目标、培训方式等多方面均体现了当前教育综合改革的前沿思想、最新成果和高位理论。此外，吉林省白山市江源区实施了“青年特岗教师专业提升工程”，浙江省东阳市实施了新教师“雏雁起飞”、骨干教师“领雁高飞”、全体教师“群雁齐飞”等工程。这些工程的实施对教师队伍整体素质的提升发挥了重要作用。 2.坚持目标导向和效果导向，采取灵活多样的培训模式 培训模式是影响教师继续教育质量的重要因素[5]。各地坚持目标导向和效果导向，采取灵活多样的培训模式，不断增强培训效果。例如：天津市通过课程开发、研修培训、课题资助、挂职锻炼、境外培训、项目合作、出版专著等系列培训工作，打造了一批能够引领全市素质教育，并能在全国产生一定影响的专家型校长和教师。银川市西夏区组织引导10所中小学与辖区内高校建立结对共建关系，在中小学建立教授工作站，促进双方在师资培训、学科教研等方面进行深度合作。此外，广东省佛山市南海区探索形成了“订单式”“超市式”培训模式，浙江省宁海县创立首席导师负责制下的“导师+基地”的培训模式等，都取得明显效果。 3.坚持务实够用和适度超前原则，提供相应的条件保障 各地结合实际，坚持务实够用和适度超前原则，努力提高教师培训经费保障水平。例如：福建省各县按工资总额的1.5％～2.5％拨付培训经费；浙江省按教师工资总额的3％划拨培训经费，并规定学校公用经费的10％用于教师培训。北京市按专任教师每人每年不低于1000元标准设立专项经费，朝阳区2014年教师人均培训经费达到6049元。广西壮族自治区防城港市港口区与高校联动，实施“教师置换脱产”培训工程，中小学教师攻读本科学费全由区本级财政负担。 (三)创新教师激励机制，多方面提高教师待遇 1.建立教师荣誉制度 营造尊师重教的社会氛围就是要“让广大教师在岗位上有幸福感、事业上有成就感、社会上有荣誉感，让教师成为让人羡慕的职业”[6]。吉林省图们市设立了“市长教育基金”，湖北省竹山县设立了“边远山区乡村教师玉福奉献奖”，用于激励表扬作出突出贡献的教师。青海省建立乡村教师荣誉制度，乡村学校从教20年以上的教师、特级教师、省级优秀教师在省内享受旅游优惠，为其开通机场、火车站出行绿色通道；河北省大名县为48个三代及以上从事教育事业的家庭颁发了“教育世家”牌匾，很好地营造了尊师重教氛围。 2.健全教师工资福利体系 各地按照政策规定不断完善教师工资福利保障制度，创新举措，提高保障。例如：浙江省丽水市莲都区对交流到农村学校的省特级教师及以上荣誉获得者给予每月1000元补助，对市名师名校长给予每月800元补助，对交流到偏远山区的名教师名校长按以上标准的1.3倍发放补助。宁夏回族自治区彭阳县对在乡村学校服务期满6年的骨干教师、学科带头人、特级教师一次性奖励20万元，对免费师范生一次性奖励10万元。青海省玛沁县、玛多县对在教学岗位工作满20年、25年、30年的在职专任教师，县政府一次性奖励3万元、5万元、8万元。 3.完善社会保障体系 聚焦教师关心的住房、健康和交通等问题，各地政府坚持尽力而为和量力而行的原则，积极构建和完善教师社会保障体系。住房保障方面，四川省设立省级教师周转宿舍建设专项资金，实施边远山区教师周转宿舍建设项目；浙江省开化县建设“教师驿站”，实施周末厨房、沐浴、出行等温暖工程；甘肃省民乐县为在城区购房的农村教职工每人补助3万元～4万元。社会保障和健康体检方面，宁夏回族自治区盐池县每年免费为教师体检和为教师购买人身意外伤害保险，贺兰县拨付专项基金用于救助患重大疾病的教师，为教师解除治病之忧；云南省漾濞彝族自治县每年预算专项资金用于建立覆盖所有乡村教师的体检制度。 4.创新职称评聘办法 为解决教师尤其是农村教师的“职称之痛”，各地加强协同，创新举措。吉林省在全国率先推进教师职称制度创新，制定了《吉林省中小学教师水平基本评价标准条件》，建立农村“特设岗位正高级教师”评审制度。海南省在琼中黎族苗族自治县等5个市县开展“基层专业技术人才激励机制改革试点”，在乡镇以下学校设立“农村省级骨干校长”“农村特级教师”“农村省级学科带头人和骨干教师”等竞聘岗位，吸引优秀人才到农村工作。 四、坚持结果导向，协同推进，激励问责 (一)成立领导小组，建立统筹协调机制 133份“报告”有66处提到当地政府成立了专门的领导小组，有39份提到将义务教育均衡发展作为“一把手”工程，22份“报告”提到将义务教育基本均衡发展列入党委政府重要议事日程。例如：江西省实行省级高位推动，省委、省政府主要领导亲自挂帅，将实现义务教育基本均衡发展作为脱贫“摘帽”的前置条件。湖北省各县成立了以县长任组长的义务教育均衡发展工作领导小组，把义务教育均衡发展作为“一把手”工程，同时作为地方党政领导政绩考核的重要内容。辽宁省大连市甘井子区实施“一把手”工程，区委、区政府25年来坚持把教育议事会议定为新年“一号会议”，研究部署义务教育均衡发展工作。 (二)明确目标责任，完善协同机制 通过纵向层层签订责任书和横向建立联席会议制度，构建“横向到边、纵向到底、内外联动、齐抓共管、协同推进”的格局，是推动义务教育基本均衡发展的重要经验。例如：四川省成都市按照义务教育均衡发展标准体系，明确任务、分解责任，省市县层层签订目标责任书，纵向明确了省市县三级政府发展义务教育的责任，横向明确了教育、发改、财政、人社、编办等有关部门的职责。天津市建立了定期向党委、人大、政府、政协的通报情况制度，向社会公示、公告的制度，对责任单位和责任人的考核问责及奖励制度，激励和倒逼责任的落实。 (三)坚持目标导向，建立激励机制 研究表明，财政激励对地方政府的努力程度具有积极的推动作用[7]。一些省(区、市)实行奖励补助政策，激发了推动义务教育均衡发展的积极性，形成了创先争优、比学赶超的良好氛围。例如：山西省规定，对2013年通过国家督导评估认定的县(市、区)给予500万元奖励；2015年前通过国家认定的县(市、区)予以300万元奖励；2016年通过国家认定的县(市、区)予以200万元奖励；2017年通过国家认定的县(市、区)予以100万元奖励，鼓励抢前争先。广西壮族自治区规定，对通过“国检”“区检”的县给予1000万元～2500万元奖励，对提前通过“国检”的县给予1000万元～3000万元奖励。实践证明，绩效文化的形成是现代政府成功的一个必不可少的因素[8]。 (四)强化督导评估，建立问责机制 一是优化督导机构，完善督导机制。例如：陕西省开展市、县级教育督导机构标准化建设，2013年建成40个县区政府标准化督导室。辽宁省省级设立了两个独立机构(督导处和评估处)，加强人员配备，强化督导机构职能。内蒙古自治区锡林浩特市将原政府督导室改为教育督导局。重庆市武隆区政府教育督导委员会主任由区长担任，提高督导机构规格，强化督导权威。天津市积极探索体制机制创新，建立健全首席督学制度、督学职级制度、资格认定制度、责任督学制度、督学培训制度等5项制度。 二是建立健全督导考核问责制度，强化督导结果运用。结果运用是督导评估的“最后一公里”，追补经费和调整干部是结果运用最有力的措施。“报告”显示，全国多个省(区、市)运用这种手段极大地加快了均衡发展步伐。例如，安徽是在全国实施县级政府和党政领导干部教育工作督导考核中，最早采取与组织部门联合督导，且督导结果运用机制最成功的省份之一，他们将督导结果纳入政府目标考核、党政领导干部考核、教育强县评估认定中，极大地提高了各级党政领导干部的责任意识。 三是重视过程监测。科学的监测是督政督学的前提和基础。在推进义务教育均衡发展督导评估过程中，四川、辽宁、山西等省结合本省实际，不断健全义务教育均衡发展监测制度，为义务教育均衡发展精准施策提供了有力支持。例如：四川省从2012年起开始建立并不