县域义务教育均衡发展的困境与对策研究

/县域义务教育优质均衡发展的困境与对策研究——基于中部地区9个区县2017-2019年的数据分析【摘要】优质均衡发展是实现公平而有质量的义务教育的重要途径。《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》提出了学校办学资源发展水平和校际资源配置均衡水平的双重要求。基于2017-2019年中部地区9个区县教育事业数据的研究表明：双重发展任务和严格的评估标准使各县达标指标较少，面临资源投入与均衡配置的统筹协调、同步发展的困境；资源配置发展水平与均衡水平均缺乏稳定性，使优质均衡发展面临不确定性；县域间优质均衡发展进度差距较大，欠发达地区财政能力难以支持其优质均衡发展任务。各级政府需提高对优质均衡发展评估标准多等特点的重视程度，做好科学和可操作性的实施方案；需建立动态水平监测机制，及时调整资源投入力度与配置重点；需明晰责任，建立优质均衡发展事权与财权相一致的财政转移支付与资源投入机制。【关键词】义务教育；优质均衡发展；资源配置 发展公平而有质量的教育始终是义务教育工作的核心任务。随着县域义务教育基本均衡发展目标已初步实现，县域义务教育发展的工作重点将从“基本均衡”转向“优质均衡”。优质均衡发展督导评估内容包括四个方面，资源配置评估是其中的一个重要方面，它包含了对提升学校办学资源发展水平和教育资源校际配置均衡水平的双重考察。这使地方教育行政部门在推进优质均衡发展过程中面临着较大的挑战，甚至陷入了工作误区。基于中部地区9个区县2017-2019年间教育事业发展数据，本文分析了7项资源配置指标校级发展水平与校际均衡水平的动态数据变化，梳理地方政府推进优质均衡面临的困境，并提出有针对性的政策建议。 一、优质均衡发展的政策困境：指标协同与动态达标不稳定 与义务教育基本均衡仅强调资源配置的校际均衡水平不同，优质均衡发展更加重视校级资源配置发展水平与校际资源配置均衡水平的双重提升。同时，《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》强调县域内小学和初中均达到评估标准要求，方可认定该县实现优质均衡发展。因此，县级政府在推动优质均衡资源配置时，面临着双重任务，即需要同步推进资源配置校级发展水平和校际均衡水平达标、同步实现小学和初中达到优质均衡要求。资源配置的双重任务需要县级政府义务教育资源投入做到三个协调，这又可能造成优质均衡发展工作陷入三个困境。 首先，教育资源配置在小学和初中两个学段之间的协调，可能造成两者优质均衡评估达标不同步的困境。学段间的协调发展既是《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》的明确要求，也是义务教育学段自身的内在要求。然而，由于小学和初中在校生规模、办学条件标准等都有差异性和年度变化，县级政府在分配教育资源中面临诸多的复杂性和协调问题，给优质均衡发展工作的推进带来诸多挑战。 其次，资源配置指标发展水平与均衡水平之间的协调，可能导致两者优质均衡评估达标不同步的困境。在现有优质均衡督导评估办法规定下，资源配置指标发展水平和均衡水平之间存在更大的复杂性。究其原因，7项教育资源配置指标都要同时满足发展水平与均衡水平评估标准，每项指标都有两种任务需要同时完成，进而造成总体上需要协调14项任务。任务数量的增加势必给县级政府在分配教育资源上带来更多需要协调的事项，造成优质均衡发展工作面临更重的任务。 最后，教育资源配置在7项指标之间的协调，可能导致指标优质均衡评估达标不同步的困境。义务教育优质均衡督导评估办法要求，在资源配置7项指标中，“每所学校至少6项指标达到”标准要求，“余项不能低于要求的85%”，“所有指标校际差异系数”小学和初中必须同时达到标准要求。因此，县级政府每年在规划和实施义务教育资源投入时，面临7项指标之间的协调，给优质均衡发展工作的推进带来很多困扰。 二、义务教育优质均衡发展的实践困境与原因 (一)样本县基本情况 本研究中所有样本县均已通过义务教育基本均衡督导评估认定，面临从基本均衡走向优质均衡的发展任务。为了使样本更具有代表性，本研究着重从经济发展水平、实现基本均衡时间两个维度选取中部地区2省9个区县作为样本，并分别标识为A、B、C、D、E、F、G、H、I。从经济发展水平看，2019年9个区县人均GDP有明显差异，可以分为发达、中等发达和欠发达地区。经济发展水平最高的区县人均GDP达到约10万元，最低的约为2.3万元。总体上A-C县是经济发展水平较高的县，F-I县属于经济发展水平较低的县。从均衡发展水平看，9个区县全部通过了全国义务教育发展基本均衡县评估认定工作，其中较早的区县在2016年通过，最晚的一个县在2019年才通过。目前，9个区县义务教育发展均面临从基本均衡迈向优质均衡的任务。 (二)校际均衡水平达标的困境与原因 依据《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》的要求，本研究将采用差异系数法对9个区县的资源配置校际均衡水平进行测算，学校类型不含特殊教育学校、职业中学和不足50人的教学点，并对一贯制学校、完全中学等有关资源配置指标数据进行拆分，使之成为相对独立的“学校”数据参与测算。 1.校际均衡发展困境：均衡达标指标数量少且年度波动较大 按照义务教育优质均衡评估标准，2017-2019年间，小学均衡达标指标数量最多的是B县，有4项指标符合标准要求；初中是H县，最高时有7项指标符合标准要求。这表明，优质均衡发展对资源配置校际均衡水平的达标标准要求较高。从稳定性来看，2017-2019年间，9个区县小学和初中优质均衡达标指数年度波动都比较大。在达标指标数量增加方面，小学增长明显的是B县和E县，前者增幅达300%，后者实现指标0的突破且稳定在3项；初中增长明显的是B县和F县，前者增幅达到100%，后者实现0的突破。在达标指标数量减少方面，小学下降明显的是D县和I县，前者在2017年有1项指标，但之后两年再无指标达标；后者指标数量下降100%；初中下降明显的是E县和G县，降幅分别有75%和50%。区县达标指标有变化也是年度波动的重要表现(见表1)，无论是小学还是初中阶段，三年间基本上每项指标达标的区县数量都有波动。 图12017-2019年九个区县小学和初中资源配置指标均衡达标数量 2.校际均衡发展出现困境的原因 首先，教育资源配置校际均衡水平达标标准要求较高且数量多，是县级政府推进优质均衡发展面临困境的首要原因。《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》规定，在小学和初中7项教育资源配置指标中，每项指标校际均衡水平均不能高于0.50(小学)、0.45(初中)。与基本均衡评估标准相比，优质均衡评估对校际均衡水平要求更为严格，且评估标准也随指标数量而增加。这无疑使县级政府在推进优质均衡发展中面临挑战。 其次，教育资源配置的“三个协调”难以总体兼顾，是导致县级政府推进优质均衡发展面临诸多困境的重要原因。如前所述，在优质均衡发展中，教育资源配置面临发展水平和均衡水平协同推进的任务，存在“三个协调”需要兼顾的问题。一方面，优质均衡需要兼顾小学和初中学段间的协调发展。调配结果显示，9个区县初中达标指标数量总体优于小学。一是初中达标指标数量最多的区县可达到6-7项，而小学最多的区县只有4项指标；二是初中除2017年的F县没有指标达标外，其他区县连续三年均有指标达标，但小学有多个区县在不同年份均存在没有指标达标的现象，甚至G县连续三年均没有指标达标。另一方面，优质均衡还需要兼顾各指标之间均衡水平的协调。小学生均教学及辅助用房面积、生均教学仪器设备值较易达标，三年间平均达标的区县数量在5个左右，每百名学生拥有县级以上骨干教师数、每百名学生拥有体育艺术专任教师数较难达标，三年间均没有区县达标；初中生均教学仪器设备值、每百名学生拥有高于规定学历教师数较易达标，三年间平均达标的区县数量在5-6个；每百名学生拥有县级以上骨干教师数、每百名学生拥有体育艺术专任教师数较难达标，三年间达标的区县数量从未超过3个。这些需要协调的事项造成县级政府推进优质均衡发展面临诸多难题。 (三)校级发展水平达标的困境与原因 除了强调教育资源配置校际均衡之外，义务教育优质均衡发展也很重视核心办学条件的发展水平，以避免产生“低质量”的均衡[1]，其对小学和初中各项资源配置指标发展水平均有标准要求。 1.校级发展水平达标困境：达标学校比例不高且指标间差异显著 依据优质均衡资源配置7项指标发展水平评估标准，分析2017-2019年各区县小学和初中各指标发展水平符合总体评估标准要求的学校比例①，结果显示，三年间小学和初中均未有区县满足评估要求。以2019年为例，小学满足评估标准要求的学校比例最高的是D县、C县和A县，学校比例分别只有83.33%、64.86%和60.71%；初中达标学校比例最高的是B县、C县和D县，学校比例分别为72.73%、66.67%和66.67%。随着各区县对义务教育优质均衡发展工作的日益重视，教育财政投入力度也逐渐加大，各项办学条件的发展水平也将会有明显改善。 图22017-2019年各区县资源配置满足6个及以上指标达标的学校比例 各指标间学校达标比例差异性较大，9个区县每百名学生拥有高于规定学历教师数、每百名学生拥有县级以上骨干教师数、生均体育运动场馆面积、每百名学生拥有体育艺术专任教师数总体基本满足评估标准要求，但在生均教学及辅助用房面积、生均教学仪器设备值和每百名学生拥有网络多媒体教室数指标上，经济发展水平落后的地区与优质均衡评估标准的要求差距较大(见图3)，对教育资源投入的需求更为迫切。在生均教学及辅助用房面积上，2017年小学只有经济发展水平较高的B县、C县和D县总体达到标准要求，初中仅C县和D县达标；到2019年小学达标区县有A、B、C和D四个经济发展水平较高的区县及H、I两个经济水平较落后的区县，初中达标区县只有A、B、C和D四个经济发展水平较高的区县，经济发展水平落后的区县依然没有一个达到标准要求。这种经济水平不同导致资源配置发展水平达标情况的差异在生均教学仪器设备值上体现得尤为突出。 图32017-2019年9个区县小学和初中生均教辅用房面积发展水平(m[2]) 2.校级发展水平出现困境的原因 经济发展水平决定了资源配置指标发展水平达标学校比例。A-D县是经济发展水平较高的地区，2019年人均GDP约在4万-10万元之间；F-I县经济发展水平比较低，人均GDP约在2万-3万元之间。从图2可以看出，2017-2019年间，教育资源配置7项指标无论是绝对发展水平还是增长幅度，经济发展水平较高的县都优于经济水平较差的县。这表明，在经济发展水平落后的地区，囿于较低的财政支出能力，“钱能解决的问题”恰恰成为制约当地推进优质均衡发展工作的重要难题。由此可见，在推进义务教育优质均衡发展工作中，经济发展水平落后的区县存在内在的“能力缺陷”，这种“缺陷”可能会严重制约本地与其他地方义务教育优质均衡发展的同步水平。 学段间的发展水平难以协调兼顾、办学空间有限等，是造成资源配置指标发展水平学校达标比例偏低的重要原因。如图2和图3所示，由于学生规模和学校数量的差异，小学和初中教育资源配置指标发展水平满足评估要求的难度不同，学段间的协调兼顾受到“底数不清、现状不明、动态变化”等问题的困扰，使小学和初中各项指标学校达标比例并不尽相同。而且，受制于学校周边办学空间不足、人口流动带来的生源增加等，在基本无法改扩建的情况下，城镇学校校舍建筑、体育运动场馆、网络多媒体教室等资源相对不足问题比较突出，导致学校在有关指标上表现不佳。 三、破解优质均衡发展中资源配置困境的对策 (一)明晰优质均衡发展任务，兼顾义务教育发展与均衡双重任务 优质均衡发展体现的是推动义务教育“高水平、高均衡”的发展要求，践行了“办好每一所学校”的均衡发展理念。这意味着，各级政府和教育行政部门在推进优质均衡发展时面临“提升资源投入水平和资源校际配置均衡水平”的双重任务，这种同时“脚踏两只船”式的发展给区县带来了巨大压力与挑战。 以评估指标为核心明确财政投入重点，持续提升学校办学条件发展水平。办学条件既是学校发展的物质基础，也是衡量义务教育均衡发展的外部指标[2]。县域义务教育优质均衡发展的首要目标是公共财政举办的学校都应该达到规定的办学条件标准[3]。受城镇化进程的影响，一些区县面临着城乡之间、学校之间办学条件的较大差异，影响了区域教育的优质均衡发展。如城镇学校存在“大班额”、学校占地面积、校舍面积不足等问题，农村学校出现“空心化”、功能教室配备不足、教学仪器设备值偏低、多媒体教室建设滞后等现象[4][5]。为了避免“低位均衡”现象的发生，《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》提出了有针对性的举措。一是对资源配置评估的7项指标分别按小学和初中阶段提出了发展水平评估标准，推动义务教育学校标准化建设，以重点解决“大班额、小学科师资匮乏、教学设施设备不足”等问题；二是将“50人及以上的教学点”纳入资源配置评估范围，以重点改善乡村小规模学校办学条件，促进义务教育城乡一体化发展，使优质均衡发展惠及更多的学生。 找准校际均衡发展的薄弱环节，同步推进各项指标校际教育资源均衡配置，不断提升校际均衡水平。教育均衡发展首要任务就是确保教育机会的均衡，通过教育资源校际间的公平分配，以确保每一名学生在不同学校都能享受到基本同质的办学条件。自2012年实施基本均衡评估以来，义务教育学校办学条件有了明显改善，但在校舍用房、小学科教师和优质教师资源配置等方面仍然存在“发展水平与均衡水平”均比较低的问题。如一些研究对单项教育资源配置指标校际差异情况进行测算，在小学和初中阶段，生均体育运动场(馆)面积的差异系数都是最高的[4]。针对这些薄弱环节，优质均衡发展提出了更严格的评估标准；同时为避免采取均衡水平均值掩盖各指标实际校际差异情况，优质均衡对7项教育资源配置校际差异水平进行独立评估，以确保每一项教育资源在不同学校之间都能得到更加均衡的配置。因此，区县需首先找准校际均衡水平较低的指标，并进一步缩小其校际资源配置差距。 (二)建立动态水平监测机制，及时调整资源投入力度与配置重点 建立各指标动态监测机制，做好存量教育资源的科学调整，提升存量资源的使用效益，更快地实现优质均衡发展目标。即以有限的教育资源和服务，最大限度地满足不同相关主体的不同需求，从而部分实现分配上的均等[6]。存量教育资源是开展优质均衡发展的重要基础。数据显示，一些区县现有教育资源在总量上已经满足了评估标准要求，即使不增加或少量增加新的教育资源投入就能够实现教育发展水平达标，从而极大地减轻了区县教育财政投入压力。但是在考虑每所学校达标情况时，该比例却明显下降。而且，比较7项指标全县总体达标比例和分校达标比例来看，除E县初中以外，其他区县的小学和初中全县总体达标比例均明显高于分校达标比例。这充分说明，做好已有存量教育资源的科学规划与合理调整，如做好招生片区规划、合理控制学校规模、可移动教育资源再分配等，能够有效地推进县域义务教育优质均衡发展。 建立各指标动态监测机制，做好增量教育资源的合理分配，以更好地稳定和提升校际资源配置的发展水平与均衡水平。教育资源配置校际均衡水平的测算，会受到部分学校特异值的影响。即如果一所学校某项指标生均值远远高于其他学校，那么就会拉大该指标的校际差异，导致校际均衡差异系数变大。从指标动态发展来看，教育资源配置7项指标校际均衡水平并不稳定，区县需要及时掌握年度变化情况，从而调整教育资源投入策略。在推进优质均衡发展过程中，区县还需要兼顾教育资源在不同指标间的均衡配置，推动7项资源配置指标实现同步发展并提高年度间的稳定性，避免“按下葫芦起了瓢”的现象发生。概言之，无论是考虑指标的年度稳定发展还是指标间的同步发展，区县都需要建立监测机制，及时掌握资源配置的校际动态变化并调整资源配置的重点，以更快地推动优质均衡发展目标的达成。 (三)强化省市两级政府责任，统筹兼顾不同经济水平区县均衡发展进度 推进义务教育学校标准化建设给经济落后地区教育财政投入带来较大压力。《县域义务教育优质均衡督发展导评估办法》对7项教育资源配置明确提出了办学标准，且将农村小规模学校纳入评估范围，大大提高了区县对城乡学校标准化建设的重视程度。但受制于义务教育“省级人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理”的办学体制，区县推动本地义务教育学校标准化建设需要大量资金投入才能弥补缺口。以生均教学仪器设备值为例，2019年F县小学和初中分别只有1161元和1250元，与2000元和2500元的评估标准分别差839元、1250元，以该年小学和初中均为1.3万名学生计算，仅此一项达标就需分别投入1091万元和1625万元。这无疑为区县带来极大的财政压力，进而可能减缓欠发达地区推进义务教育优质均衡发展的步伐。也有研究表明，即使在经济发达的东部地区，远郊区县初中生均经费支出整体还低于城区，优秀师资主要集中在城区，因此建议市级政府加大经费和师资的统筹力度，均衡区县间教育经费和优秀师资的配置，为缩小义务教育质量差异提供条件[7]。由此可见，贫富差距是制约整个教育发展很重要的因素。如果这个问题不解决，包括义务教育均衡发展在内的诸多教育问题也很难解决[8]。 强化省市两级政府财政投入责任，统筹兼顾域内不同经济水平区县优质均衡发展进度。当前，义务教育资源统筹缺乏长远性与整体性，教育资源配置比较匮乏[9]。2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》指出，省级政府要建立义务教育均衡发展推进责任机制，加大对农村地区、贫困地区以及薄弱环节和重点领域的支持力度。随着义务教育均衡发展进入到新的阶段，县域之间学校发展不均衡的矛盾充分反映了出来，阻碍着义务教育均衡的进一步发