试论新排污许可制度实施中的环境监管工作

试论新排污许可制度实施中的环境监管工作2021年3月《排污许可管理条例》正式施行，标志着我国排污许可制度进入法治化、系统化的全新发展阶段，以“一证式”管理为核心的固定污染源监管体系初步构建。作为排污许可制度落地见效的核心环节，环境监管的质量与效能直接决定了制度执行的刚性，关系到固定污染源减排目标的实现和生态环境质量的持续改善。随着排污许可全覆盖目标的基本实现，监管工作的重心已从“扩面”转向“提质”，亟需梳理当前监管实践中的成效与短板，探索符合我国国情的排污许可监管路径。与传统分散化的固定污染源监管模式相比，新排污许可制度下的环境监管实现了三重逻辑转型。一是监管依据从“分散多元”向“一证统领”转变。传统监管中，企业需遵循环评批复、总量控制指标、污染物排放标准、排污申报登记等多类监管要求，存在标准不一、重复要求等问题；新制度下，排污许可证是企业排放污染物的唯一合法依据，整合了污染物排放种类、浓度、总量、排放去向、污染防治设施运行、环境管理台账、执行报告等全链条要求，监管部门所有执法检查均围绕许可证记载内容开展，实现“一证定权责、一证管到底”。二是监管范围从“重点管控”向“全面覆盖”转变。传统排污许可仅覆盖规模以上工业企业等重点污染源，大量小微企业、零散排污单位处于监管盲区；新制度通过“重点管理、简化管理、登记管理”三级分类，将所有影响环境质量的固定污染源全部纳入监管体系，实现了监管对象的无死角覆盖。三是监管目标从“以罚代管”向“治污提质”转变。传统监管侧重事后处罚，对企业日常排污行为的过程性管控不足；新制度下的监管强调“过程管控+结果考核”并重，通过台账记录、执行报告、自行监测等制度要求，推动企业建立全流程环境管理体系，从被动接受监管向主动治污转变，最终实现精准治污、科学治污、依法治污的目标。截至2023年底，全国纳入排污许可管理的排污单位共346.2万家，其中重点管理18.7万家、简化管理112.3万家、登记管理215.2万家，提前完成固定污染源排污许可全覆盖的阶段性任务，监管工作也取得了显著进展。一是按证执法的体系基本建立。2023年全国共检查持证排污单位28.3万家次，发现违法问题10.7万个，其中排污许可证内容与实际不符占27.8%，台账记录和执行报告不规范占41.9%，污染防治设施运行不正常、超标排放等实质性违法占30.3%；全年共作出排污许可相关行政处罚决定4.2万件，罚款金额27.6亿元，较2021年分别增长68%和52%，按证监管的执法导向已基本形成。二是智慧监管的框架初步搭建。全国排污许可证管理信息平台已累计归集各类排污许可数据1.2亿条，实现了排污许可申请、核发、变更、延续、注销的全流程线上办理；重点管理单位污染源自动监控联网率达到98.7%，用电监控覆盖企业超过20万家，部分地区已实现“非现场监管为主、现场监管为辅”的监管模式转型。例如浙江省构建“排污许可+环保码”监管体系，将企业排污许可执行情况、违法记录、监测数据等整合为红、黄、绿三色环保码，绿码企业年度现场检查频次减少80%，红码企业实行每月全覆盖检查，2023年全省企业排污许可守法率较2021年提升14.7个百分点。三是监管协同性逐步提升。全国已有27个省份建立了排污许可与环评、执法、监测的内部联动机制，19个省份实现了与市场监管部门的企业注册信息共享，长三角、粤港澳大湾区等区域已探索建立跨区域排污许可互认与联合执法机制，监管合力逐步显现。尽管排污许可监管工作取得了阶段性成效，但与制度设计的目标相比，与生态环境治理的需求相比，仍存在不少短板和不足。一是排污许可的基础支撑不够牢固，监管精准性有待提升。一方面，全覆盖仍存在盲区。当前分类管理名录对部分新兴行业（如新型储能电站、碳捕集利用与封存项目、海上风电运维基地等）的管理类别未作明确规定，农村地区小型畜禽养殖、家庭加工作坊等零散排污单位因分布散、规模小，尚未全部纳入排污许可管理，存在监管空白。另一方面，排污许可证质量参差不齐。2023年全国排污许可证质量抽查结果显示，重点管理单位许可证合格率为91.2%，简化管理单位合格率为78.6%，登记管理单位信息准确率仅为62.3%。部分企业存在瞒报产能、漏报排放口、虚报污染防治设施等问题，部分基层核发部门因审核力量不足，未开展现场核查就发证，导致证企不符问题突出，监管缺乏准确依据。二是基层监管能力与监管任务严重不匹配。当前我国县级及以下生态环境执法人员约13.5万人，对应340多万家排污单位，人均监管对象超过250家，且其中近30%的执法人员年龄在50岁以上，专业知识更新不足，对排污许可证的排放限值、台账要求、排放量核算等内容不熟悉，存在“不会看证、不会按证执法”的问题。同时，基层排污许可技术支撑力量薄弱，多数县级生态环境部门未设置专门的排污许可管理岗位，由执法人员兼职承担许可证审核、执行报告核查等工作，且缺乏专项经费和技术设备，难以满足精细化监管的需求。三是协同监管机制尚未完全打通，存在“两张皮”问题。内部协同方面，环评与排污许可的衔接仍有漏洞，约22%的重点管理单位排污许可证未完全落实环评批复的总量控制要求和特殊污染防治措施；执法与许可的联动不足，部分地区执法部门发现证企不符问题后，仅作出行政处罚，未及时推送许可部门督促企业变更许可证，导致许可证长期与实际不符，形成“执法归执法、许可归许可”的两张皮现象。外部协同方面，部门间信息共享的时效性和完整性不足，市场监管部门的企业注册注销信息、住建部门的施工许可信息、农业农村部门的养殖备案信息等尚未实现实时共享，导致部分企业未批先产、已注销仍在监管名录内等问题频发。跨区域协同方面，重点流域上下游的排污许可标准不统一、监管力度差异大，联合执法和信息共享机制不健全，难以形成流域共治的合力。四是惩戒激励机制不完善，企业主体责任落实不到位。惩戒层面，存在“过罚不当”的问题：一方面，对恶意违法企业的惩戒力度不足，部分地区因地方保护主义，对重点税源企业的排污许可违法行为从轻处罚，违法成本远低于守法成本，难以形成威慑；另一方面，对小微企业的轻微违法缺乏柔性处置机制，台账记录不规范等轻微违法行为的罚款下限为2万元，部分利润微薄的小微企业难以承担，容易引发社会矛盾。激励层面，正向激励的政策供给不足，多数地区尚未建立与排污许可执行情况挂钩的激励机制，守法企业除减少检查频次外，难以获得实质性的政策红利，企业主动守法的动力不足。五是智慧监管的效能未充分释放，数字化应用深度不足。当前各地排污许可信息化平台普遍存在“数据孤岛”问题，国家、省、市、县四级平台的数据尚未完全打通，排污许可数据与在线监控、用电监控、执法、环境质量等数据的互联互通程度不高，数据需人工导入手工比对，效率低下。同时，大数据智能分析应用不足，多数平台仅具备数据存储和查询功能，未开发自动预警、智能研判等功能，违法线索仍依赖人工排查，监管的精准性和效率难以提升。此外，企业端信息化水平参差不齐，约60%的小微企业没有专职环保人员，不会操作排污许可平台，需委托第三方机构填报执行报告，而第三方机构良莠不齐，部分机构存在填报不实、数据造假等问题，进一步影响了监管数据的质量。针对当前排污许可监管工作中存在的问题，需从基础夯实、能力提升、机制健全、激励约束、数字赋能等方面综合施策，构建科学、精准、高效的排污许可监管体系。第一，夯实排污许可管理基础，提升监管精准性。一是动态摸清排污单位底数。结合全国污染源普查动态更新、第三次全国土壤普查、卫星遥感排查、大数据比对等方式，对农村零散排污单位、新兴行业排污单位开展全面摸排，建立动态更新的排污单位名录库。加快修订《固定污染源排污许可分类管理名录》，明确新型储能、碳捕集、海上风电、预制菜生产等新兴行业的管理类别，做到“应登尽登、应发尽发”，消除监管盲区。二是提升排污许可证核发质量。建立“核发-核查-整改-复核”的全流程质量管控机制，重点管理单位实行100%现场核查，简化管理单位抽查比例不低于30%，登记管理单位通过工商信息、用电数据、遥感影像等大数据手段交叉核验，对发现的瞒报、漏报问题及时督促整改，确保证企一致。加强对第三方技术服务机构的监管，建立信用评价和“黑名单”制度，对弄虚作假、出具不实报告的第三方机构，依法予以处罚并纳入失信名单，禁止其参与排污许可相关业务，情节严重的追究法律责任。三是完善排污许可动态更新机制。明确企业变更、延续排污许可证的适用情形和时限要求，建立执法检查与许可变更的联动机制，执法部门发现证企不符问题的，需同步推送许可部门责令企业限期变更，对逾期不变更的依法予以处罚，确保排污许可证始终与企业实际排污情况一致。第二，构建分级分类监管体系，提升基层监管能力。一是完善分级分类监管制度。根据排污许可管理类别和企业环境风险等级，明确各级监管责任：重点管理单位由市级生态环境部门牵头监管，年度现场检查不少于2次，其中涉重金属、涉危险废物、涉VOCs的高风险企业每季度不少于1次；简化管理单位由县级生态环境部门负责监管，年度现场检查不少于1次；登记管理单位实行“双随机、一公开”抽查，年度抽查比例不低于5%，对污染物排放量极小、环境风险低的小微企业，可适当降低抽查比例。二是大力推行非现场监管。充分利用自动监控、用电监控、视频监控、卫星遥感、走航监测等技术手段，对重点管理单位实现非现场监管全覆盖，对简化管理单位逐步扩大非现场监管覆盖范围，将非现场监管发现的问题线索作为现场检查的主要依据，减少对企业正常生产的干扰。推广“环保用电监管”模式，通过监测污染防治设施的用电数据，实时监控设施运行状态，发现异常自动预警，实现“无接触、全天候、精准化”监管。三是强化基层监管能力建设。建立常态化排污许可培训机制，定期组织基层执法人员开展业务培训和实战练兵，重点提升许可证解读、台账核查、排放量核算、取证固证等能力，实现基层执法人员“会看证、会查案、会定性”。加大对基层的资金和设备投入，配备便携式VOCs检测仪、快速水质测定仪、无人机、执法记录仪等装备，提升现场执法的技术支撑能力。通过政府购买服务的方式，引入专业第三方机构为基层提供技术支持，协助开展许可证核查、执法检查、企业帮扶等工作，缓解基层人员不足的压力。第三，健全协同监管机制，形成监管合力。一是强化内部业务协同。建立“环评-许可-执法-监测-总量”全链条联动机制，明确各业务部门的职责边界：环评部门在批复项目时，需将污染物排放种类、浓度、总量、污染防治措施、环境风险防控等要求细化明确，为排污许可核发提供精准依据；许可部门核发许可证时，需严格对接环评批复和总量控制要求，确保许可内容合规准确；执法部门以排污许可证为核心开展执法检查，发现的问题及时推送至相关业务部门，作为许可证变更、总量调整、监测计划优化的依据；监测部门将监督性监测数据及时推送至执法和许可部门，比对排放限值，发现超标及时预警，形成“环评管准入、许可管排污、执法管落实、监测管质量、总量管减排”的闭环管理体系。二是加强跨部门协同监管。建立与市场监管、住建、农业农村、应急管理、税务等部门的信息共享和联合监管机制，依托政务数据共享平台，实时交换企业注册注销、施工许可、养殖备案、安全生产许可、环保税申报等信息，定期开展数据比对，及时发现未办理排污许可的企业，实现“信息共享、源头管控”。推行“准入联审”模式，企业办理营业执照时，市场监管部门同步告知排污许可办理要求，生态环境部门提前介入指导，避免企业未批先产。对餐饮、汽修、畜禽养殖等民生类行业，建立多部门联合执法机制，减少多头检查、重复检查，提升监管效率。三是推进跨区域协同监管。在长江、黄河、珠江、淮河等重点流域和京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域，建立跨区域排污许可联合监管机制，统一区域内排污许可标准和监管要求，联合开展专项执法检查，共享监测数据和违法线索，建立跨区域违法案件移送和联合惩戒制度，共同破解跨界污染治理难题。推广长三角地区排污许可互认经验，企业在区域内转移生产的，排污许可证效力予以互认，减少企业重复申报成本，提升区域监管一体化水平。第四，完善惩戒激励机制，强化企业主体责任。一是加大违法惩戒力度。严格落实《排污许可管理条例》等法律法规，对无证排污、超标排放、篡改伪造监测数据、台账严重造假等恶意违法行为，依法从重处罚，综合运用按日连续处罚、查封扣押、限制生产、停产整治、移送拘留等手段，提高违法成本。建立排污许可信用监管制度，将企业的排污许可违法信息纳入全国信用信息共享平台，与企业融资、招投标、政府采购、税收优惠、资质认定等挂钩，对严重违法失信企业实施联合惩戒，让违法企业“一处违法、处处受限”。坚决破除地方保护主义，对干预排污许可执法的行为严肃追责问责。二是健全正向激励体系。建立排污许可正面清单管理制度，明确纳入标准：连续3年以上无排污许可违法记录、执行报告质量优秀、污染物排放稳定低于排放标准30%以上、环境信用良好的企业，可纳入正面清单，享受四类激励政策：其一，监管激励，除信访举报、专项检查外，年度现场检查不超过1次，重污染天气应急期间可适当降低减排比例或免于管控；其二，政策激励，优先支持环保专项资金申报、绿色信贷、绿色保险、排污权交易等，给予利率优惠、保费补贴等支持；其三，服务激励，简化排污许可变更、延续办理流程，实行“容缺受理”“快速办理”，安排专人对接服务；其四，荣誉激励，作为环保诚信企业、绿色工厂等评选的优先推荐对象，切实让守法企业享受到实实在在的红利，激发企业主动守法的内生动力。三是优化企业帮扶服务。坚持“监管与服务并重”，开展“送法入企”“环保管家”等帮扶活动，组织技术人员深入企业，特别是小微企业，指导企业规范台账记录、执行报告填报、污染防治设施运行等，帮助企业解决实际环保难题。推行“轻微违法依法不予处罚”制度，对首次违法、情节轻微并及时改正、未造成危害后果的，依法免予行政处罚，引导企业主动整改、自觉守法。第五，深化数字赋能，提升智慧监管水平。一是构建统一的智慧监管平台。加快打通国家、省、市、县四级排污许可数据壁垒，实现全国排污许可数据的统一归集和共享共用；推动排污许可平台与环评审批、执法监管、在线监