某市区污水处理厂PPP项目实施方案

某市区污水处理厂PPP项目实施方案第表3-2所示。表3-SEQ表5.\*ARABIC2项目风险分配表风险分类政府部门社会资本共同分担系统风险法律法规变更★税收风险★利率风险★通货膨胀★公众反对★信用风险★★不可抗力★合同风险★组织风险★协调风险★项目公司能力不足★准备阶段风险项目审批★融资风险★征地风险★配套基础设施风险★设计风险★技术风险★施工阶段风险建设成本★★工期延误★★环境风险★工程质量★运营阶段风险原材料价格调整★能源价格调整★环境标准变化★经营管理风险★水量风险★维护事故★政府付费不及时★移交阶段风险残值风险★提前移交★★功能风险★可维护性风险★可运营性风险★部分风险在不同情况下的风险分担主体不同，以下做详细说明。信用风险：由于社会资本信用缺失，社会诚信体系不健全导致的信用风险应由社会资本承担；由于政府信用缺失导致的信用风险应由地方政府承担。建设成本风险：因设计、技术或施工原因造成的建设成本增加的风险由社会资本方承担；因政府方协调、征地原因及政府方要求的设计变更造成的建设成本增加风险应由政府方承担。工期延误风险：因社会资本方原因造成的工期延误由社会资本方承担，因政府方协调或征地原因造成的工期延误应由政府方承担。提前移交：由于项目运营维护不善，导致的项目提前移交风险应由社会资本承担；由于政府提前收购导致的提前移交风险则由政府方承担。（三）本项目风险预防及管理措施针对PPP项目中的各项活动、过程、环境以及组织等复杂特性，以及PPP项目中风险的多维性和多层次性，应分别采取相应的风险策略。图3-SEQ图5-\*ARABIC1PPP项目风险策略1、法律法规变更协议条款：在PPP项目合同中将法律变更风险与政府付费金额或特许权期限等联系起来，通过提高付费或延长特许期，补偿项目公司因法律法规变更蒙受的损失。2、税收风险政府：税务部门应明确项目公司所需缴纳的增值税及附加、所得税额。3、利率风险社会资本：项目公司通过金融手段规避利率风险。协议条款：合同中约定，特许期内利率增加超过一定幅度时，政府予以补偿，具体补偿的条件和幅度政府和社会资本双方在协议中进行约定。4、通货膨胀社会资本：制定合理的价格调整机制，或将适当的通货膨胀风险转移给施工承包商或运营承包商，具体的费用调整幅度和范围由项目公司与施工承包商或运营商根据调整项目的大小和各项费用的组成而具体商议，并在合同中予以明确约定。协议条款：在合同中规定价格调整条款，当通货膨胀率达到一定水平时，政府给予适当的补贴。5、公众反对政府：加强信息公开，对项目立项、采购、确定中标人、过程监管、移交等环节对外公开信息，确保信息对称。社会资本：项目信息公开，与公众建立良好的沟通机制。协议条款：在合同中的赔偿机制内容中清楚地描述不同情况造成公众反对的权利义务分摊。6、信用风险政府：建立自身的信用约束机制，明确项目周期内政府支付污水处理服务费的资金来源。对社会资本的资金力量、信用情况、管理水平及经验等进行深入的调研和考察。社会资本：提供完工担保，履约担保及各类担保及保函，运营阶段进行项目日常运营收入开支监管。协议条款：在协议中明确政府和社会资本双方对各项条款的违约责任。7、不可抗力风险社会资本：通过支付保险费的方式把风险转移给有承担能力的保险公司。协议条款：在合同中明确对不可抗力事件做出定义，明确发生不可抗力事件之后的应对措施。8、合同风险政府和社会资本双方：提请法律裁决，制定再谈判机制，制定政府付费的灵活调节机制。社会资本：项目公司与项目其他参与方签订的一系列合同，尽可能地提高其完备性，由项目公司进行统筹管理，一方面要保证单个合同的深度满足执行的要求且能够避免合同争议，另一方面保证多个合同之间有效衔接及不发生冲突，使所有合同全面完整地反映整个项目实施过程中需要考虑的所有问题。协议条款：在合同中设置诚信谈判声明和程序说明，设置再谈判条款。9、组织协调风险政府和社会资本双方：建立周密的组织架构和完善内部的治理机制，加强各方之间的沟通和联系，建立多部门和组织的协调机构。10、项目公司能力不足政府：采购阶段对社会资本进行资格审查，对其资金力量、信用情况、管理水平及经验等进行深入的调研和考察。社会资本：项目运行不良或难以继续运行时施行股权变更方案。协议条款：股权变更协议，采购合同中明确供应商资格准入条款，合同中明确规定构成项目公司违约事件的范围，以及发生这些违约事件之后政府部门应该采取的通知、答复、处理等措施。11、项目审批政府：地方政府建立多个部门的协调机制，提高办事效率，加快项目审批速度。协议条款：在合同中设置相应的前提条件，如规定双方在本协议项下所享有的权利与承担的义务。12、融资风险协议条款：合同中明确融资完成的期限。13、征地风险、配套设施风险政府：本项目征地风险是指由于土地指标不足、土地审批手续不齐备、征地拆迁遇到阻碍等原因导致无法按期取得项目所需土地的风险，应由政府部门承担。项目的进场道路、配电、管网等配套基础设施不到位的风险应由政府部门承担。协议条款：合同中明确由政府方承担征地风险、配套设施风险。14、设计风险社会资本：签署完备的设计合同，加强对设计成果的审查，设计单位提供技术或者工艺流程担保，政府加强对设计的监管。协议条款：设计合同。15、技术风险社会资本：（1）在施工合同中，要求承建商出具履约担保和质量性能担保，要求承包商对其材料和工艺造成的缺陷进行修补，期限一般延续到完工后的几个月甚至几年。如果技术故障是由承包商引起的，则可通过承包商提供的维修担保将其转移。（2）在设计或承建合同中设置严格的惩罚性条款，以保证技术方案的可行性和建设质量。协议条款：设计合同、承建合同，并在合同中将所选用的方案、应遵循的技术规范和要求等细节都明确规定。16、施工风险社会资本：项目公司要求承包商提供完工、履约等各类担保、保函。协议条款：承建合同。17、环境风险政府：环保局对项目周边环境进行监管。社会资本：项目公司应把环保评估纳入项目监督的范围内，评估项目参与各方的环境责任风险，并进行合理分配。其次，考虑到项目建设可能对于环境的破坏，提留一定的预备费，以防止由于环保问题造成建设成本上涨及工期拖延。协议条款：要求施工单位、项目公司在项目的建设、运营和维护中应遵守环境保护的法律、法规。因环保问题所遭受或产生的损害、费用、损失，根据归责原则，由过错方做出相应的赔偿。18、运营阶段风险政府：根据水量预测设置合适的保证水量，保障项目公司合理收益。制定合理的调价机制，根据调价公式中各影响因素对污水处理服务费进行调整。协议条款：设定保证水量及合理的调价机制。19、移交风险政府：对项目进行定期绩效考核和中期评估，做好运营过程中和项目移交前的绩效评估。协议条款：明确规定项目移交条件，移交范围，验收程序，项目不满足移交条件的处理方案及惩罚措施等。四、项目运作方式与交易结构（一）本项目运作方式本项目属于投资规模较大、需求长期稳定的基础设施项目，适宜采用政府和社会资本合作模式（PPP模式）实施的项目。依据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），PPP项目的运作方式主要包括：委托运营（Operations&Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。管理合同（ManagementContract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式，合同期限一般为20-30年。新乡市凤泉区人民政府本项目拟采用BOT的运作模式，由项目公司承担新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目的融资、设计、建设、运营维护等工作，在合作期满后将全部项目资产及相关权利等完整、无偿移交给新乡市凤泉区人民政府或政府指定机构。新乡市凤泉区人民政府新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目新乡市凤泉区城乡建设委员会图4-1运作方式图新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目新乡市凤泉区城乡建设委员会（二）项目公司股权情况项目公司资本金比例为总投资的20%，即资本金3150.20万元，由政府方与社会资本共同出资组建项目公司，其中社会资本方占股80%，政府方占股20%。（三）项目合作期限合作期限由项目建设期加上运营期限确定，综合考虑项目回报机制、投资收益水平、风险分配框架、融资需求等因素。本项目的合作期定为30年（含建设期2年，运营期28年），合作期满后由项目公司将项目资产及相关权利等移交给新乡市凤泉区人民政府或政府指定机构。若因下列事项导致本项目建设期延长，则顺延本项目合作期限，即原则上保障项目运营期限为28年。1、因政府或其授权机构导致的项目建设期延长。2、因法律政策原因导致的项目建设期延长。3、不可抗力导致的建设期延长。（四）项目投融资结构本项目由政府方及社会资本方以现金方式向项目公司注入资本金，资本金占总投资的20%，即资本金3150.20元。项目公司成立后，由项目公司负责剩余80%资金的融资，政府不为项目融资提供任何担保。（五）项目回报机制和投资收益分配机制1、项目回报机制新乡市征收的自来水费中，含有污水费，污水费用于支付污水处理厂的污水处理服务费，不足部分由财政补助。经调研，2016年新乡市凤泉区城市污水处理费和排污费并不足以支付正在运营的小尚庄污水处理厂的服务费，故本项目污水处理服务费采用政府付费的回报方式，由新乡市凤泉区财政局按照“使用量和绩效付费”的付费考核模式支付项目公司污水处理服务费，即向项目公司支付项目处理污水量对应的服务费用，并根据项目公司实际运营质量进行绩效评价调整。2、投资收益分配机制由于项目公司由社会资本方和政府方出资代表共同出资组建，运营期内的投资收益由项目公司获得，政府方与社会资本按照股权比例分配。

五、项目效益分析（一）相关参数1、项目建设运行期项目合作期设定为30年，其中建设期2年，运营期28年。2、摊销按照财政部印发《企业会计准则解释第2号》（财会[2008]11号）第五条，本项目BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产，应确认为无形资产，当合同终止时，所建的基础设施无偿交给让渡方；同时，本项目移交为经营权的移交，应认定为无形资产。综上，本项目采用平均年限法摊销。3、财务成本考虑到项目的运作有不可抗力、融资风险等风险因素，参考类似项目经验，本项目融资利率按照中国人民银行五年以上贷款利率4.90%计算，还款期限为28年，按照等额本金方式偿还。4、年度折现率年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。2016年河南省政府一般债券（十二期）为10年期固定利率付息式国债（地方政府债券），票面利率为3.1%。由于折现率需高于无风险报酬率，且体现投资回报率，并考虑通货膨胀和资产的收益风险，综合考虑本项目折现率暂取5.0%。5、税费污水处理增值税税率为11%，根据《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税［2015］78号），污水、垃圾及污泥处理劳务在缴税后返还70%。外购药剂增值税税率为13%，外购电力、人工、修理等增值税税率为17%。其它附加税包括城建税7%、教育费附加3%和地方教育附加费2%等。根据《中华人民共和国企业所得税法》，所得税的税率为25%。另根据《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第八十八条，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。6、通货膨胀考虑到通货膨胀等因素，在财务模型测算中运营维护费用按每年3%的增幅计算。7、财务基准收益率根据污水处理市场的通行惯例，结合未来经济走势，考虑到控制投资人合理回报，并满足项目保本微利的基本要求，本项目社会资本资本金收益率设定为7%。（二）运营费用测算1、运营成本测算该项目所有原材料、辅助材料及燃料动力均以目前的市场价格为基础，消耗定额以可研及各专业提供的设计数据为依据。其中：（1）燃料动力费根据项目可研，暂时估计燃料动力费用每年60万元/年。（2）原材料费用原材料费用主要为外购药剂费，暂时按照50万元/年。（3）污泥处置填埋费根据项目可研，暂时估计污泥处置填埋费用10万元/年。（4）摊销本项目无形资产按照平均年限法摊销，根据投资计划，每年摊销额为475.39万元。（5）维护检修费用设定建筑设备费的2%为日常维护检修费用。考虑到通货膨胀等因素，在财务模型中维修费按逐年3%的增幅计算。（6）工资及福利费估算本项目建成后劳动定员16人，工资及福利费按每人每年3.6万元计算，考虑到通货膨胀等因素，在财务模型测算中按逐年3%的增幅计算。（7）财务费用测算本项目外部融资12600万元，期限28年，贷款利率为4.9%。运营期内按照等额本金法偿还，运营期内共偿还利息8952.30万元。（8）管理费用管理费用按照上述经营成本（燃料动力，原材料，污泥处置填埋费，职工薪酬，日常维修）的6%计提。2、收入测算（1）未来水量预测根据《新乡市凤泉区市政专项规划》及项目可行性研究报告，本项目设计日处理污水量3万吨/日。表5-1水量预测表时间水量（万t/d）备注水量预测第1年0建设期水量预测第2年0运营期水量预测第3年1.8水量预测第4年1.95水量预测第5年2.1水量预测第6年2.25水量预测第7年2.4水量预测第8年2.55水量预测第9年2.70水量预测第10年2.85水量预测第11年3.0水量预测第12年3.0水量预测第13年3.0水量预测第14年3.0水量预测第15年3.0水量预测第16年3.0水量预测第17-30年3.0（2）财务分析指标测算设定资本金财务内部收益率为7.0 %，通过财务数据模型得出，特许经营期的污水处理基本单价为：1.41元/吨。某市区污水处理厂PPP项目实施方案表5-2项目资本金现金流量表序号项目合计建设期运营期123456789101.00现金流入31688.190.000.00926.371003.571080.771157.961235.161521.381610.881700.371.10营业收入28294.720.000.00834.57904.11973.661043.211112.761370.611451.241531.86补贴收入81.050.000.000.000.000.000.000.000.000.000.001.20回收流动资金200.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.001.30增值税销项税3112.420.000.0091.8099.45107.10114.75122.40150.77159.64168.502.00现金流出30678.411575.101575.101531.851521.431511.411501.781492.561483.761475.401467.492.10自有资金投资3150.201575.101575.100.000.000.000.000.000.000.000.002.20主营业务税金及附加4.170.000.000.000.000.000.000.000.000.000.002.30长期借款还本8100.000.000.00450.00450.00450.00450.00450.00450.00450.00450.002.40长期借款利息7739.55617.40595.35573.30551.25529.20507.15485.10463.052.50经营成本8801.740.000.00375.91387.19398.80410.77423.09435.78448.86462.322.60增值税进项税1692.830.000.0088.5488.9089.3089.7690.2790.8391.4592.122.70应交增值税34.730.000.000.000.000.000.000.000.000.000.002.60企业所得税1155.190.000.000.000.000.000.000.000.000.000.003.00项目净现金流量1009.78-1575.10-1575.10-605.48-517.87-430.64-343.82-257.4037.62135.47232.883.10供分配利润891.330.000.00-599.19-520.12-441.38-363.00-284.97-19.010.000.003.20供分配沉淀资金3268.65-6.292.2510.7419.1827.5756.62135.472500.00剩余沉淀资金分配3268.65-6.292.2510.7419.1827.5756.62135.47232.883.00自有资金净现金流量1009.78-1575.10-1575.10-605.48-517.87-430.64-343.82-257.4037.62135.472500.00表5-2项目资本金现金流量表（续）序号项目合计111213141516171819201.00现金流入31688.191789.861789.862074.942074.942074.942074.942074.942405.422405.422686.471.10营业收入28294.721612.491612.491869.321869.321869.321869.321869.322167.052167.052167.05补贴收入81.050.000.000.000.000.000.000.000.000.0081.051.20回收流动资金200.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00200.001.30增值税销项税3112.42177.37177.37205.62205.62205.62205.62205.62238.38238.38238.382.00现金流出30678.411460.041453.061446.581570.581566.421562.671559.351630.911628.501664.412.10自有资金投资3150.200.000.000.000.000.000.000.000.000.000.002.20主营业务税金及附加4.170.000.000.000.000.000.000.000.000.004.172.30长期借款还本8100.00450.00450.00450.00450.00450.00450.00450.00450.00450.00450.002.40长期借款利息7739.55441.00418.95396.90374.85352.80330.75308.70286.65264.60242.552.50经营成本8801.74476.19490.48505.19520.35535.96552.04568.60585.66603.23621.322.60增值税进项税1692.8392.8593.6394.4895.4096.3797.4298.5399.71100.97102.302.70应交增值税34.730.000.000.000.000.000.000.000.000.0034.732.60企业所得税1155.190.000.000.00129.99131.28132.46133.52208.89209.70209.343.00项目净现金流量1009.78329.82336.80628.36504.36508.52512.27515.59774.51776.921022.063.10供分配利润891.330.000.000.00350.96354.46357.65360.51564.01566.19565.213.20供分配沉淀资金3268.650.000.00-972.14153.40154.06154.620.000.000.001033.15剩余沉淀资金分配3268.65329.82336.80628.36153.40154.06154.62155.07210.50210.73456.853.00自有资金净现金流量1009.780.000.00-972.14504.36508.52512.27360.51564.01566.191598.36表5-2项目资本金现金流量表（续）序号项目合计212223242526272829301.00现金流入31688.192700.692700.653110.253110.093109.873109.583109.243583.783583.293582.741.10营业收入28294.722167.052167.052512.202512.202512.202512.202512.202912.332912.332912.33补贴收入81.0594.2693.22118.70117.54116.32115.04113.69143.09141.60140.051.20回收流动资金200.00201.00202.00203.00204.00205.00206.00207.00208.00209.00210.001.30增值税销项税3112.42238.38238.38276.34276.34276.34276.34276.34320.36320.36320.362.00现金流出30678.411669.881669.181767.671767.961768.771770.111772.001888.881891.911895.552.10自有资金投资3150.201.002.003.004.005.006.007.008.009.0010.002.20主营业务税金及附加4.174.854.796.106.045.985.925.857.367.287.202.30长期借款还本8100.00450.00450.00450.00450.00450.00450.00450.00450.00450.00450.002.40长期借款利息7739.55220.50198.45176.40154.35132.30110.2588.2066.1544.1022.052.50经营成本8801.74639.96659.16678.94699.31720.28741.89764.15787.07810.69835.012.60增值税进项税1692.83103.71105.20106.77108.43110.17112.00113.93115.95118.06120.282.70应交增值税34.7340.4039.9550.8750.3749.8549.3048.7261.3260.6960.022.60企业所得税1155.19209.46209.62295.59295.46295.18294.75294.15393.02392.09390.983.00项目净现金流量1009.781030.811031.471342.571342.121341.101339.471337.241694.901691.381687.193.10供分配利润891.33565.53565.97798.09797.75796.99795.82794.211061.171058.651055.653.20供分配沉淀资金3268.651343.361598.351932.112019.632098.462176.622175.162264.522353.152441.04剩余沉淀资金分配3268.65465.28465.49544.48544.38544.10543.65543.03633.73632.73631.543.00自有资金净现金流量1009.781908.892164.332730.192817.382895.452972.442969.373325.683411.803496.69某市区污水处理厂PPP项目实施方案（3）初始污水处理服务费根据以上测算方法及各指标情况，本项目初始污水处理服务费为：1.41元/吨。经测算，每年政府付费支出见下表表5-3运营期付费支出（单位：万元）年份第1年第2年第3年第4年第5年财政支出（万元）485.26485.26934.831012.281089.74年份第6年第7年第8年第9年第10年财政支出（万元）1167.201244.681531.191620.971710.77年份第11年第12年第13年第14年第15年财政支出（万元）1800.581800.902086.312086.652087.00年份第16年第17年第18年第19年第20年财政支出（万元）2087.362087.732418.602419.002419.40年份第21年第22年第23年第24年第25年财政支出（万元）2419.822420.252803.822804.282804.75年份第26年第27年第28年第29年第30年财政支出（万元）2805.242805.743250.403250.933251.48六、运营绩效评估PPP项目的绩效体现在全生命中整个项目过程的表现、效果和效率。在实践中，有很多因素影响着PPP项目的运营绩效，这些因素并不是独立起作用对PPP项目绩效产生影响，而是诸多因素的共同、协同性的影响着PPP项目的绩效水平。PPP项目的结果绩效为项目在一定时期内项目经营效益和项目管理者的成绩，PPP项目的过程绩效是指项目为取得这些效益和成绩的一切经营活动过程的效率。（一）考核指标对于PPP项目绩效评估的关键在于制定合适的绩效评估指标，对于本项目而言，项目公司承担了污水处理厂的运营、维护、管理工作。我们参考污水处理行业标准及案例，拟定从以下几个方面进行考核：第一部分：施工阶段和竣工验收阶段的可用性绩效指标，包括质量、工期、环境保护、安全生产、社会影响等。第二部分：运营阶段运维绩效指标，包括生产管理、质量管理、安全管理、设备设施管理、成本管理、基础管理等方面。1、生产管理目标本项考核指标主要包括污水处理率等。2、质量管理目标本项考核指标主要包括出水水质综合合格率、环境监测部门抽检合格率、质量管理台账齐全等内容。3、安全管理目标本项考核指标主要包括重大水质、人身事故发生率。4、设备、设施管理目标本项考核指标主要包括主要设备生产完好率、特种设备完好率、设备维修及时率、设备管理台账齐全等。5、成本管理目标本项考核指标主要包括千吨水处理用电量、药耗等。6、基础管理目标本项考核指标主要指污水处理厂人员管理规范性、工作纪律、劳动面貌等。第三部分：移交阶段移交绩效指标，针对项目移交阶段时间、流程、项目运营状况及项目移交时状况进行考核。（二）付费进度采用基于“使用量和绩效付费”的付费机制完成政府对项目的监管，政府付费以使用量和绩效考评结果为支付依据，每年付费一次。（三）绩效评价方法由新乡市凤泉区城乡建设委员会作为监管单位，凤泉区财政局、凤泉区环保局等部门协助，对项目进行绩效考核。（1）建设期内依据可用性绩效指标进行考核，考核主要针对建设过程中的质量、进度、安全控制，对环境的影响以及社会影响程度。（2）运营期内主要通过以下常规指标对项目公司的运营绩效水平进行考核，并依据绩效考核结果对政府的付费额进行监管。①常规考核在项目周期内，每年进行一次。常规考核在项目公司向政府相关部门提交运维报告后5日内进行，并应在7个工作日内完成。②临时考核政府可以随时自行考核项目公司的运维服务绩效，如发现缺陷，则需在24小时内以书面形式通知项目公司。项目公司在接到政府的书面通知后，应在绩效考核要求的时间内修复缺陷；临时考核结果一般不作为项目公司违约情形处理，除非临时考核发现的缺陷会导致可用性破坏，或存在重大安全隐患。无论是常规考核还是临时考核，项目公司皆应及时修复缺陷，否则政府可根据相关约定提取项目公司提交的运营与维护保函项下的相应金额。（3）移交阶段移交绩效指标：项目经营期满后，项目公司须将项目全部资产无偿移交给政府或政府指定机构，移交之时应保证主要设施完好，所有指标符合相关要求。否则政府可根据相关约定提取项目公司提交的移交保函项下的相应金额。（四）绩效评价处理机制1、季度考核在80分以下的，主管部门将给予口头警告并书面责令项目公司按期进行整改。到期未整改，扣年度考核总分2分；延期一个月仍未整改的，扣年度考核总分5分，依次累计。2、全年考核评分按4个季度综合评分计（取4个季度平均值）。综合评分在90分以上（含90分）的，全额支付；综合评分低于90分，高于80分的（含80分），支付年度污水处理服务费的90%；连续三个月低于80分或者年度考核综合评分低于80分的，将触发项目合同终止条款。某市区污水处理厂PPP项目实施方案表6-1污水处理厂绩效考核评分细则(试行)类别项目考核细则标准得分实际得分考核情况一、生产管理目标（20分）污水处理率（20分）完成污水处理率计划≤98%扣4分20分完成污水处理率计划≤95%扣6分完成污水处理率计划≤90%扣8分完成污水处理率计划≤80%扣10分完成污水处理率计划≤60%扣20分二．质量管理目标（25分）水质综合合格率(CODPH值SSSV30)（15分）水质综合合格率≤98%扣4分15分水质综合合格率≤95%扣6分水质综合合格率≤90%扣8分水质综合合格率≤80%扣10分水质综合合格率70%以下扣15分环境监测部门抽检合格率(5分)一票否决,一次抽检不合格扣2分二次抽检不合格扣5分5分质量管理台帐齐全（5分）无质量管理台账或台账记录不全，一次扣1分5分三、安全管理目标（25分）重大水质、人身、设备、事故发生率（25分）发生一次重大水质、人身、设备、事故扣10分，发生人身伤亡事故，当季度绩效考核不及格。25分四、设备、设施管理目标（20分）1.主要生产设备完好率（5分）主要生产设备完好率≤95%扣1分5分主要生产设备完好率≤92%扣2分主要生产设备完好率≤90%扣5分2.特种设备完好率（5分）特种设备完好率≤100%扣1分3分特种设备完好率≤95%扣2分特种设备完好率≤90%扣3分3.设备维修及时率（5分）设备维修、维护不及时，一次扣2分。5分4.设备管理台帐齐全（5分）五设备管理台账或台账记录不全，一次扣1分。5分五、基础管理目标（10分）1.劳动纪律、精神面貌（5分）5分2.岗位卫生（5分）5分某市区污水处理厂PPP项目实施方案七、合同体系（一）法律主体1、新乡市凤泉区人民政府系按照中华人民共和国法律正式组织和存续的，在国务院统一领导下负责组织和管理新乡市凤泉区各项行政事务的地方国家行政机关。2、新乡市凤泉区城乡建设委员会新乡市凤泉区人民政府授权新乡市凤泉区城乡建设委员会作为项目实施、履约实施及经营监管机构，具体统筹组织本项目实施PPP运作各项工作，包括项目准备、项目采购、项目监管、项目移交等，负责本项目范围内设施工程日常运营情况的监督管理。3、社会资本已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。（二）合同体系新乡市凤泉区人民政府新乡市凤泉区城乡建设委员会图7-1PPP项目合同体系图新乡市凤泉区人民政府新乡市凤泉区城乡建设委员会（三）合同框架本项目主体合同框架由《新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目合同》、《新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目特许经营协议》、《新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目污水处理服务协议》、《合资合营协议》等四大项目协议构成。在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方先与社会资本方（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。社会资本方与政府方出资代表根据《合资合营协议》成立项目公司后，由项目公司与政府方重新签署正式《新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目合同》、《新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目特许经营协议》、《新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目污水处理服务协议》，或者签署关于承继上述协议的补充合同。1、《新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目合同》项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。（1）权利义务在合作期内，项目设施的使用权归项目公司，由项目公司负责运营维护，项目公司可自主安排项目的维护计划，但应保证项目整体达到相应的运营指标。运营期内，政府方每年进行一次绩效考核后支付服务费。采用基于绩效考评结果的付费机制完成政府对项目的监管。政府付费以绩效考核结果为支付依据。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目设计、建设、财务和运营维护等风险由项目公司承担；法律、政策等风险由政府承担；项目审批手续办理、不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。（2）合作期限本项目合作年限为30年（其中建设期2年，运营期28年）。（3）履约保障根据财库【2014】215号《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，履约担保由建设履约保函、运营维护保函、移交维修保函组成。履约保函的数额不超过估算价的10%。合作期内，如果项目公司未能履行PPP合同中规定的义务，实施机构有权兑取履约保函。合作期内，项目公司必须自费购买和维持适用法律所要求的保险，并将实施机构和项目公司均列为保险单上的被保险人。2、《新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目特许经营协议》新乡市凤泉区人民政府与项目公司签署的关于新乡市凤泉区污水处理厂特许经营的核心协议。其主要内容包括主要包括权利义务、交易条件、履约保障、临时接管、项目新增改扩建需求等。核心内容包括：（1）特许权新乡市凤泉区人民政府授予项目公司在特许期内对本项目进行运营、维护、移交的权力，具体包括：eq\o\ac(○,1)运营和维护项目设施，提供污水处理服务并获取污水处理服务费；②在特许期终止时，将项目设施完好、无偿移交给新乡市凤泉区人民政府；③在整个特许经营期内，按协议的规定提交符合要求的履约保函；④自行解决上述事项的融资安排，并自行承担相应的费用和风险。（2）特许期本项目的特许经营期应为自生效日起三十（30）年。（3）资产权益在特许期内，项目公司不拥有本项目的所有在项目公司名下的财产、设备和设施的所有权，只拥有使用权。（4）临时接管特许期内，如项目公司出现以下违约行为，新乡市凤泉区城乡建设委员会有权决定实施临时接管：①擅自转让、出租特许经营权的；②擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；③因管理不善、发生重大质量、生产安全事故的；④擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；⑤法律、法规禁止的其他行为。（5）履约保障作为项目公司履行协议的担保（包括建设期、运营期和移交期内协议项下义务的履行），项目公司应向新乡市凤泉区城乡建设委员会提交以新乡市凤泉区城乡建设委员会为受益人的履约保函。当项目公司未能完全履行本协议义务时，新乡市凤泉区城乡建设委员会可提取保函，项目公司应在保函被提取后一个月内补足。同时，项目公司应按行业惯例自费购买和保持本协议所要求的合理的建设和运营保险。项目公司的保险应符合《中华人民共和国保险法》和其他适用法律的要求。如果项目公司不购买或维持保险，则新乡市凤泉区城乡建设委员会有权购买该保险，并且有权从履约保函中提取需支付的保险费金额。3、《新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目污水处理服务协议》新乡市凤泉区城乡建设委员会与项目公司签署的关于新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目污水处理服务协议，其主要内容包括产出说明、污水处理量限定、收费定价及调整机制、应急处置等。核心内容包括：项目进出水水质（产出说明）详见本方案第二章节。（2）项目定价及调整机制本次采购活动最终确定的污水处理服务费价格。同时，污水处理服务费单价项目公司可根据市场情况每五年可申请调整一次，新乡市发改委接到申请后对污水处理厂的运营成本进行审核，仅当项目公司经核算后成本波动等对水价影响超过一定范围时，启动调价程序。但第一次调价自第六个运营年起执行。且前一个调价日确定的处理单价在下一个调价日到来之前维持不变。项目公司在第n年的5月份根据调价公式计算污水处理基本单价，并于6月1日前书面上报新乡市凤泉区城乡建设委员会。经新乡市凤泉区城乡建设委员会和政府有关部门批准后，于第n年12月1日起正式采用新的污水处理基本单价计算污水处理服务费。污水处理基本单价调价公式为：Pn=Pn-4KK=C1（En/En-4）+C2（Ln-2/Ln－6）+C3（Chn-2×Chn－6）+C4（Mn/Mn-4）+C5（PPIn-2×PPIn-6）+C6参数说明：Pn第n年调整后的污水处理基本单价Pn-4第n－4年的污水处理基本单价K调价系数n第n年是调整污水处理基本单价的当年C1电费用在价格构成中所占的比例C2人工费用在价格构成中所占的比例C3化学药剂在价格构成中所占的比例C4污泥处置在价格构成中所占的比例C5价格构成中除电费、人工费用、化学药剂、污泥处置以外的其他可变成本因素在价格构成中所占的比例C6固定成本在价格构成中所占的比例En第n年时河南省统一销售分类电价规定中“非工业、普通工业”类电压等级为“1-10kv”适用的电度电价En-4第n－2年时河南省统一销售分类电价规定中“非工业、普通工业”类电压等级为“1-10kv”适用的电度电价Ln-2第n-1年由新乡市统计局编制的《新乡统计年鉴》中公布的“《各市（市）区国有经济行业全部从业人员报酬》-电力、热力、燃气及水生产和供应业”对应的第n-2年新乡市在岗职工平均工资Ln-6第n-3年由新乡市统计局编制的《新乡统计计年鉴》中公布的“《各市（市）区国民经济行业全部从业人员报酬》-电力、热力、燃气及水生产和供应业”对应的第n-4年新乡市在岗职工平均工资Chn-2第n-1年时河南省统计局编制的《河南统计年鉴》中公布的“工业生产者购进价格指数-化工原料类”对应的第n-2年对第n-3年的百分比指数Chn-6第n-2年时河南省统计局编制的《河南统计年鉴》中公布的“工业生产者购进价格指数-化工原料类”对应的第n-3年对第n-4年的百分比指数Mn第n年时项目公司的污泥处置成本，包括运输费用，单位为元/立方米。Mn-4第n－2年时项目公司的污泥处置成本，包括运输费用，单位为元/立方米。PPIn-2第n-1年时新乡市统计局编制的《新乡统计年鉴》中公布的“居民消费价格同比指数-工业品价格指数”中第n-2年对第n-3年的百分比指数PPIn-6第n-2年时新乡市统计局编制的《新乡统计年鉴》中公布的“居民消费价格同比指数-工业品价格指数”中第n-3年对第n-4年的百分比指数本项目正式商业运行日起三十个工作日内，新乡市凤泉区城乡建设委员会与项目公司应就C1～C6的取值共同委托中介机构予以确定。新乡市住房和城乡规划建设局与项目公司在商业运行日后的第十和第二十年，根据项目公司的运营情况，就C1～C6的取值共同委托中介机构进行评估，并经双方商定后各予以一次调整，以反映项目公司在特许经营期内各项经营成本的变化情况。4、《合资合营协议》新乡市凤泉区人民政府的出资代表与社会资本签署《合资合营协议》和公司章程等文件，主要包括项目公司股权比例，项目公司各股东权利责任义务划分等。八、监管架构（一）项目监管总体项目监管总体包括监管主体、监管对象以及监管方式。监管主体根据项目进行阶段的不同主要包括发改、财政、住建、规划、市政、国土、环保、安监等相关部门，监管对象主要指组建的项目公司以及项目公司在项目建设、运营、管理和维护全过程中的行为。在监管方式中，法律法规、PPP合同是监管的最重要依据和基础，而政策引导、绩效考核机制和约束机制是对法律法规、合同体系的有效补充。（二）项目监管主体和监管对象1、项目监管主体项目监管主体分为四类：政府行政部门、监察部门、司法部门和社会公众。不同监管主体各司其职、相辅相成，形成有机监管主体。结合新乡市实际情况，主要分为以下几类。（1）政府行政部门新乡市凤泉区政府各行政部门将在PPP执行的不同阶段对项目公司进行监管。新乡市发改委负责对本项目进行立项审批；新乡市凤泉区城乡建设委员会作为实施机构确定本项目运作模式和社会资本采购方式；财政局负责“两评”和实施方案的专家评审论证和实施方案报备；规划局负责项目前期建设用地规划许可证和建设工程规划许可证等的审批；国土局负责项目用地的预审和引水灌溉建设用地的划拨审批；住建局主要负责监督项目建设（含试运行）管理；公安、市政、安监、环保等主管部门应当按照各自职责，做好本项目相关管理工作。（2）监察部门和司法机关监察部门主要在项目涉嫌重大违法违规情况下对项目和参与单位进行立案调查和监督管理，或对政府重点关注领域进行阶段性监管，如安监部门对于工程质量和工程安全的监管。司法机关主要是对政府部门监管行为的合法性进行审查，并在必要情况下裁决政府方与项目公司之间的重大分歧。项目公司如果不同意政府方的某些的决议，有权向法院上诉，由法院进行裁决。（3）社会公众社会公众可以通过公众投诉对工程项目的维护服务质量进行监管，通过听证会及政府公众信息网等形式对服务质量进行监管。2、项目监管对象项目监管对象既包括项目公司，也包括与项目相关的设计单位、施工单位、设备材料供应商等，项目公司在建设运营的过程中也需对设计单位、施工单位、设备供应商等单位进行必要的监督管理。此外，政府出资方代表也在被监管范围内。（三）项目监管方式在保障项目社会效益和公众利益的总体目标下，政府主管部门、监管部门和司法机关各司其职，通过法律法规、PPP合同、政策引导、约束激励机制、绩效考核机制等多种方式对PPP项目参与方和项目获得实施全过程动态监管，最终实现项目监管目标。1、法律法规法律法规是监管机构对项目实施监管的基础和依据，也是其他监管制度建立的平台和前提。在国家层面的PPP立法中，需要规定政府审批权限、流程和管理程序，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算机制，会计准则，信息披露、政府监管与公众参与制度等，使之具备统一的原则性做法和较强的法律效力，避免因中央部门或地方法规政策带来的冲突。2、项目合同体系在PPP模式中，合作是通过项目公司或社会资本与政府签订有法律效力的PPP项目合同、特许经营协议等协议来实现的。因此，PPP模式下监管的首要特性是基于具有法律效力的PPP项目合同来监督约束各参与方的行为。因此，合同的合法性、适用性、完整性直接关系到监管的有效性，因而在签订合同时，必须详细明确规定双方的权利与义务、约定产品价格和服务质量、风险分担与利益补偿、绩效考核方案等相关内容，以此约束项目参与各方的行为，使其自觉履行各自的义务，最终保证项目的顺利实施，并实现其经济和社会效益。同时，政府监管机构在执行监管权力时，依据合同进行监管，可以弥补法律法规的不足，具有更强的针对性和可操作性。3、政策引导现阶段PPP模式在国内仍处于探索和发展过程中，相关政策也在不断的更新和完善中。相关政策文件虽然明确了项目监管的方向和重点，政府相关的行政监管机构还需对项目相关活动进行引导、管理和监督。政策引导可作为对法律法规的补充和完善，及时对项目公司的行为进行调控和约束。4、绩效考核机制在项目实施方案、PPP项目合同和特许经营协议的编制中需要充分考虑和制定相应的绩效考核方案，包含建设期和运营期的绩效考核。建议政府将政府付费金额与实际绩效考核挂钩，考核未通过的，按约定缴纳违约金或者减少付费。在考核过程中，如果项目亏损源自项目公司的低效管理，风险由项目公司自行承担，如果超额收益源自于项目公司的高效管理，收益归项目公司所有，政府不要过多干预。5、约束与激励机制对项目参与方的约束是为了规范项目参与主体的行为，激励机制作为辅助方式鼓励社会资本参与和自我约束。对监管对象的约束方式主要体现在价格监管、质量控制、产权约束方面；激励机制主要体现在资金补贴和项目奖励方面。（四）项目全生命周期政府监管内容根据财金[2014]113号文，PPP项目生命周期分为5个阶段，分别是项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段和项目移交阶段，从监管方面来看，本项目的全生命周期可按照项目准备、项目建设、项目运营和项目移交四个阶段进行划分。1、项目准备阶段项目准备包括项目的筛选和识别、项目物有所值和财政承受能力论证的评审、政府采购合适的社会资本方和社会资本与政府签订PPP合同组建项目公司。新乡市凤泉区城乡建设委员会实施PPP项目，并对PPP项目的最终实施方案进行审批；新乡市凤泉区财政局会同行业主管部门进行项目筛选和识别工作，进行项目物有所值及财政承受能力论证的评审；新乡市发改委负责项目立项以及可行性报告等相关文件的审批工作，PPP领导小组负责协调与项目有关的各行业主管部门，各方对实施方案达成共识后报市政府请示。新乡市凤泉区城乡建设委员会作为本项目的实施机构，主要负责实施方案的编制，提出可行意见供PPP领导小组参考和决策，根据项目需求指导咨询机构和采购代理机构的工作，确保项目顺利实施。新乡市招标办对招标过程进行监管。审计部门负责监管社会资本准入资质审查、对PPP项目立项投资进行审计监管。其它如国土、规划、环保等主管部门也将按照各自职责，做好本项目的有关管理工作。2、项目建设阶段项目建设阶段主要是指PPP项目从开工建设到完工的整个过程。项目建设期重点监管内容是对工程进度、建设质量和工程资金的监管。住建局的主要职责是对勘察、设计、施工、监理、施工图审查、质量检测等工作监管；对质量和安全进行控制；对项目公司转包、违法分包行为的监管；组织竣工验收时的监管，包括竣工备案等。审计部门主要对PPP项目合同及其相关工程合同进行审计监管，对工程款支付和工程造价的跟踪审计监管，对PPP项目政府方的财务状况的审计监管。监管部门主要负责对项目建设过程中突发性事件进行监管，或对政府重点关注领域进行阶段性监管。环境保护部门对项目实施过程中项目公司的环境行为进行监管，消防部门主要对项目建设主体的消防设施设备进行验收监管。3、项目运营阶段项目运营阶段是指从PPP项目建成投入使用至合作期期满。这一阶段，监管主要是在本项目资产维护服务质量等方面发挥作用。政府监管部门应负责督促项目公司在此阶段做好设施、设备、房舍、道路等的养护和维修，保证项目在移交时处于良好的状态。4、项目移交阶段项目移交阶段是PPP项目的最终环节，是指项目公司在项目合期满后将项目的使用权、经营管理权等所有权利无偿移交给新乡市凤泉区人民政府或政府指定机构。新乡市凤泉区人民政府负责组织相关部门成立移交小组，对项目公司按PPP项目合同内容应提交的各种项目资料的完整性进行审查，对项目进行临时接管，确定移交单位，对项目移交的条件和程序是否合法进行监管，对项目进行评价并将评价结果予以公示。审计与国资应对移交资产进行审查，确保国有资产没有发生流失。表8-1监管架构表项目阶段各阶段监管内容政府监管主体项目前期项目审批环节监管综合性独立监管部门、建设管理部门、财政管理部门、土地管理部门、环保部门项目招投标监管综合性独立监管部门、建设管理部门、财政管理部门项目设计监管综合性独立监管部门、建设管理部门项目开工条件监管建设管理部门项目建设期工程进度控制质监部门质量控制监管质监部门资金监管综合性独立监管部门、审计部门安全监管安监部门项目运营期成本监督综合性独立监管部门、审计部门基础设施维护监督综合性独立监管部门服务质量监督综合性独立监管部门项目移交移交条件及程序监督综合性独立监管部门、审计部门、国资委移交内容监督项目整体评价九、采购方式选择与实施计划（一）采购方式选择新乡市凤泉区污水处理厂PPP项目应严格按照《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度，根据本项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。根据《政府