“十五五”时期国家高新区攀“高”向“新”发展的路径研究

国家高新区是加快实现高水平科技自立自强、引领发展新质生产力的重要载体，是推进新型工业化、建设现代化产业体系的关键阵地。建设国家高新区是党中央、国务院在推进改革开放和社会主义现代化建设进程中作出的重大战略部署。党亲自推动，多次考察和指导国家高新区工作。国家高新区始终坚持“发展高科技，实现产业化”的初心使命，做好“高”和“新”两篇文章，走出了一条具有中国特党的二十大以来，国家围绕加快实现高水平科技自立自强、建设现代化产业体系和发展新质生产力作出一系列重大部署，推动国家高新区在关键核心技术攻关、战略性新兴产业培育、科技成果转化和制度创新等方面取得积极进展。“十四五”期间，国家高新区综合实力持续提升，创新要素加速集聚，产业能级不断跃升，在支撑区域经济发展和推动产业转型升级方面发挥了重要引领作用。面向“十五五”国家高新区仍面临原创性技术供给不足、产业体系协同度不高、创新要素配置效率本研究从创新驱动发展、产业转型升级、企业培育壮大、区域协调布局与园区治理革新五个着力点出发，对国家高新区的发展成就、发展不足、面临形势展开系CONTENTS“十五五”时期国家高新区攀“高”向“新”发 1 1 1 2（四）国家高新区已成为区域协调关键枢纽 2 3 3（一）创新能级与新质生产力战略需求存在一定落差 3 4 4 5 5 6（一）创新范式发生深刻变化 6（二）产业转型势不可挡 7（三）企业成长内外承压 8（四）区域布局持续演变 8（五）治理复杂性不断上升 5 10（一）强化创新供给能力建设 10（二）推进产业体系现代化升级 11（三）完善企业成长支持体系 12（四）优化区域协同发展格局 13（五）提升园区治理与服务效能 13本期主题：“十五五”时期国家高新区攀“高”向“新”发展的自1988年首个国家高新区设立以来，历经三十余年发展，国家高新区已从最初的产业集聚区演变为科技创新和产业创新深度融合的重要载体以及高新技术产业发展的主阵地。尽管成果丰硕，国家高新区在发展过程中仍面临多重挑战。面对外部环境的深刻变化和自身发展阶段的转换，如何在复杂形势下找到持续攀“高”向“新”发展的关键路径，是国家高新区必须系统（一）国家高新区已成为重要根据《国家高新区创新能力评国家高新区创新能力总指数持续攀升，从最初的100点增长至505.7国家高新区聚集了全国25%的研发人员，2025年企业研发投入强度达6.1%，研发经费内部支出达到1.2万亿元，相较“十三五”时期末提高近30%；省级及以上各类研发机倍。科技创新生态方面，各类创新利高达220万件，较“十三五”时期末翻一番。开放协同创新方面，（二）国家高新区已成为高端根据工信部数据，2025年国家 元，占全国的比重为24.1%；高技同比增长约8%。具体来看，特色产业集群竞争力凸显，培育出中关村新一代信息技术、杭州网络信息、武汉东湖光电子信息、上海张江生物医药和集成电路等一批具有国际竞争力的产业集群，其中中关村新一代信息技术跻身万亿级集群，上海张江集成电路、武汉东湖光电子信息产业规模分别占全国20%、自动驾驶、区块链等新业态快速崛起，量子信息、人形机器人等未来产业初步形成发展优势，并培育出氢冶金、智能织物、新型储能、合（三）国家高新区已成为高成润总额同比增长10.2%，增速较全国平均水平高9.6个百分点；新注册的企业数量约120万家，同比增长7%；专精特新“小巨人”企业达全国比重46%；高新技术企业数和上市企业数分别较“十三五”时期末增长约60%和70%。具体来看，企业集聚效应凸显，国家高新区聚的专精特新“小巨人”企业和67%的独角兽企业，形成了科技型中小企业“铺天盖地”式、专精特新企天立地”式的创新群体；企业培育体系持续完善，企业梯度培育机制已成为国家高新区“标配”，基本建立“科技型和创新型中小企业→专精特新中小企业→高新技术企业→专精特新“小巨人”企业→制造（四）国家高新区已成为区域国家高新区以协同创新网络、跨区域联盟等为抓手，持续深化开放合作。具体来看，协同创新网络加速构建，组建完成8个产业协同创新网络，实现各领域高效运转，如纳米新材料产业协同创新网络平台已在全国布局35个联合研发中心；高新区联盟建设成果丰硕，京津冀、东北地区国家高新区联盟先后成立，成员单位协同发力，联合设立研究院开展高新技术攻关，促本期主题：“十五五”时期国家高新区攀“高”向“新”发展的 成产业人才金融对接合作；开放合作水平实现新跃升，2025年国家高新区货物和服务贸易进出口总额约年国家高新区新注册外资（含港澳台）企业同比增长24.6%，实际利（五）国家高新区已成为体制国家高新区持续发挥改革试验田作用，在园区治理各领域取得突破性进展。国家高新区率先探索了药品上市许可持有人制度、数据要素“改革沙盒”、多元主体参与的业界共治等适应新赛道发展的政策试点和新型治理模式，围绕关键核管理制度等方面出台各类政策近在全国范围内得到复制推广。如，多轮次改革，新一轮先行先试改革（一）创新能级与新质生产力第一，从创新导向看，受考核导向、资金使用周期和风险偏好等因素影响，高新区创新活动仍以应用研究和工程化开发为主，基础研究投入占比偏低，前沿探索投入不足，与全球领先创新区域存在明显差距。第二，从创新组织看，原始创新和颠覆性创新往往需要跨学科交叉、长期稳定投入以及高度灵活的组织方式，但当前高新区的创新组织仍以单项目、单技术、单主体为主，科研力量分散在不同机构和部门之间，尚未建立起最有利于源头创新的组织形态和运行机制。第三，从平台能级看，部分高新区的国家实验室、国家重点实验室、国家技术创新中心等平台数量有限，在国家创新体系中的能级和话语权不足，难以吸引顶尖人才和前沿项场景应用和规模化推广的系统过程，但不少高新区全链条科技成果转化体系尚不完善，关键环节衔接不畅，科研潜力未能转化为产业优（二）产业升级动力尚难全面第一，从发展理念看，一些高新区奉行机会主义的发展思路，产业选择随政策风向、市场热点和短期机会不断调整，缺乏基于比较优势和长期战略的系统谋划，导致未形成清晰的主导产业，削弱园区竞争力与吸引力。第二，从存量结构看，部分高新区早期依托传统产业实现快速发展，但相关产业技术层级不高、附加值有限、资源消耗和环境约束日益凸显，且在退出和升级过程中顾虑较多，“腾笼换鸟”等手段成效不明显，园区传统产业占比过高。第三，从服务配套看，智能化、绿色化、融合化改造需要服务提供商提供个性化解决方案，企业基础参差不齐、需求多元化，而适配的服务商数量有限，双方面临信息不对称、经验不足等问题。第四，从改造成本看，产业改造需要在研发、设备、工艺等方面投入大量资金和管理成本，短期收益难以体现，长期收益并不明朗，使得部分企业缺乏主动改造动力，转型（三）企业培育机制对优质企轻培育现象突出，部分高新区将政策与服务资源倾斜给项目招引，而忽视了为已落地企业提供持续的成长支持，导致企业落地后“水土不服”、成长乏力、流失率高，园区发展后劲不足。第二，从政策聚焦看，部分园区的扶持政策覆盖面广缺乏针对重点产业、关键技术和高成长企业的精准施策。第三，从企业合作看，受集团化管理、合规审查、知识产权保护和风险控制要求影响，大企业在核心技术、数据资源和关键能力对外共享方面面临决难以及时灵活地向中小企业开放，产业链整体创新效率受限。第四，从土地要素看，高新区土地资源整体趋紧，优质产业用地成为稀缺要素，大企业因投资额高、见效快、税收贡献预期明确，在土地获取上占据优势，而专精特新中小企业由本期主题：“十五五”时期国家高新区攀“高”向“新”发展的 于项目体量小、现金流有限、短期产出不显性，在土地竞争中处于明（四）高新区区域协调布局与第一，从空间分布看，东部地聚、龙头企业培育和国际合作方面优势明显；中西部和东北地区高新区数量则相对较少，中部地区共有49家，西部地区共有43家，东北看，飞地园区的核心在于实现发展能力和治理能力的转移与共享，但在现实中，不少飞地园区的合作重点集中在厂房建设、项目引进和产能布局层面，对创新平台共建、技术协同攻关、人才联合培养等能力型要素的导入不足。第三，从产业安全看，在外部冲击和产业链重构加剧的背景下，产业安全高度依赖跨区域功能分工与协同备份。但目前国家高新区在产业布局上仍以区域内自成体系为主，关键核心环节和薄弱环节缺乏全国层面的系统补位与协同设计，以全国协同分工为基础的产业安全网络建设薄弱。第四，从国际要素看，受国际环境和国内体制机制双重影响，高新区在吸引海外顶尖科学家、工程师等战略人才长期驻留，以及便利化引进国际前沿科研设备、数据和资本方（五）园区治理能力尚未完全第一，从治理人才看，新阶段资本对接、生态组织于一体的综合性治理活动，但不少高新区管理队伍仍以传统行政背景人员为主，熟悉前沿技术、理解产业规律、具备市场化运作和资本运作经验的复合型人才明显不足，治理能力与发展使命严重不匹配。第二，从产城融合看，不少高新区的生活、公共服务和文化功能等配置明显滞后，研发区、居住区和公共服务设施相互公共服务薄弱等问题依然普遍存在，削弱了园区对创新人才和创新团队的承载能力。第三，从运营收入看，一方面土地出让收入下降、减税降费政策常态化，另一方面公共平台建设、企业服务、科技金融和人才支持等运营性支出却刚性增长，部分园区仅依赖财政“输血”维持运转，缺乏可持续的市场化运营收入来源，导致在孵化服务、专业平台运维和长期能力建设上投入不足。第四，从空间规划看，部分高新区对产业发展路径、技术迭代节奏和企业扩张需求研判不足，导致用地布局碎片化、产业空间被过早固化。一些关键产业在初期虽能引进龙头或骨干项目，但随着企业规模扩大、上下游配套需求增加，园区内部却难以提供连续、成片的产业空间，迫使相关企业和配套项目外流，同类产业难以形成稳定集群，削弱了产业链在园区内的集聚一是创新位势发生根本性变化，创新不确定性显著上升。在较长一段时期内，我国科技创新以追赶型创新为主，其核心特征是技术路线相对清晰、目标可对标、创新风险相对可控。但随着我国在若干关键领域逐步逼近甚至进入全球技术前沿，创新活动开始从“沿既定路径优化”转向“在不确定前沿中探索”，原创性和颠覆性创新比例上升，试错成本和时间成本同步上升。对国家高新区而言，这一转变使得原有以项目数量、产值规模、短期成果为导向的创新管理逻辑面二是科技革命演进逻辑发生变当前，技术突破开始源于多学科交叉、多技术耦合和多主体协同，创新呈现出明显的系统涌现特征。制造、能源、材料、生物等多领域深度交织，创新活动在研发阶段就高度嵌入应用场景和市场反馈，创新成果往往以解决方案、系统平台而非单项产品的形式出现。国家高新区面临的已不只是有没有创新资源的问题，而是能否构建适应复杂创三是全球科技竞争范式重构，创新成为“技术—规则—安全”的复合博弈。在全球层面，创新活动日益脱离单纯的市场竞争逻辑，深度嵌入国家战略和地缘政治博弈之中。一方面，部分关键技术和底层本期主题：“十五五”时期国家高新区攀“高”向“新”发展的 平台仍被少数发达国家和跨国公司掌控，如何在开放条件下构建安全可控的创新体系、提升自主创新能另一方面，我国原创成果国际影响力与技术实力不完全匹配、技术标准制定话语权不足、国际知识产权布局滞后等问题凸显，如何让创新成果被国际社会正确认知、有效采一是外部技术革命持续深化，产业转型由选择性调整转为刚性约束。新一轮科技革命和产业变革正在从根本上重塑产业发展的底层逻辑。数字技术与制造体系深度融合，无人工厂从概念走向现实；人工智能成为影响未来产业竞争格局的关键变量，深度嵌入研发设计、工艺优化、质量控制和经营决策等核心环节；清洁能源、节能技术、循环经济模式日趋成熟，倒逼传统产业在技术路线和发展模式上进行调整。作为承载前沿技术和新兴产业的主要空间载体，国家高新区天然处于这一变革的最前沿，能否顺应并把握新一轮产业革命的演进方向，成为决定高新区产业竞争力的二是既有产业发展模式边际效随着劳动力成本上升、土地与环境约束增强、投资边际效益递减、人口结构红利消退，依赖低端生产和粗放经营的发展方式逐渐失效。国外方面，印度、越南、墨西哥等新兴经济体积极承接低端产业转移，通过低成本优势和政策激励加快产业布局，抢占原本属于我国的出口市场和产业链低端环节。多重国内约束与国际竞争压力叠加，使高新区原有产业模式的边际效应显著递三是重构成本高企，转型阶段性阵痛显现。从企业层面看，智能化、绿色化和融合化转型普遍需要进行系统性技术改造和设备更新，对企业资金实力、技术吸收能力和组织管理水平提出更高要求。部分中小企业由于技术积累不足、融资能力有限，在转型过程中面临较大压力，转型失败甚至退出市场的风险上升。从园区层面看，产业结构调整不可避免会带来阶段性波动，部分企业退出、部分产业收缩，可能对短期经济指标、就业结构和园一是国际政治环境复杂多变，头部企业面临制度性封锁。以美国为代表的西方国家在关键技术、核心环节和未来产业方向上对中国企业形成系统性锁定，以华为、中芯国际等为代表的头部企业被迫将大量战略资源从前沿技术攻关和全球化布局转向代价高昂的供应链生存保障，进而引发产业生态的“寒蝉的局面考验着国家高新区在逆全球化浪潮下，维护产业链安全、帮助领军企业穿越封锁并重塑国际竞争二是全球资本市场低迷，初创企业信心不足。全球宏观经济不确定性加剧，直接引发风险投资市场的深度调整与风险偏好收缩，对处于不同成长阶段的科技企业造成持续打击。与此同时，在市场化风投退潮的背景下，政府引导基金和产业基金的作用被放大，但其受限于政策目标约束、地域投向限制与风险控制要求，可能导致资源配置出现扭曲。如何创新金融工具，发展耐心资本，推动产业资本与金融资本深度融合，是国家高新区正面临三是企业合作形式深度调整，大中小企业协同发展进入关键磨合期。构建大中小企业融通发展的产业生态是国家高新区形成新质生产力的重要目标，但在实践中，部分龙头企业凭借市场地位和议价能力，将成本压力和经营风险向上下协同失灵问题显现，产业生态价值难以实现。国家高新区亟需推动企业从物理集聚向功能协同和创新共一是区域协调发展战略加速演化，区域发展不平衡依然存在。从全国层面看，我国区域发展不平衡国家持续推进区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，通过优化重大生引导产业梯度转移和创新资源合理本期主题：“十五五”时期国家高新区攀“高”向“新”发展的 配置，促进东中西部产业协同。国家高新区被赋予在区域协调发展中发挥关键节点和功能支点的重要角色，亟需通过跨区域协作、资源共享和功能互补，增强自身在区域体二是全国统一大市场加快建设，要素自由流动重塑高新区竞争格局。统一大市场推动要素向创新效率更高、制度环境更优、协同网络更完善的区域集聚，放大了不同高新区在产业基础、创新能力和制度环境方面的差异，使优势更加集中、劣势更加显性。高新区过去依赖土地、政策和成本优势形成的竞争模式逐步弱化，取而代之的是围绕专业化能力、产业生态和协同网络展开的综合竞争，这要求高新区在更大范围内重新审视自身在全国和区域产业体系中的比较优势，因地制宜塑造竞争力，差异化提升品三是新兴产业热点快速轮动，区域布局面临同质化竞争压力。在稳增长、促转型和抢占未来产业制高点的多重压力下，部分高新区往往在产业基础、技术积累和人才结构尚未匹配的情况下，提前进入高投入、高不确定性的赛道。从市场角度看，热点产业在短期内迅速涌入大量参与者，抬高要素价格、压缩盈利空间、加剧企业竞争，使真正具备核心技术和长期投入能力的主体面临更复杂的外部环境。与此同时，统一大市场背景下的信息透明化和资本流动性增强，也放大了这种“追热点”行为的外溢效应，对高新区能否在热点更迭中保持战一是高新区发展阶段不断嬗变，园区治理方向持续调整。国家高新区经历了由第一阶段要素驱动向第二阶段产业驱动、再向第三阶段生态驱动的阶段性跃迁。在当前第三阶段，国家高新区需要通过系统性的服务供给和顶层设计能力，构建可持续的产业链群生态系统。这要求高新区摒弃行政化、层级化治理逻辑，提升产业研判、生态培育和链群组织等高度专业化、动态化的治理能力，培育与发展阶段相二是新兴产业迭代加速，园区治理难度大幅提升。新兴产业的发展形势正在发生根本性变化，以人工智能、合成生物、先进制造为代表的前沿领域对数据要素流通、应用场景开放、跨领域准入规则等提出即时性要求，需要高新区的制度调整周期和运行逻辑与新兴产业的高速演进保持同步，使传统以稳定性和规范性为优势的体制机制面临适配压力，高新区亟需推动园区体制机制从稳定型管理向敏捷型治理三是人民美好需求日益增长，人才竞争正牵引高新区实现功能拓展。国家高新区聚集了具有高度流动性和自主选择权的知识型、创造公共服务、文化氛围、社交环境等生活要素，与科研条件和工作机会置于同等重要的位置。在人民立场导向下，园区治理面临的核心约束已从“有没有产业空间”转向“能否提供高品质发展环境”。如果园区功能仍停留在生产载体层面，难以回应人民对宜居、宜业、宜创环境的综合需求，其对创新要素的吸引力和对产业升级的支撑能力将持四、国家高新区攀“高”向强化源头创新能力，夯实新质生产力的技术根基。依托高新区集聚的高校院所、央国企研发机构和龙头企业研发中心，定向布局基础研究和应用基础研究平台，提高基础研究在园区创新活动中的权重。围绕人工智能、合成生物、量子信息、新材料等新赛道，在高新区探索设立颠覆式技术培育专项和“非共识创新”支持机制，完善宽容失败的科研评价和容错纠错制度。围绕关键核心技术攻关，推动高新区组织跨企业、跨学科、跨平台的新赛道创新共同体，强化园区在技术路线研判、资源统筹和任务组织中畅通科技成果转化链条，推动创新优势加快转化为现实生产力。围绕主导产业和未来产业方向，在高新区系统建设概念验证中心、中试熟化平台和公共技术服务平台，形成支撑多企业、多项目共享使用的转化基础设施。健全以企业需求本期主题：“十五五”时期国家高新区攀“高”向“新”发展的 为导向的成果转化机制，支持高新区探索“企业出题、园区组织、科研机构攻关”的协同模式，提升科研供给与产业需求的匹配度。深化产学研利益分配和风险共担机制改革，在高新区率先探索知识产权作价入股、成果转化收益共享等制度安排，增强各方参与转化的内生动提升创新平台能级与开放水支持龙头企业在高新区牵头建设产业技术创新中心、制造业创新中心和共性技术平台，推动创新平台由项目载体向产业公共品转变。强化高新区在创新组织和资源链接中的功能，促进大中小企业融通创新，构建以链主企业为牵引、专精特新企业广泛参与的协同创新网络。主动将国家高新区嵌入全球创新网络，推动高端创新资源、国际研发团队和跨国创新项目在园区落地，提升高新区在全球创新竞争中的辨明确产业定位与发展方向，提升高新区产业布局的系统性和精准性。立足国家高新区在区域和全国产业体系中的功能定位，科学研判产业发展趋势和比较优势，系统厘清主导产业和潜力产业，避免盲目追逐热点和同质化竞争。强化高新区在产业组织中的统筹作用，推动招商引资由单体项目导向转向链式布局和生态构建，提高产业集聚度和上下游协同水平。完善产业准入和动态调整机制，对不符合发展方向、占用资源效率低的项目及时腾退，为新兴产业和未来产业预留发推动传统产业转型升级，夯实高端化、智能化、绿色化、融合化发展基础。引导传统产业企业加快数字化改造和智能化升级，推动人工智能、大数据、工业互联网等新一代信息技术在生产制造、研发设计和管理运营中的深度应用。围绕绿色低碳发展要求，支持高新区率先推进节能降碳、清洁生产和循环经济模式，推动传统产业实现绿色转型和可持续发展。针对转型升级成本高、周期长、风险大的现实问帮助企业降低改造成本、分担转型前瞻布局新兴产业和未来产业，增强高新区在全球产业竞争中应用场景和制度试点方面的优势，通过开放场景、先行示范和试点应在高端产业领域，着力突破关键核心技术和产业链薄弱环节，提升自主可控能力，增强在国际竞争中的抗压性和话语权；在中低端领域，引导产业向价值链高端攀升，防止完善全周期梯度培育机制，推动企业由“引进来”向“育得强”转变。围绕科技型中小企业、专精特新企业和科技领军企业，分类制定差异化培育路径，推动政策支持由普惠式供给向分层式配置转变，提升政策精准度和资源配置效率。强化对专精特新中小企业的系统培育，引导其在细分领域深耕技术、产品和市场，提升在产业链中的不可替代性。制定长效评估指标和追踪机制，定期监测企业成长质量、创新能力和市场表现，为梯度培育强化大中小企业融通发展，提升产业链协同能力。以国家高新区为重要组织单元，推动龙头企业、链主企业与中小企业建立更加紧密的产业分工协作关系，提升产业链整体韧性和竞争力。引导龙头企业在高新区开放技术接口、应用场景和供应链资源，带动中小企业参与联合研发、协同制造和市场拓展，改变“强者封闭、弱者孤立”的发展格局。围绕重点产业链，支持高新区搭建产业协同平台和共性技术平台，促进不同规模、不同类型企强化要素精准供给，夯实企业持续发展的基础支撑。推动完善多耐心资本和产业资本更多投向科技型企业。支持高新区探索设立产业引导基金、成果转化基金和专精特新企业专项基金，缓解企业在研发投入和扩张阶段面临的资金压力。加大高层次人才和复合型人才引育力度，推动人才政策向“团队引育+长期服务”转变。优化土地供给和厂房建设模式，探索弹性出让、本期主题：“十五五”时期国家高新区攀“高”向“