《耕地占补平衡数据库规范》编制说明

《耕地占补平衡数据库规范》

编制说明

一、工作简况

（一）任务来源

标准计划号：202231014

标准名称：耕地占补平衡数据库规范

《耕地占补平衡数据库规范》制定工作列入2022年度自然资源

标准制修订工作计划（自然资办发〔2022〕39号），标准层级为行

标，归口单位为全国地理信息标准化技术委员会信息化分技术委员会

（SAC/TC230/SC1）。

（二）制定背景

编制《耕地占补平衡数据库规范》是落实“一张图”建设的基础

支撑。粮食安全是治国安邦之本，严守耕地红线是粮食安全根基。我

国实行最严格的占用耕地补偿制度即耕地占补平衡制度，遏制了耕地

数量快速下降的势头。为加强耕地占补平衡数据的管理与共享，规范

耕地占补平衡数据的内容、结构及交换格式，需开展耕地占补平衡数

据库规范研究、制定省两级交换数据格式及要求。2025年3月，《自

然资源部国家林业和草原局关于印发<“一张图”建设工作方案>的

通知》（自然资发〔2025〕58号），要求总结形成耕地占补平衡空

间、国土绿化空间、林地草地管理边界划定和管理规则，构建耕地保

护场景。耕地占补平衡是耕地保护的重要组成部分，为进一步提升耕

地占补平衡管理水平，落实“一张图”建设要求，切实保障补充耕地

真实性，制定本标准。本标准紧密结合“一张图”建设要求、耕地占

补平衡制度改革完善的各项政策要求、监测监管要求和技术要求，为

改革后耕地占补平衡部级管理平台和省级管理平台建设制定统一的

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技术标准，打下坚实的技术依据。

（三）起草单位

本标准起草单位包括自然资源部信息中心、自然资源部耕地保护

监督司、自然资源部国土整治中心、山西省自然资源事业发展中心、

四川省国土整治中心、贵州省土地开发整治中心、南昌市规划国土发

展研究中心。

（四）主要起草人及其所做的工作

（略）

（五）起草过程

1.起草阶段

2022年9月，自然资源部办公厅发布《关于2022年度自然资源

标准制修订工作计划的通知》（自然资办发〔2022〕39号），标准

正式立项。

2022年10月，牵头起草单位召集标准协作单位召开本标准启动

会议，对标准的框架、思路和内容进行讨论，形成了标准的基本架构，

并进行详细分工。

2022年11月-12月，按照既定的框架、思路分头编写。

2023年1月-4月，牵头起草单位将各协作单位起草部分，按照

标准编制的格式汇总、整理，形成补充耕地信息公开技术规范草案第

一稿，并发各协作单位研讨。

2023年5-6月，起草组将各单位返回的草案修改花脸稿整理、

合稿，编制形成草案第二稿。

2023年7月，将草案发耕地保护司征求意见。耕保司返回意见，

因中央提出要改革完善耕地占补平衡制度，将各类对耕地的占用统一

纳入占补平衡管理。补充耕地信息公开可能需要扩大公开范围，需紧

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跟政策修改。

2023年8月-2024年10月，起草组多人参与耕地占补平衡新政

策的研讨、调研、起草等工作，充分吸收总结。

2024年11-12月，牵头起草单位再次召集标准协作单位召开本

标准编制会，对新政策的总体把握、与标准衔接，标准重点修改方向

等方面研讨，微调了框架，并进行修改分工。

2025年1-2月，起草组编制完成征求意见稿第一稿。

2025年3月，将征求意见稿发耕地保护司征求意见。

2025年4月，按照耕保司要求，将标准与“一张图”建设工作

充分衔接，形成征求意见稿第二稿。

2025年5月，组织标准编制组核心成员在中国测绘大厦集中，

逐条目研读讨论，形成征求意见稿第三稿。

2025年7月，征求“一张图”建设专班专家建议，编制组汇报

了编制背景及主要内容等，经过专家质询研讨，提出本标准与“一张

图”建设的关联和衔接重点。并提出21条意见，编写工作组根据专

家反馈的意见和相关研究的结果，经过反复讨论，全部采纳，并修改

完善形成征求意见稿第四稿。

2.征求意见阶段

2025年8月，经信息化分技委秘书处对于标准有关文件形式审

查后，在自然资源标准化信息服务平台公开征求意见，同时向32个

省级地方自然资源主管部门发送《关于征求<补充耕地信息公开技术

规范>（征求意见稿）意见的函》开展意见征求工作。

二、标准编制原则和确定主要内容的论据

（一）编制原则

1.现势性与适用性原则

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遵照我国相关法律法规、政策规章，以及国家标准和相关行业标

准，本着完整、统一、科学、实用的基本原则进行编制，既要符合耕

地占补平衡管理最新政策法规、技术要求，又要符合数据库建设的实

际需求，并适用于国家、省级、市级、县级耕地占补平衡所涉及数据

的存储与管理。

2.衔接和协调一致性原则

遵守现行国家、行业标准规范，注意做好本标准与现行相关规程、

规范、标准之间的衔接和协调，防止出现矛盾。

3.实用与可操作性原则

本标准规定了耕地占补平衡数据的内容、组成、属性结构定义和

数据交换格式，依据国家指标表，重点监管基础指标库、指标操作明

细、补充耕地前地类明细和建设项目挂钩补充耕地明细等信息内容，

基于耕地占补平衡监测监管要求，结合实际操作的需要，建立数据字

典表，规定部省交换数据格式及要求，确保数据库建设具有实用性和

可操作性。

（二）主要内容

参考相关行业标准，编制组成员进行研讨、广泛征求行业专家意

见，编写本标准，将主要的技术内容设置为前言、范围、规范性引用

文件、术语和定义、符号和缩略语、总体要求、数据库结构定义、数

据交换文件命名、数据交换内容和格式、元数据等信息内容。

1.前言

按照一般行业标准编写的体例，阐述了标准制定的规则，标准的

提出和归口管理单位、标准起草单位和标准起草人等。

2.范围

本标准基于耕地占补平衡数据库管理需求，规定了耕地占补平衡

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数据库的要素分类与编码、空间要素与非空间要素的数据结构、属性

值代码、数据文件命名规则、数据交换格式和元数据。适用于指导耕

地占补平衡数据库建设及数据交换。

3.规范性引用文件

为体现规范性，本章列出了制定标准时所参考的一系列标准和文

件，共引用国家标准、行业标准8项。

4.术语和定义

对标准中涉及的关键术语进行了明确和统一的定义，明确了矢量

数据、栅格数据、元数据、耕地占补平衡、补充耕地、补充耕地储备

库、建设项目挂钩补充耕地指标等7个术语和定义，以指导正确理解

本数据库规范。

5.符号和缩略语

解释标准中缩略显示的13个符号和缩略语。

6.总体要求

明确了数据库内容，根据《信息分类和编码的基本原则与方法

(GB/T7027-2002)》，将各要素依次按大类、小类、一级类、二级类、

三级类和四级类划分，大类采用面分类法，小类及以下采用线分类法。

为统一耕地占补平衡数据库的数学基础，明确了比例尺、坐标系统、

地图投影与分带、高程基准等要求，进一步调整完善数据管控和约束

机制。

7.数据库结构定义

基于数据库规范需求，明确了数据内容和要素分类与编码。定义

了数据库各层名称及要素、非空间要素组织管理。对补充耕地图斑属

性结构表、补充耕地储备图斑属性表、注记属性表、栅格要素属性表

等空间要素，以及补充耕地前地类明细表、耕地占补平衡挂钩信息属

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性表、耕地占补平衡挂钩储备库明细属性表、补充耕地储备库操作明

细表的表内容和表属性进行相应规范和约束，同时明确了数据字典表

中的指标操作类型、代码、分类和操作说明。

8.数据交换文件命名

本章描述了耕地占补平衡数据交换文件命名的规则，包括矢量数

据、文档数据、栅格数据等交换文件的命名规则。

9.数据交换内容与格式

本章描述了耕地占补平衡数据交换内容与格式，包括空间数据、

表格数据、元数据、文本信息等交换内容与格式。

10.元数据

本标准矢量数据元数据依据TD/T1016，栅格数据元数据采用

CH/T1007描述。

11.参考文献

列出了制定本标准时所参考的一系列文件。

（三）确定主要内容的论据

1.政策文件

《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质

量完善占补平衡的意见》（2024年2月5日）

《自然资源数字化治理能力提升总体方案》（自然资发〔2024〕

33号）

《自然资源部农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通

知》（自然资发〔2024〕204号）

自然资源部耕地保护监督司关于印发《非农建设补充耕地储备

库建设技术要点》的函（自然资耕保函〔2024〕19号）

国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)(自然

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资办发〔2020〕51号)

2.标准规范

GB/T7027-2002信息分类和编码的基本原则与方法

GB/T13923-2006基础地理信息要素分类与代码

GB/T17798-2007地理空间数据交换格式

GB/T28407-2012农用地质量分等规程

GB/T33469-2016耕地质量等级

CH/T1007-2001基础地理信息数字产品元数据

TD/T1016-2003国土资源信息元数据

TD/T1057-2020国土调查数据库标准

三、试验验证的分析和预期的经济效益、社会效益

（一）试验验证的分析、综述报告

依据“一张图”建设工作要求、《非农建设补充耕地储备库建设

技术要点》的函（自然资耕保函〔2024〕19号），基于国土空间基

础信息平台对全国耕地占补平衡动态监管系统进行调整完善，结合数

据库建设实际情况，通过对耕地占补平衡相关技术标准进行集成整合、

吸纳融合，按照耕地占补平衡信息要素间逻辑关系进行重构，以满足

耕地占补平衡管理为目标，依据国家指标表，重点监管基础指标库、

指标操作明细、补充耕地前地类明细和建设项目挂钩补充耕地明细等

数据，建立数据字典表。

一是建立了以重点监管基础指标库、指标操作明细、补充耕地前

地类明细和建设项目挂钩补充耕地明细为主要的基础数据，建立四级

行政区为单位非农建设用地补充耕地储备库。

二是建立了耕地占补平衡的数据编码体系。以耕地占补平衡数据

为基础，以满足行业管理需求和信息互通共享为落脚点，构建满足耕

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地以占补平衡要求的数据项，对空间信息进行逻辑分层，对属性数据

进行关联组织，遵循《国家地理信息标准体系》和《自然资源标准体

系》，纳入耕地占补平衡数据体系，创建统一的耕地占补平衡核心数

据编码体系。

三是确立了数据交换文件的内容和命名规则，对指标操作类型编

码进行说明。

1.编制研究

依据《自然资源部国家林业和草原局关于印发<“一张图”建设

工作方案>的通知》（自然资发〔2025〕58号）、《自然资源数字化

治理能力提升总体方案》（自然资发〔2024〕33号）等文件，同时

吸收国内长期从事耕地占补平衡、规划编制、数据库建设等具有实践

经验的专家组成编制组，深入研究耕地占补平衡数据库建设要求，使

《规范》编制紧密结合业务需求，具有实操性。提出耕地占补平衡数

据库建设的基本原则和方法，形成数据库规范草案，并广泛征求业界

专家、学术团体、科研单位、需求使用单位意见，编制行业标准规范

及其附件。

2.试验情况

在编制过程中，编制组注重采纳地方耕地保护管理部门和具有耕

地占补平衡数据库建设经验机构的意见和建议，开展耕地占补平衡数

据库应用试验工作。试验工作以数据完整性、属性字段正确性、图层

拓扑性等为目标，检验《规范》可操作性及落地性。结合试验实施过

程中反馈意见，经多次研讨与调整完善，进一步精简优化图层属性结

构，科学合理确定图层，修改完善数据库规范。

（二）技术经济论证

耕地占补平衡数据库规范聚焦以省域耕地总量动态平衡为核心

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的占补平衡新机制，强化耕地总量管控和以补定占管理，保证国家强

化耕地总量管控，是各省（区、市）对各类占用耕地与补充耕地实行

年度“算大帐”等工作顺利开展的基础。本《规范》是耕地占补平衡

数据整合、数据库建设、信息系统建设和规划信息互通共享的核心保

障，一方面统一了耕地占补平衡数据的入库标准，另一方面更能提高

耕地保护实施监管和参与宏观调控的能力。通过试验，发现通过数据

库标准确实能完善部省级耕地占补平衡管理平台的交互机制，还能为

管理部门提供可查询、可监测、可评价、可追溯的数据成果依据。

（三）预期的经济效益、社会效益和生态效益

本标准旨在提高耕地占补平衡管理水平，充分显化耕地保护成效，

为耕地占补平衡的决策、实施和评估提供可靠的支持和服务，同时为

经济、社会和生态效益的提升提供了坚实基础和可靠支持。

四、与国际、国外同类标准技术内容的对比情况，或者

与测试的国外样品、样机的有关数据对比情况

目前，国际、国外未见同类标准技术内容。

五、以国际标准为基础的起草情况，以及是否合规引用

或者采用国际国外标准，并说明未采用国际标准的原因

目前，国际标准中无相关标准内容。本标准未以国际标准为基础

起草，未引用或采用国际标准和国外标准。

六、与有关法律、行政法规及相关标准的关系

本标准的制定特别注重与现行法律、法规和政策以及相关标准的

协调，在制定过程中认真学习和贯彻《中华人民共和国土地管理法》

《中华人民共和国土地管理法实施条例》《土地利用现状分类》等法

律法规、技术标准和行政管理文件，与现行有关法律法规、规章规范

性文件，不存在冲突；与相关国家标准、行业标准的要求一致，没有

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冲突的内容。

（一）与法律法规的衔接

本标准涉及的主要法律法规包括《中华人民共和国土地管理法》

《中华人民共和国土地管理法实施条例》等。本标准中术语、名词的

出处与这些法律法规的规定之间能够印证。技术指标及其成果要求，

符合这些法律法规对耕地保护和耕地占补平衡管理的规定。

（二）与部委法规性文件的衔接

本标准中术语、名词的出处与部委相关规范性文件的规定之间能

够印证。内容、方法、程序及其成果要求