城市内涝问题分析报告

城市内涝问题分析报告近年来，我国城市内涝灾害频次与影响范围持续扩大，灾害损失逐年上升，已成为制约城市高质量发展、威胁人民群众生命财产安全的突出公共安全问题。据应急管理部2023年发布的全国自然灾害基本情况通报，2023年全国共发生38次区域性暴雨过程，累计有176座城市出现不同程度内涝，受灾人口1234万人次，倒塌房屋1.2万间，直接经济损失1136亿元，其中城市内涝造成的损失占全部洪涝灾害总损失的42.7%。与2013-2022年平均水平相比，2023年城市内涝受灾城市数量减少8.3%，但直接经济损失上升12.1%，反映出随着城市经济总量和人口密度的提升，内涝灾害的影响烈度持续加大。一、城市内涝的发展现状与主要特征（一）灾害频次呈波动上升趋势受全球气候变化和城市局地气候效应共同影响，我国城市极端降雨事件频次显著增加，直接推高内涝发生概率。中国气象局《2023年中国气候变化蓝皮书》数据显示，1961-2022年我国极端日降水量事件频次呈显著增加趋势，增加速率为每10年1.2站次；近10年（2013-2022年）全国城市小时雨强超过50毫米的极端强降雨事件频次，较2003-2012年增加34.2%，其中东部沿海城市和南方省会城市的增幅达到41.5%。从年度分布看，2010年以来全国年均发生内涝的城市数量达182座，较1990-2009年平均值增长1.6倍，其中2020年、2021年受灾城市数量分别达到236座、243座，为近20年峰值。（二）灾害影响范围不断拓展过去城市内涝主要集中在东部沿海降雨量大的城市，近年来逐步向中西部、中小城市甚至干旱半干旱地区延伸。2022年西安、成都等西部城市先后发生严重内涝，其中西安“7·16”暴雨小时雨强达到79.6毫米，造成主城区120余处积水点，多条道路中断；2023年兰州、乌鲁木齐等西北城市也出现历史罕见内涝，其中乌鲁木齐“6·19”暴雨日降雨量达到63.2毫米，超过当地年均降雨量的1/3，造成城区多处低洼区域积水。从城市规模看，不仅直辖市、省会城市等超大城市、特大城市内涝问题突出，县级市、县城的内涝频次增速更快，2018-2022年县级城市内涝发生频次年均增长12.7%，高于地级以上城市8.3%的增速。（三）灾害损失结构呈现新特征随着城市地下空间开发规模扩大和生命线系统复杂度提升，内涝灾害的损失结构从传统的房屋损坏、农作物损失为主，逐步转向地下空间受损、生命线系统瘫痪、产业停工停产等多元损失。据应急管理部统计，2021年以来城市内涝中地下空间（地铁、地下车库、地下商场等）受灾占比达到32.4%，造成的损失占总损失的38.7%；交通、供水、供电、通信等城市生命线系统受损事件年均增长18.2%，2021年郑州“7·20”特大暴雨灾害中，全市地铁全线停运、公交停运率达92%、供电中断影响用户超过120万户，直接经济损失达409亿元，其中生命线系统损失占比超过40%。此外，内涝对城市产业的影响不断加大，2023年深圳“9·7”特大暴雨造成宝安、龙华等区超过2000家工业企业临时停产，产业损失占总损失的27.6%。二、城市内涝的成因分析城市内涝是自然因素与人为因素共同作用的结果，其中极端降雨是触发条件，城市开发建设导致的下垫面改变、排水设施不足、调蓄能力下降等人为因素是核心成因。（一）自然触发因素1.极端降雨事件增多：全球气候变暖背景下，大气持水能力增强，强降雨事件的强度和频次均呈上升趋势。IPCC第六次评估报告指出，全球每升温1℃，极端强降水事件的强度将增加7%左右。我国地处东亚季风区，降雨时空分布极不均匀，夏季受副热带高压、台风等天气系统影响，容易出现短历时、高强度的局地暴雨，是城市内涝的直接诱因。2.局地地形条件限制：部分城市位于山前冲积扇、河谷地带或者低洼平原，天然排水条件差，遇到强降雨时容易形成积水。例如兰州、太原等河谷型城市，两侧山体的雨水快速向城区汇集，而城区排水出路有限，容易发生内涝；武汉、苏州等水网平原城市，地势低洼，河湖水位受外江水位顶托，雨季排水不畅，容易形成“关门淹”。（二）人为核心因素1.下垫面性质显著改变：快速城镇化过程中，城市建成区面积不断扩大，大量自然地表被硬化路面、建筑屋顶等不透水面替代，雨水下渗量大幅减少，地表径流量显著增加。中国科学院地理科学与资源研究所2023年发布的研究数据显示，2000-2020年我国地级以上城市建成区面积从2.2万平方公里扩大到6.07万平方公里，不透水面占比从43%上升到62%，部分一线城市核心区不透水面占比超过85%；地表径流系数从开发前的0.3-0.4上升到0.6-0.8，相当于同样降雨量下，地表径流量增加了1-1.5倍，雨水汇流速度从原来的40-60分钟缩短到15-20分钟，显著增加了排水系统的压力。2.河湖调蓄能力大幅下降：过去30年，我国城市开发过程中大量填埋河湖、坑塘、湿地等天然调蓄空间，导致城市雨水调蓄能力严重不足。水利部2022年《全国河湖管理年报》显示，近30年我国城市地区河湖水域面积减少了约23%，其中长江中下游平原城市的湖泊减少比例超过35%。以武汉为例，建国初中心城区有湖泊127个，截至2022年纳入保护名录的仅38个，湖泊水域面积从158平方公里减少到82平方公里，调蓄能力下降近50%；广州市中心城区河涌数量从建国初的1000多条减少到2022年的231条，水域面积减少41%，大量河涌被加盖改为暗渠，调蓄和排水能力大幅下降。3.排水设施建设标准偏低、设施老化：虽然近10年我国排水管网长度快速增长，但整体标准仍偏低，历史欠账较多。《2022年中国城市建设统计年鉴》数据显示，全国城市排水管道总长度达87万公里，较2012年增长135%，但仍有41%的建成区排水管网未达到现行《室外排水设计标准》（GB50014-2021）要求，其中老城区、城中村的管网达标率仅为27%。从建设年代看，建成于2000年以前的管网占比超过20%，普遍存在管径不足、老化破损、错接混接等问题，2022年全国排查发现市政排水管网错接混接点超过10万个，小区内部管网错接混接问题更为突出。此外，全国仍有2.8万公里雨污合流制管网，主要集中在老城区，雨季时大量雨水进入污水管网，导致污水管网满溢，加剧内涝和水体污染。4.城市竖向规划管控不足：部分城市在开发建设中忽视竖向设计，对低洼地带的开发强度管控不足，甚至人为降低地面标高，导致雨水无法自然排放。据住建部2023年抽查数据，全国有32%的城市未编制竖向专项规划，47%的新建项目未严格落实竖向设计要求，部分低洼地区的开发项目室外地坪标高低于周边道路标高，甚至低于历史最高内涝水位，遇到强降雨时极易积水。此外，部分城市下穿通道、地铁出入口等设施的竖向设计标准偏低，未考虑极端降雨情况下的水位顶托，容易成为内涝高发点。5.管理机制不完善：一是部门协同不畅，气象、水务、交通、应急、城管等部门之间信息共享不及时，预警发布与应急响应衔接不到位，部分城市暴雨红色预警发布后，交通管制、地铁停运、人员转移等响应措施滞后1-2小时，错过最佳避险时机。二是智慧化管理水平低，全国地级以上城市中建成排水防涝智慧调度平台的仅占27%，管网液位、流量监测点覆盖率不足20%，很多城市的管网调度仍依赖人工经验，无法实现精准调度。三是日常运维不到位，排水管网清淤不及时，部分管网淤积深度超过管径的1/3，排水能力下降30%以上；部分城市雨水口被杂物堵塞，雨水无法顺利进入管网，加剧路面积水。三、城市内涝的多维度影响评估城市内涝不仅造成直接经济损失和人员伤亡，还会对城市运行、公共卫生、生态环境等产生多方面的间接影响，其影响程度随着城市规模扩大和系统复杂度提升而不断放大。（一）经济影响城市内涝造成的经济损失包括直接损失和间接损失两部分。直接损失主要包括房屋建筑、市政设施、企业设备、家庭财产等被水浸泡损坏的损失，据应急管理部统计，2013-2022年我国城市内涝年均直接经济损失达1210亿元，占全国年均自然灾害直接经济损失的18.7%。间接损失主要包括交通中断导致的通勤损失、企业停产停业损失、商业营收损失等，据中国城市规划设计研究院测算，城市内涝的间接损失约为直接损失的1.5-2倍，其中特大暴雨灾害的间接损失可达直接损失的3倍以上。例如2021年郑州“7·20”特大暴雨灾害中，直接经济损失409亿元，而因产业停产、交通中断、商业停摆造成的间接损失超过1000亿元。此外，内涝还会增加城市的运维成本，据测算，每发生一次轻度内涝，城市市政部门的清淤、抢修、保洁等成本约为每平方公里2-5万元，重度内涝的运维成本可达每平方公里10万元以上。（二）社会影响一是严重影响城市交通运行，内涝发生时城市道路积水导致通行效率大幅下降，甚至交通瘫痪。中国城市规划设计研究院2023年调研数据显示，发生内涝时城市平均通行效率下降65%，主干路拥堵时长平均增加2.3小时，若内涝发生在早高峰，受影响通勤人数占城市总人口的15%-20%；下穿通道、低洼路段的积水还容易导致车辆被淹、人员被困，2013-2022年全国城市内涝造成的人员伤亡中，约60%发生在道路积水区域。二是引发公共卫生风险，内涝会导致污水溢流、垃圾冲散，污染饮用水源和生活环境，增加传染病传播风险。中国疾病预防控制中心2022年发布的《洪涝灾害公共卫生风险评估报告》显示，内涝发生后1-2周内，受灾地区细菌性痢疾、甲肝等肠道传染病发病率上升30%-60%，皮炎、湿疹等皮肤病发病率上升25%-40%，饮用水源地微生物指标超标率上升70%以上。三是影响社会秩序稳定，严重内涝可能导致停水停电、通信中断，影响居民正常生活，甚至引发谣言传播、抢购物资等社会问题；部分受灾群众因财产损失得不到及时补偿，可能引发信访、纠纷等问题，影响社会和谐。（三）生态环境影响一是加剧城市面源污染，降雨冲刷路面、屋顶、建筑工地等下垫面，携带大量泥沙、有机物、重金属、病原体等污染物进入河湖，导致水体水质恶化。住建部2023年监测数据显示，我国城市地表水断面雨季水质达标率比旱季低12.3个百分点，主要超标因子为COD、氨氮和总磷，其中80%以上的雨季超标是由城市面源污染和合流制溢流造成的；部分城市合流制溢流污水的COD浓度可达500mg/L以上，远超地表水Ⅴ类标准，严重影响河湖生态。二是破坏地下水环境，内涝积水和溢流污水通过土壤下渗进入地下水，导致地下水硬度、硝酸盐、微生物指标超标，影响地下水饮用水源地安全。三是破坏城市生态系统，短时强降雨引发的内涝会冲刷城市绿地、湿地，导致土壤流失，影响植物生长，甚至造成水生生物死亡，破坏城市生态平衡。四、我国城市内涝治理的进展与存在的短板（一）治理进展近年来，我国高度重视城市内涝治理工作，先后出台一系列政策措施，加大资金投入，治理工作取得阶段性成效。一是法规标准体系不断完善。2021年修订发布《室外排水设计标准》，大幅提高排水管网设计标准，将一般地区排水标准从1-3年一遇提高到2-5年一遇，重要地区从3-5年一遇提高到5-10年一遇，特别重要地区提高到10-20年一遇；2022年印发《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》，明确到2025年城市建成区基本消除严重易涝积水点，排水防涝能力显著提升的目标。此外，各地先后出台海绵城市建设、排水设施管理等地方性法规，为内涝治理提供法治保障。二是海绵城市建设稳步推进。2015年以来，我国先后分三批启动50个海绵城市试点城市建设，2021年又启动20个系统化全域推进海绵城市建设示范城市，探索形成了一批可复制可推广的经验。截至2023年底，全国已有140个城市编制完成海绵城市建设专项规划，累计建成海绵城市达标面积约1.8万平方公里，占全国城市建成区总面积的29.7%；第一批30个试点城市的内涝点数量较试点前减少72%，年径流总量控制率平均达到43%，有效缓解了内涝压力。三是排水设施建设力度加大。“十四五”前三年（2021-2023年），全国累计改造老旧排水管网约4.2万公里，雨污合流制管网改造约3.5万公里，新增雨水调蓄设施容积约1200万立方米，排水管网达标率较2020年提高14个百分点。各地加快易涝积水点整治，截至2023年底，全国已整治完成易涝积水点3.8万个，占总排查数量的67.9%，严重影响居民生活的易涝点数量大幅减少。四是应急管理能力逐步提升。各地普遍建立了排水防涝应急预案，组建了专业抢险队伍，储备了移动泵车、挡水子堤、救生设备等应急物资；部分城市建设了排水防涝智慧调度平台，实现了降雨预报、管网监测、内涝预警、应急调度的一体化管理，应急处置效率显著提升。2023年全国城市内涝人员伤亡数量较2020年下降47.2%，应急管理成效逐步显现。（二）主要短板尽管我国城市内涝治理取得了一定进展，但与城市高质量发展的要求和人民群众的期待相比，仍存在不少短板和不足。一是区域与城乡发展不平衡。东部沿海地区和大城市的排水防涝标准较高，设施相对完善，而中西部地区、中小城市和县城的排水设施建设滞后，标准偏低。据住建部2023年排查数据，东部地区城市排水管网达标率为56.3%，中部地区为42.7%，西部地区仅为37.2%；县级市的排水管网达标率仅为32.1%，远低于地级以上城市51.4%的水平，县城的排水设施达标率更低，部分县城甚至没有完整的雨水排水系统。二是老城区改造难度大。老城区地下管线复杂，地面空间紧张，排水管网改造涉及交通疏导、管线迁改、征地拆迁等问题，施工难度大，成本高。据测算，老城区排水管网改造的平均成本约为每公里1200万元，是新城区的3-4倍，部分核心地段甚至超过每公里2000万元。此外，老城区人口密集，建筑密度大，可用于建设调蓄设施、海绵设施的空间有限，很难通过工程措施大幅提升排水防涝能力。三是资金投入缺口较大。据住建部测算，“十四五”期间全国城市内涝治理总需求约1.2万亿元，其中中央财政补助约1500亿元，地方财政投入约5000亿元，社会资本参与约2000亿元，资金缺口约3500亿元，缺口比例接近30%。特别是中西部地区和中小城市，地方财政实力较弱，排水防涝建设资金主要依赖中央补助，资金投入难以满足治理需求。此外，排水防涝设施的运维资金也存在缺口，部分城市管网清淤、设施维护的资金不足，导致设施运行效率下降。四是智慧化管理水平偏低。全国地级以上城市中，仅27%建成了较为完善的排水防涝智慧调度平台，大部分城市的排水管网监测点覆盖率不足20%，无法实时掌握管网运行状态；部分城市虽然建设了监测平台，但数据整合不足，气象、水务、交通、城管等部门的数据没有实现共享，平台的预警和调度功能无法有效发挥。此外，内涝预报预警的精准度有待提高，目前大部分城市的内涝预警只能做到宏观的区域预警，无法实现到具体点位、具体积水深度的精准预报，预警的提前量也不足，难以满足应急处置的需求。五是部门协同与应急响应机制不健全。排水防涝工作涉及多个部门，但部分城市尚未建立统一的指挥协调机制，各部门职责不清、协同不畅，存在“各自为政”的问题。例如气象部门发布暴雨预警后，交通部门是否采取管制措施、地铁是否停运、低洼地区是否组织人员转移，没有明确的触发机制和责任主体，容易出现响应滞后的问题。此外，部分城市的应急抢险队伍专业能力不足，应急物资储备不足，特别是大型移动排水设备、救生设备等缺口较大，应对特大暴雨灾害的能力不足。六是公众防灾意识薄弱。据应急管理部2023年公众防灾意识调查数据，仅有32%的城市居民知道居住地周边的易涝点和避险路线，仅有17%的居民参加过内涝应急演练；很多居民对内涝的危险性认识不足，遇到内涝时冒险涉水、强行通过积水路段，甚至在地下车库、低洼区域逗留，导致人员伤亡事件时有发生。此外，部分公众对海绵城市建设、排水设施保护的认知度不高，存在向雨水口倾倒垃圾、私自改动排水管网等行为，影响排水设施正常运行。五、城市内涝系统治理的对策建议城市内涝治理是一项长期性、系统性、复杂性工程，必须坚持以人民为中心的发展思想，统筹发展和安全，树立系统观念、底线思维，从规划、建设、管理全链条发力，综合采取工程措施与非工程措施，构建源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急的城市排水防涝工程体系和管理机制。（一）强化规划引领，构建全域统筹的治理体系1.完善规划体系：各地要在国土空间总体规划的指导下，编制完善排水防涝专项规划、海绵城市建设专项规划和城市竖向规划，明确排水防涝设施的布局、规模、标准和建设时序，将排水防涝设施用地纳入城市黄线管理，严格保护，不得随意占用。要统筹城市地上地下、城区郊区、城市外部流域与内部排水系统，构建“源头减排-管网输送-调蓄滞洪-应急避险”的多层次防涝体系。2.提高建设标准：严格落实《室外排水设计标准》，新建区域排水管网设计标准不得低于3年一遇，重要行政商务区、交通枢纽、医院、学校等重点区域不得低于10年一遇，特别重要区域不得低于20年一遇。老城区改造要逐步提高排水标准，力争到2030年全部达到现行标准，对于改造难度大的老城区，要通过建设调蓄设施、超标应急通道等措施，提升整体防涝能力。3.强化竖向管控：严格落实城市竖向设计要求，新建项目的室外地坪标高要高于周边历史最高内涝水位和道路标高，低洼地区的开发项目必须配套建设足够的排水和调蓄设施，确保积水能够及时排出。严格控制低洼地带的开发强度，禁止在易涝风险区建设住宅、商场等人员密集场所，已建成的要逐步搬迁或改造。下穿通道、地铁出入口等设施的竖向标高要高于50年一遇的内涝水位，设置防淹挡板和应急排水设施。4.严格河湖空间保护：落实河湖水域占补平衡制度，占用水域的必须按照不低于1:1.5的比例补建水域或等效调蓄设施，禁止填埋河湖、加盖河涌、侵占湿地等行为。对已被覆盖的河涌，要逐步开展“揭盖复涌”，恢复自然形态和调蓄功能。加强河湖蓝线管理，严格控制河湖周边的开发建设，保留足够的生态缓冲带，提高河湖的调蓄能力和行洪能力。5.全域推进海绵城市建设：将海绵城市理念融入城市规划、建设、管理全过程，新建小区、道路、公园、广场必须落实年径流总量控制率要求，通过建设雨水花园、透水铺装、下沉式绿地、蓄水池等海绵设施，从源头减少雨水径流。到2025年，全国城市建成区海绵城市达标面积占比达到40%以上；到2030年，达到60%以上，从源头缓解内涝压力。（二）加快工程补短板，提升设施承载能力1.推进老旧管网改造：加大老城区、城中村、老旧小区的排水管网改造力度，全面开展管网排查，采用CCTV、QV等检测技术查清管网的破损、淤积、错接混接等问题，建立管网信息档案，实行动态管理。加快雨污合流制管网改造，到2025年基本消除城市建成区雨污合流制管网，暂不具备改造条件的要建设截流调蓄设施，减少合流制溢流污染和内涝风险。到2025年，全国城市排水管网达标率达到70%以上。2.提升调蓄能力：因地制宜建设雨水调蓄设施，在易涝区上游、管网末端、河湖沿岸建设雨水调蓄池、地下深隧、湿地公园等调蓄设施，错峰调蓄雨水，减轻管网和河湖的排水压力。加大城市坑塘、湿地的恢复力度，构建多类型、多层次的调蓄系统，到2030年全国城市雨水调蓄设施容积达到每平方公里500立方米以上。对于外江水位顶托的城市，要建设排涝泵站，提升抽排能力，确保雨季积水能够及时排出。3.整治易涝积水点：对排查出的易涝积水点实行清单化管理，“一点一策”制定改造方案，明确责任单位和完成时限，确保到2025年基本消除严重影响居民生活的易涝积水点。对下穿通道、低洼路段等易涝点，要增设雨水口、提升排水能力，设置水位监测和预警设施，配备应急排水设备；对低洼城中村、老旧小区，要通过改造管网、建设小型调蓄设施、抬高地坪标高等措施，改善排水条件。4.强化地下空间防汛能力：对地铁、地下车库、地下商场、地下管廊等地下空间的防汛设施进行全面排查改造，抬高出入口标高，配备足够的挡水板、排水泵和应急电源，地下车库的排水能力要达到50年一遇以上标准，地铁出入口的防洪标准要达到100年一遇以上。在地下空间入口设置水位监测和预警装置，明确紧急情况下的人员疏散路线和责任主体，确保遇有内涝时能够及时转移人员，减少人员伤亡和财产损失。5.推进雨洪资源化利用：结合海绵城市建设，建设雨水收集利用设施，鼓励小区、单位、企业建设雨水花园、蓄水池、透水铺装等设施，将收集的雨水用于绿化灌溉、道路清扫、建筑冲厕、工业用水等，提高雨水资源化利用率。到2030年，全国城市雨水资源化利用率达到20%以上，实现内涝治理与水资源利用的有机结合。（三）创新管理模式，提升精细化治理水平1.建设智慧排水系统：整合气象、水文、管网、河湖、交通、城管等数据，建设统一的排水防涝智慧调度平台，实现对降雨、管网液位、流量、河湖水位、易涝点积水深度的实时监测，利用大数据、人工智能、数字孪生等技术开展内涝风险预报预警，提前发布精准的内涝预警信息，为应急调度提供支撑。到2025年，地级以上城市全部建成排水防涝智慧调度平台，管网监测点覆盖率达到50%以上；到2030年，管网监测点覆盖率达到80%以上，实现内涝的精准预报和科学调度。2.健全部门协同机制：建立由应急管理部门牵头，水务、气象、交通、公安、城管、住建、自然资源等部门参与的排水防涝联合指挥机制，明确各部门的职责分工，定期会商研判，信息共享，统一发布预警信息，统一调度应急资源，形成工作合力。建立暴雨预警与应急响应的联动机制，明确不同等级暴雨预警对应的响应措施，比如暴雨红色预警发布后，立即采取交通管制、地铁停运、地下空间人员转移、低洼地区疏散等措施，确保响应及时到位。3.完善应急响应体系：修订完善城市排水防涝应急预案，细化不同等级、不同区域的应急响应流程，明确责任主体和处置措施。加强应急抢险队伍建设，组建专业的排水防涝抢险队伍，配备足够的移动泵车、挡水子堤、救生设备、应急照明等应急物资，在易涝点、地下空间、交通枢纽等重点区域预置抢险力量和物资。定期开展应急演练，特别是针对特大暴雨、极端降雨的实战演练，提高应急处置能力。4.加强设施运维管理：建立排水设施常态化运维机制，定期对排水管网、雨水口、检查井、调蓄设施、排涝泵站等进行清淤、维护、检修，确保设施正常运行。推广“雨前排查、雨中巡查、雨后核查”的“三查”工作机制，雨季前对排水设施进行全面排查清淤，雨中对易涝点、地下空间等重点区域进行巡查，雨后对受损设施进行及时修复。加