公共管理模式

1、公共管理模式,本讲主要内容,公共管理模式的概念公共管理模式的历史轨迹公共管理的主要模式公共管理模式的基本特征中国公共管理模式扩展：新公共管理模式案例分析,公共管理模式的概念,公共管理模式指公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场关系的处理方式或政府与市场的分工方式。,公共管理模式的历史轨迹,古代城邦-“原始民主型”模式封建社会-“统治型”模式资本主义社会-“管理型”模式新兴工业国家-“服务型”管理模式,古代城邦的公共管理模式,古代城邦的公共管理模式是“原始民主型”模式，这些城邦保持小国寡民的规模，拥有独立主权，实行自治，始终没有发展为统一专制的帝国。城邦”就是一个“公民集体”，公民成为城邦政治

2、的核心力量，他们有较多机会直接参与城邦的公共事务，行使自身的政治权利，公民政治成为希腊城邦民主政治的突出特点。在古代希腊的许多城邦国家中，奴隶主民主政治广泛存在。在这种制度下，公民享有比较广泛的权利，他们享受国家的津贴，有权选举和被选举国家管理人员直至最高长官，可以广泛地参与国家大事。,封建社会的公共管理模式,封建社会的公共管理模式是“统治型”模式。社会生产力的发展导致了私有制的产生和阶级的分化，掌握公共管理权力的一部分人利用自己手中的公共权力使自己在阶级分化中得以“胜出”，并最终将“原始民主型”政治国家攫取为维护本阶级利益、进行阶级统治和阶级压迫的统治工具。在这一时期，国家对社会的公共管理实

3、质上是一种不平等的统治，是一种统治行政。它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以专制为运行体制基础，以统治者的任意专断为管理方式，突出的是政府的阶级统治功能。,资本主义社会的公共管理模式,资本主义社会的公共管理模式是“管理型”模式。随着“统治型”公共管理走向极端，社会生产和社会生活的各个领域悄悄地酝酿和发生了一场生产方式的根本性变革：追求更高效率的资本主义生产方式的萌芽、发展和确立。为了给新的生产方式开辟道路，新兴集团开始通过启蒙运动的方式，将本阶级的价值诉求披上“公共性”的价值外衣，向社会宣扬自由、公正、平等、民主、博爱、效率的价值理念。为了实现“公共性

4、”的价值目标，并对现代民主型公共管理进行了一系列的制度设计，其中最为重要的便是政治与行政二分理论(行政在此被作为执行国家意志的工具)、作为行政的工具的官僚制理论、以及倡导效率的科学管理理论。它以政府为中心，以经济效率等工具理性为主要价值取向，以为社会经济发展创造良好条件为主要任务，以民主、法治为运行体制基础，以法治为管理方式，它突出的是政府的管理功能。,新型工业国家的公共管理模式,新兴工业国家的公共管理模式是“服务型”管理模式。基于政治行政二分、官僚制理论和科学管理原理之上的“管理型”公共管理虽然在一定程度上强调了公共管理的公共性本质，但它仍然将效率作为核心价值追求，强调管理技术和效率，强调程

5、序和规则，忽视了被管理者的情感和需求，忽视了组织成员的创新精神。新公共管理运动提出将公民视为顾客，并给“顾客”以最满意服务，这给进一步思考公共管理模式的发展方向提供了启迪。相对于新公共管理，新公共服务要求应该将公共管理建立在公共利益的观念之上，并要求公共管理人员应该“为公民服务并确实全心全意为他们服务”。新公共服务认为，公共管理应该要在实现公共服务使命的基础上提高服务质量，强调公民理念，关注公民的愿望、要求和利益，重视公民参与和公共责任等。服务行政范式是随着人类社会从工业社会进入后工业社会而兴起的一种管理范式。它以有效促进公共利益的最大化为宗旨，以公民为本位或中心，以管理就是服务为理念，以人文

6、关怀、民主、法治、公平、责任等价值为运行基础，以多元参与、合作共治为服务形式，它突出的是政府的公共服务功能，更能体现出政府的本质特征。“服务型”公共管理强调采用私人部门的质量管理思想实现公共部分的公共服务使命，关注提高服务质量和产出价值，强调公民参与和公共责任制。,公共管理的主要模式,1.公共管理的干预模式公共管理的干预模式又称官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共管理过程的公共管理模式。在这种公共管理模式下，市场对公共管理的参与是间接而非直接的。公共管理的干预模式在其三十余年的发展中，由于政府行政环境的大幅度变化而逐渐显露出一些弊端。严格的层级节制关

7、系，导致整个政府组织的刻板僵化与动作迟缓，使政府难以灵活主动地应付瞬息万变的信息社会和竞争活跃的市场经济，从而大大影响了政府基本功能的发挥;由于机械的专业部门分工，导致政府机构林立，增加了政府的管理成本，降低了行政效率;人员的终身从业制度，导致了行政人员循规蹈矩、惟上是从，缺乏创新精神和社会责任感等。针对公共管理干预模式存在的弊端，从20世纪80年代起，西方国家进行了“重塑政府”式行政改革。经过十余年的改革，至20世纪90年代，西方各主要市场经济国家的政府基本上实现了从公共管理干预模式向市场模式的转变。,2公共管理的市场模式公共管理的市场模式是一种政府与市场分权、政府与市场共同参与公共管理过程

8、的公共管理模式。在这种公共管理模式下，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场对公共管理的参与是直接而非间接的。在实践中，市场模式的具体做法包括国有企业私有化、公共服务付费制、竞争与合同制、行政分权、放松规制等。,对公共管理干预模式和市场模式的理性评价,对于社会公共管理而言，干预模式和市场模式都是有价值的、不可缺少的。在干预模式受到广泛批判、市场模式受到普遍推崇的时代背景下，人们尤其有必要认识干预模式的合理因素和市场模式面临的一些困境，以实现对公共管理模式的理性选择。,公共管理模式的基本特征,（1）公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上；（2）政府组织与其他组织相统一，重在政府组织上；（3）社会

9、问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上；（4）结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上；（5）管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上；（6）公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上；（7）服务管理与管制管理相统一，重在服务上；（8）管理制度与技术相统一，重在制度创新上。,中国公共管理模式及发展,我国政府在20世纪70年代以前也进行过多次机构改革，主要是与计划经济体制下政府机构规模膨胀过快，超过财政承受能力；1978年开始进行的改革与市场化进程有关，尤其是90年代以来，与我国的经济转型有必然的关系；1998年，新一轮的国务院改革开始，这次指导思想仍主要是公共行政的传统准则，即及集权

10、性的韦伯式的官僚体制的基本准则，尚缺少西方各国流行的新模式。在国外新公共管理模式很受欢迎，并为大多数国家的公共部门争先采用。但我国正处在经济计划体制向市场经济体制转轨时期，并不适合新公共管理模式的照搬，主要从以下两点说明：首先，新公共管理模式以发达的市场机制为基础。新公共管理模式提倡的市场化改革方案，是以西方国家成熟的市场机制和发育比较完全的场行为主体为前提的。而我国的市场经济正处于起步阶段，市场机制不健全，市场主体发育不良，非政府组织也尚嫌稚嫩，这都必然成为我们借鉴新公共管理模式的限制条件。其次，新公共管理假定政府面临的是管理绩效的困境而非政府行为规范化和法治化的问题。,新公共管理理论甚至认

11、为，改革面临的问题是在过度规范化、法制化和过多控制的情形下，如何提升政府的管理能力和管理绩效。与此不同，中国的公共管理可以说面临着双重困境，一方面是政府行为法治化不足，行政权力缺乏制约，行政侵权、非法行政现象严重，人治色彩、家长制作风普遍;另一方面表现为政府管理能力不足以及由此而来的管理绩效问题。因此，这两点差异性决定了我们不能简单地照搬西方新公共管理模式，必须立足于我国政府管理中面临的政府行为非规范化、低法治化以及政府管理能力和管理绩效的不理想状况，来正确借鉴西方国家政府改革的有益经验。在实践中，新型的公共管理改革也取得了巨大成效，政府规模缩小，财政危机有所缓解，政府管理和生产公共服务的能力

12、普遍提升，政府的信任危机得到改善。新公共管理作为成功的改革典范，具有重要的借鉴价值。,我们也可以从新公共管理四个具体模式来借鉴：借鉴企业家政府模式，降低行政成本，提高工作效率；借鉴参与政府模式，下方决策权，是公共决策更加民主化；借鉴灵活政府模式，精员简政；借鉴放松政府管制模式，既依法行政又“规制缓和”。随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，提高行政服务质量和效率，我们需要在立足我国国情的基础上，借鉴西方新公共管理理念，以便更好地建设服务型政府。,扩展：新公共管理模式,概念：是将多种学科知识融合到公共管理研究之中，提出了不同于政府有限论和以市场解救“

13、政府失灵”的一种公共管理模式。,新公共管理的四个类型：,1.效率驱动模式2.小型化与产权模式3.追求卓越模式4.公共服务取向模式,效率驱动模式,这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学，在20世纪80年代初、中期居于支配地位，但目前已经受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共管理部门的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。这种模式的基本内容包括：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向

14、资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，以及在边际上进行类似于市场的实验（准市场）；解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。,小型化与产权模式,这种模式的影响力正在不断增强，地位日益重要，这与20世纪以来组织结构的变迁密切相关，即20世纪前3/4世纪（1900-1975年）组织结构向大型化、合理化、

15、垂直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面，出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，同样也出现在公共部门。这种模式的重要特征如下：从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制；从层级管理向合同管理的转变；较松散的合同管理形式的出现；小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；分权和小型化公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层

16、领导与低层职员的减少；公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现；从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。,追求卓越模式,这种模式可以分为从下而上和从上而下两种途径。前者强调组织发展和组织学习（80年代末的“学习型组织”运动是其新近的表现）；后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。追求卓越模式的要点是：在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组

17、织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用（并在新型的公共部门中，应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目）；公司口号、使命、声明和团结的加强，一种更具战略性的人力资源管理职能等。,公共服务取向模式,这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命以合法性。这种模式

18、的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供的全社会学习过程（如鼓励社区发展、进行社会需要评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。,案例一,据有关资料介绍，一个先进镇的新任镇长坦言，担任此职务实属不愿意。因为这个镇太“富”了前任为了追求“政绩”，在统计报表上做了手脚，造成该镇十分富有的假象，不久又到县里做

19、了局长，这位新镇长认为，如果想追求“政绩”很简单，只要照着前任的样子，在其基础上继续弄虚作假就行了但是如果这样做就会增加农民的负担，恶化政民关系，也对不起自己的良心。但是如果不这样做，老老实实上报，短期不但没有政绩，还会给上级留下一个“工作不力”的印象，进而会直接影响到自己的发展前程。于是乎，也只得跟着弄虚作假、浮夸虚报。,分析,（1）从这个案例中我们可以看出在当前我国政府管理中存在很多漏洞：有的干部为达到其个人的政治目的，不惜采取谎报数字、弄虚作假等手段来欺骗组织和领导，实绩真假难以辨别；监督机制不健全，官出数字，数字出官的情况很普遍，政府缺乏诚信，干部作风败坏。（2）这些问题深层次的原因在

20、于我国的干部考核制度不健全，存在很大问题。我国公务员的考核是对公务员的德、勤、绩、能的考核。其中“绩”是指国家公务员在行政工作中取得的实际成绩。是对公务员所完成的各项工作的实际效果，数量和质量，效率和社会效益的全面考核。这是考核的重点。但是现在考核工作中存在着大量问题。,解决方案,全面客观地考察和评价领导干部的政绩，防止“官出数字，数字出官”各地各部门、各级领导干部要树立正确的政绩观，坚持一切从实际出发，不搞不切实际的达标、评比和考核活动，不做表面文章。考察和评价领导干部政绩，不能简单地看数字，更不能以数字取人。考察和评估一个地区的工作，要看这个地区的工作基础、客观条件以及发展后劲，看领导干部

21、是否真抓实干，是否对上级负责与对下级负责、是否得到群众认可、取得让群众满意的成绩。绝不能简单地凭统计数据决定干部的任用和解决干部的职级待遇。对那些靠虚报浮夸骗取荣誉地位的人，必须从领导岗位上调整下来，对所骗取的各种荣誉和奖励，予以取消。建立健全科学的统计工作体系和机制，保障统计数据的真实性依法规范设置统计机构，建立以周期性普查为基础，经常性抽样调查为主体，必要的统计报表、重点调查、综合分析等为补充的多种方法综合运用的统计调查方法体系。进一步完善抽样调查工作，加快推进抽样调查在专业统计中的应用。政府综合统计部门要建立和完善统计信息公众网。坚持依法统计，严肃查处统计违法行为各级统计机构和统计人员要

22、依法统计，独立行使各项统计职权。坚持实事求是，不造假，不报假，对统计数字真实性负责。加强统计执法力量，加大统计执法力度。各级纪检、监察、司法等部门要与统计部门密切配合，开展经常性的统计执法监察和执法检查，严肃查处领导干部在统计上弄虚作假的违纪违法行为。,案例二,移动通信提供的技术和产品从多维度上改变着公共管理模式，已悄然应用于公共管理的很多领域中，以领先技术及移动交互，随时随地、无所不在，无时不能的应用方式对公共管理产生了很大影响。因此，目前的移动通信技术对于公共管理领域的应用不再是一种辅助的技术手段，而将成为一种必要的公共管理手段。从模式上对公共管理变革产生深远影响。,移动通信技术对公共管理

23、模式的影响,(一)促进政务公开：政务公开是时代的要求，是公共管理的必然趋势，而传统的媒介存在覆盖范围窄，单向应用无法实现互动反馈等不足，很难适应公共管理模式的变革。近年来，移动通信技术高速发展，移动用户高速普及，其与各个领域的结合高速推进，这些已远远超乎了人们的想象。在移动通信的世界里，每个客户都被作为平等的权利主体，享有通信自由人的一切权利，都有权共享信息，及时了解各种管理动态，可以足不出户，随时随地完成与公共管理部门的交流。公共管理部门也能够从收集信息、制定决策到执行的整个过程都公开透明，有力推动了政务公开。尤其在工商、税务、教育、服务等许多关系国计民生、百姓关注的领域，都可以运用移动通信技术解决公共管理问题，这对于公共管理模式的改变具有至关重要的意义，其影响不仅在于公共管理办事程序的简化，工作效率的提高，更重要的是可实现信息的对称和共享，使公共部门随时接受公众的监督，极大提高了政务透明度，促进公共管理改革的良性发展，使政务公开变为可能。,(二)推动公共管理流程再造在新形势下，公共管理通过采取各种信息手段，实现了其管理环节的优化提升及流程的再造。移动通信技术已经不再单纯是一种技术手段，而成为了链接公众与公共部门各个环节的纽带，这从移动网络技术在社区管理应用的案例中得到了充分体现。社区综合电子管理系统的应用使原来处理社区事务流程发