义务教育从根本意义上来说

1、义务教育从根本意义上来说，是为了保障社会群体尤其是弱势群体子女享受教育的权利。一个民主政体必须提供充分的条件来保障义务教育的实现。实施义务教育，首先需要教育经费保障，再则是政策立法保证，最后是执法机构支持。只有在这样的条件下，义务教育才可能实施，才可能发展，才可能长久。义务教育经费必须来自政府，教育经费的多少完全取决于政府财政预算和投入，是百分之百的政府行为，完全由政府的政策法令决定。本文试图通过中国政府实施义务教育的行为与美国政府实施义务教育的行为对比，特别是教育经费发放的操作对比，从而找出中国义务教育存在的问题和其根本原因。(一)美国教育经费的投入谈到教育经费,人们常常会产生一种误解，仿佛

2、教育经费发放的多少是根据国家富裕的程度而决定的。国家穷，教育经费就一定短缺，因此就要慢慢筹集。事实不完全是这么回事。只要政府把义务教育当作执政行为的必须，把保障义务教育的实现确定为各级政府的责任，确保义务教育经费在国家财政预算中占有一个合理的比例，任何一级政府都不得以任何借口给教育少发或不发经费，这样无论在任何经济条件下，都会确保教育经费的需要。只有在政府的监督下，教育经费才能够到位，到齐，到足。执行教育经费的政策事关重大，正如美国法令所说：鉴于在对教育经费决策的过程中，必须杜绝任何不平等决策的可能性，这些决策必须通过立法程序建立。因为这些决策涉及到平衡某些相对抗的利益如：平等，效益以及对於地

3、方政府权利的控制等等（thedeterminationofeducationfinancepolicy,intheabsenceofglaringdisparities,mustbealegislativedecisionbecauseitinvolvesbalancingthecompetinginterestsofequality,efficiency,efficiency,andlimitedlocalcontrol(注1)。美国政府就是这样谨慎地一步一个脚印作出来的。很多人对美国教育经费的来源不清楚。大多数文章只知道引用美国联邦政府的教育经费占全国GPD的总值来描述，有的说9%，有的说

4、8%等等不一。以为那9%就是美国义务教育全部的费用了。这完全是误解。因为很多人不了解美国各级政府对教育承担的职责。本文有必要把这个问题说明白，从而可以更加准确地了解美国义务教育的实施情况。先来看看教育经费投入的情况。美国的义务教育同其它一些公共事业一样，并不是由联邦政府集中管理，而是由地方政府负责。因此这就决定了美国义务教育的经费来自三个不同水平的政府机构：联邦，州政府与县或市政府。以明尼苏达州为例,2005学年学校教育经费来源分配如下:联邦6.8%,地方政府9.1%,个人财产税14.6%,而州政府投入占69.5%(注2)。可见，义务教育经费发放的最主要来源是州一级的政府财政收入。州政府是全面

5、承担义务教育费用的部门，而且这笔经费数量之大，在州财政的预算中义务教育占有的比例压到其它任何单项。根据全美州政府预算部门协会（NationalAssociationofStateBudgetOfficers）的2004年发布的统计汇报，2003年，平均全美中小学教育经费占州政府全部支出的35.5%，有的州竟高达40%(注3)。这些经费用于学校的日常运做，包括教师的工资，管理人员的工资，教材，教学用品，交通，学校设施，勤杂，校舍管理，水电费用，等。是维持学校正常运作的基本保障(注4)。其次，义务教育经费的来源才是联邦。联邦政府在联邦的国民所得税中也提取一部分用于义务教育（这就是平常文章里所说的9

6、%了）。联邦的教育经费是有目标或是按照项目而发放的，主要用于弱势学生群体：如伤残儿童，贫困儿童，非英语母语儿童等。还有部分经费是通过发放专款的方法分配给最需要的活动或事业，比如贫困儿童的学前教育(Headstartprogram)，高中职业教育，等等。总的来说，联邦的教育经费是起调节作用，用于帮助那些有特殊需要的学生。因为帮助弱势群体提高教育水准往往需要更多的财力。有了联邦政府的专款支持，学校里可以为这些群体提供特殊帮助，包括伤残儿童上学所需要的费用，如交通工具、聘请专业培训的特殊教育教师，对新移民提供双语教学教师。学校里还可以为贫困家庭的学生聘请教师，提供课后补习活动，等等。最后是当地居民对

7、义务教育经费的支持。这部分经费的主要来源是个人资产税，如房产、地产，等等。因为当地的县市一级政府要对这些资产进行保护，并对当地居民的生活提供安全与生命保障，居民交纳这些税是理所当然。学校是政府为当地居民服务的一个重要组成部分，按照美国宪法，学校的管理必须接受由当地选民选举产生的校董事会的监督，管理学校是当地居民的责任，所以从资产税中提取教育经费也是顺理成章的。当地居民还可以根据本地学校的条件，或根据居民的需要主动增长税收（referendum），用这部分钱来改善学校的条件。如笔者工作所在地的学区前两年通过居民投票，提高税收，筹集专款用于修建校舍(注5)。仅仅依靠州与联邦的教育经费，这个任务是不

8、可能实现的，因为那些经费是用于维持正常教学活动的。当地居民为了让自己的孩子在更好的环境中学习，愿意地拿出钱来帮助自己的学校。然而，特别需要说明的是，当地居民的税收增加部分（referendum）是交给学区教育局统筹管理的，这些经费是为了提高该地区的整体教育水平，并不只分给某一，二所学校。任何一所学校无权接受捐赠。如有捐赠必须由教育局掌握，按照捐赠的意愿执行。这样，教育局可以按照需要调整经费的发放，从而保证每一所学校都得到同等水平的经费。如果把这三级教育管理部门投入教育的经费都加起来，就可以看到这些投入远远不只是占9%的政府财政预算，而且每年教育经费投入的数量还根据教育的需要不断调节，总的趋势是

9、在不断增加。如全美均生费1990年是$4643,1995年增长为$5529,到了2000年已经是$6911了。平均每年递增5%（其中包含通货膨胀的指数）(注6)。(二)中国教育经费的投入本文在教育经费投入的美国部分已经反复说明，执行义务教育完全是政府行为。同时也指出，民主政体要提供充分的条件来保障义务教育的实现，首先是给于经费上的保障。那么中国政府对教育经费的投入做得如何呢？1986年4月，全国人大通过并颁布决定在中国推行九年义务教育法。中国是一个中央集权的国家，教育由中央集中管理，财政收支由中央统一调动支配。因此，对教育的投入应该以国家财政为主要来源。然而，自从改革开放以来，中国政府自上而下

10、都无视自己的职责，义务教育没有任何经济上的保障。首先中央一级财政部门的投入远远不足。武汉大学教授，湖北省副省长辜胜阻在一文中指出：政府财政预算内拨款仅占中国义务教育经费总额的50%-60%，其它40%-50%来源于集资、摊派、教育费附加及捐款和学杂费等(注7)。即使在教育经费总额占GDP比例最高的2000年，4.30%，国家预算内的教育经费也只占教育经费总量的54.19%(注8)。这就是说，按照教育所需要的财政预算，政府仅仅承担了一半的费用，而剩下的一半是由老百姓自己承担的。更严重的是政府承担的那部分经费长期以来大部分用在城市，而农村以及贫困地区，这些最需要国家财政支持的地方，得到的经费却是最

11、少的。2001年的统计数字显示，农村小学生的人均公用经费一年是28元。农村学生人均公用教育经费每年低于20元的县大约有30%，公用经费一分钱没有的县大约有10%左右(注9)。教育部副部长张保庆指出“纲要”和“教育法”规定的逐年提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%的目标，至今还没有一个切实，严肃的操作实施方案，致使这一目标近年来不但没有日益逼近，反而呈停滞或下滑之势。由1990年的3.04%到1996年的2.5%，即便是2004年，也只达到了3.14%(注10)。究竟根据什么标准把教育投入定位於4%不得而知，即便是4%，却也不能实现。中央尚且如此，就更不用说地方各级政府了

12、，上行下效。其次，来看各级政府的财政投入如何呢？“教育法”提出的关于教育经费的“三个增长”，（即国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入增长比例；在校学生人均教育费用要逐步增长；保证教师工资和学生人均公用经费逐年有所增长）在某些年分，全国平均没有达到，在有的省区连续几年都没有达到。全年全国预算内教育经费的增长仍然低于同期财政收入的增长(注11)。当政府不愿意从国家财政中拿钱办教育时，他们采取的解决办法是制定政策规定收费办教育。从这个意义上讲，现在中国的教育已经不是义务教育了。请看事实：一九八六年人大通过了义务教育法，其中第十条规定“国家对接受义务教育的学生免收学费”。然而1

13、996年，国家又制定了义务教育学校收费管理暂行办法，也就是说，从1996年起，义务教育就不再是免费，而是收费教育了。特别是在农村与贫困地区几乎是完全靠收费维持，而收费的口子一经打开就不可收拾。因为这给那些专门想方设法敛财的各级政府官员创造了生财之道。广大贫困百姓尤其是农民几乎被这些税费逼得没有活路。后来看乱收费实在闹得不成样子，2001年，为了进一步“减轻农民负担”，才在农村实行了“一费制”。实行一费制的原因是为了煞住一些地方和学校的乱收费现象，控制学校的收费标准。然而即使在收费的政策出来以后，教育整体投入不是增加了反而是减少了。那么这又是怎么产生的呢？辜胜阻的文章中说道：农村税费改革以前，农

14、村义务教育经费事实上很大一部分由农民承担。由於农村教育欠帐太多，且在税费改革中教育费大幅度减收，财政供给与需求之间还存在缺口。一些学者估算，税费改革后农村义务教育费减收300亿元。（这是因为）政府长期以来教育经费不到位，农村里的学校大多数是靠收费来维持的，现在收费受到限制，而政府又不拿出钱来补上欠缺的部分，最后的结果是学校只好关门。文章最后告诫政府：不能以牺牲农村教育来换取农民负担的减轻(注12)。所谓“一费制”的实行，以牺牲农村教育为前提，表现了这一政策的虚伪性与欺骗性。如果政府真的想减轻农民负担，明明知道学校缺钱，为什么不拿出钱来补上教育经费的缺口？显然解决农民孩子上学的问题不是目的。所谓

15、减轻负担只做做样子，从而达到欺骗舆论的目的。以上事实说明，中国各级政府步调一致地忽略对义务教育给于经济上的保证，决非偶然。更令人不能容忍的是，政府对此现象诤诤有词地说是因为国家经费短缺，连年财政预算赤字造成等等，以此掩盖中央和各级政府对义务教育的渎职行为,究竟是政府拿不出钱来补上教育欠缺的部分，还是不愿意出钱？为了进一步了解对义务教育提供经费保证是一种政府行为，下面让我们来看中美两国政府是如何制定财政预算的。(三)美国教育经费预算政府经费预算是根据财政收入总额做出对下一年或几年之内政府经费使用的范围，以及经费分配的预测。这些决策是根据平衡各种需要来决定。美国教育经费的预算是从人口估计开始。美国

16、实行十二义务教育，复盖幼儿园教育到高中教育。孩子一满四岁，当地的学区就开始将他纳入了下年的预算中。为了保障教育经费预算准确与合理，各个公立学校与学区（即教育局）都有专职人员严格管理学生情况的数据变化，掌握准确而又详细的生源资料。教育经费以均生费为单位按学生人数发放。均生费是严格按照平均市场价格标准来计算教育的花费，如聘请教师、维修校舍、教学器材、教科书、等，而得出的。计算均生费是一个颇为复杂的过程，通常是根据联邦政府规定的公式再加上各州的一些附加变数而决定的。如以美国明尼苏达州为例，其2005年的均生数计算公式是：ResidentWADM+WADMofnonresidentsattending

17、thedistrictunderalternativeattendanceprograms(e.g.,openenrollment)WADMofresidentsattendinganotherdistrictunderalternativeattendanceprogram.其中:ADM:AverageDailyMembership(均日生数)=Theaveragenumberofpupilsenrolledintheschooldistrictthroughouttheschoolyear(本年度学区平均每天实有学生数)=Numberofpupil-daysenrolled(每天实有生累计

18、)/TotalDaysinSchoolyear(年总学日)WADM:WeightedADMpupilUnit=ResidentADMXPupilWeight(本地居民加权均日生数)(注13)同时州教育厅还对班级学生数做出规定，对教师每天所教学生总数做出限制，从而保证学生能得到较好的教育，防止产生超生班。同时也保证教师合理的工作量。州政府在预算本州的教育经费的时候，不断地根据新的数据对本年经费进行修正，从而对下一年的教育经费提出精确的预算。因此当州里的参议员讨论下一年的预算时，对教育经费的需求已经是了如指掌。如明州2004-05年度颁布教育经费的报告给出的财政支出预测就包括了后三年的预测,FY2

19、005,FY2006andFY2007(注14)。预测详细并全面，大小共三十二个项目。而这些项目都必须经过议会集体审议通过才可实行。因为教育经费是以个体学生为单位发放，因此学校只要有足够数量的学生，就不用担心经费短缺到学校办不下去。同时每个学校的经费都是根据同样的标准发放，校与校之间的差别就受到了限制。这样就保证了教育质量的平等。因为经费是按照学生个体为单位发放，孩子所属的这笔经费就跟随学生流动而流动，不会因为转学，停学，升级，留级等受到影响。同时这样的教育经费发放原则保证了孩子受教育的质量不会因为家长工作条件的变迁而降低。美国人口的流动性很大，为了解决流动人口中适龄儿童的就学问题，联邦教育部

20、设立了迁移学生教育项目(migranteducationprogram)(注15)。其目的是保证流动学生得到同等受教育机会，并且受到同等水平的教育。在这个专门项目的监护下，这些学生不仅不会受到家长工作变化的影响，还会得到特别的关照。比如有家长在春秋两个季节会到农业产地当季节工（类似我国的农民工），他们的孩子会跟著一起去。一旦他们到达后，孩子立刻可以进入新的学校。并被记入了迁移学生档案。他们不仅能与当地的孩子享受同等的学习条件，学校还派专人辅导他们的学习来调节两个州之间学业的差距。他们的孩子在这段期间所需的教育费用会由原教育厅从本州的教育经费中将该生的教育费用提出来支付给对方教育厅。如果双方的经

21、费有差异，联邦政府将拿出专款调节。这种经费的管理与计算是整个教育经费管理中的一个部分，这里面没有州政府之间的相互推委或赖帐等矛盾发生。因为一切都是由制度规定了，合理合法，各地都必须认真地遵守执行。（四）中国教育经费预算中国政府一再强调财政困难，所谓财政预算赤字究竟是怎么一回事？中国财政预算的决策过程究竟如何？国家真是没有钱办义务教育吗？最近发布的2004年中央和地方预算执行情况中，财政部宣布了当年财政收入有三个最：增长最多，增幅最大，完成预算情况最好(注16)。2004年，全国财政增收4640.63亿元，如果加上解决历史欠退而增加的1275.32亿元，财政增收达到5915.95亿元，增长27.

22、2%。这一增收数额之高，是近年来所没有的，相当于1994年全年的财政收入。新华社文章标题中居然出现了“巨额财政增收”的字眼。不能说国家没有钱了吧。可是在分配这些超收部分时，有多少是投入给教育的呢，给整个教、科、文、卫、四大项总共增长了5%都不到。那么其中教育单项增长了多少呢？不会高于2%。给军费却增长了12.6%。请记住上一年国家总投入是3.12%，在原来投入的基础上增长2%，也就是说，2005年的教育投入充其量也就是3.2%，仍然没有达到4%。跟同样是人口大国的印度比，我国的教育经费无论是按人口平均还是按学生数平均都低于印度。而印度的GDP大约只是我国的一半多一点。再来看地方的财政收入情况，

23、根据国家税务总局副局长许善达汇报，自1994年起，国家减少了地方政府向中央上交税收的比例，加大了地方政府税收的权利，在实际支出比预算大得多的情况下，1994年中央政府的赤字比预算还低并且地方政府有了约30亿的黑字”。这里的黑字实际上指得是超预算外收入。文章还继续说：“1995年1-8月地方税务机关征收税收收入的增长率比去年同期高30%如果说中央财政收入增长令人满意的话，地方财政收入增长会更快，也同样令人满意”(注17)。可见，自1994年以来，地方财政收入一直是持续上升的。事实也正是如此，地方财政总收入比去年增长了22.9%(注18)。可是，这些地方政府有没有因此而给教育增加经费呢？预算的赤字

24、到底是因为什么造成的呢？据张保庆的文章揭露：近几年来，各级财政在预算过程中，每年均有一笔数量相当大的超收入和预算外收入，而各地在支配这些收入的时侯却往往没有考虑教育。“当教育的需求同其他的事业发生矛盾时，不是下狠心坚决支持教育，却往往去挤教育，对其它工程，他们可以多花几亿，几十亿，甚至更多。唯独对教育，多花上一些钱，就心痛得不得了。有些领导同志有短期行为，他们要急于做出政绩，看到教育工作周期长，见效慢，花钱多，出力不讨好，态度就变得不那末热情了，决心就不那么坚决了”(注19)。北京大学博士生在分析中国的财政管理现状时指出：政府特别是地方政府支出增长过快的根源在於市场化改革不彻底，政府承担了一些

25、市场经济条件下不该承担的事项，进行了一些不该从事的活动，对经济运行干预过多，由此导致政府机构膨胀，行政经费开支增长过快，投资支出比重过大。热衷于发展当地经济的地方政府经过80年代的发展，他们已经拥有一定的经济实力，加上基础设施对於政府官员来说十分具有政绩信号传递功能和纪念碑的意义，短短几年，中国大部基础产业瓶颈现象就基本消除，许多地方能源供应甚至出现过剩”(注20)。在财政部2004年中央和地方预算执行情况报告中，明确指出一些行业投资增长过快，重复建设严重。要反对制止大手大脚花钱的行为(注21)。这是体制内的人自己说自己，不能说得那么清楚，其实说得够清楚了。一句话，投资其他行业都已经到了“过热

26、”，“过剩”的地步了，对花钱办教育还是在一味地*，既然从中央到地方没有形成强硬的制度保障义务教育的投入，那么谁还会逆潮流而上，往教育上投钱呢？因此预算尚有赤字成为最好的理由。但是政府是预算的决定部门，如果以预算赤字为理由说没有钱投入教育，只能表明一点，即政府没有把义务教育作为真实的预算内项目，教育经费必须等预算外剩余而定，如果有剩余，就多给，否则就少给或是不给。这就是预算赤字的真相。这个现象暴露了政府没有打算全部承担教育经费的原本意图，那怕义务教育法具有法律效用，可谁来执行这个法，又有谁来追究呢？另外，中国政府在对教育经费做估算时，常常低估计学生平均教育成本。例如1992年，按照国家投入教育的

27、总额计算，每生平均只达到280元，而实际成本远大於此数。以1992年西安市生均教育成本调查材料为例：小学865元，中学1383元，大学12160元，总均4922元(注22)。政府给于的教育成本费只是实际教育成本的5%。即使是按照低估的生均费总额发放到到了基层，发放的标准有很大的差异。因为过去采取的重点学校政策造成的差异，有的学校长期享受优厚待遇。据报导长沙一所重点学校全年经费实际投入比一个县全部的教育经费还要多注23。然而一所普通的中学通常的教育费用只能靠学生交的学杂费来维持。因为教育经费发放时并没有严格的管理。再加上对贫困地区尤其是农民的孩子所需的教育经费长期被忽视，造成农民工的孩子进了城市

28、而上不了学。这种现象的出现说明农民子女的义务教育权利在中国是完全没有保障的。本文前面谈到美国教育费用是落实到每个学生的，无论父母工作有何变化，孩子受教育是不受影响的。而中国农民孩子受到的待遇是最低的。他们在本地没有被当地政府纳入教育经费发放的对象，因此他们的离开对於本地的政府是一种解脱。进入城市之后他们遭到各种歧视，入学难更是严重。有的地方，就是交钱也没有学校收。因为城市里的教育部门本来就是处於经费短缺的状况，对於大批的农民工孩子入学问题，没有能力，同时也不愿意承担这个包袱。因此各省之间相互推委，问题越来越严重。请看以下调查报告：“我国流动人口中，18周岁以下的流动人口达1982万。在北京、深

29、圳、武汉、成都等9个大城市，有关人员访问了12000多名流动儿童的监护人和7800多名儿童，发现3到6周岁流动儿童入托比例为60.7，低于城市户籍儿童入托率；6周岁儿童46.9没有接受入学教育；近20的9周岁的孩子还只上小学一、二年级，13周岁和14周岁还在小学就读的占相应年龄流动少年的31和10；在失学的12到14周岁流动儿童里，有60的人已经开始工作（注24）”。新华社记者、中国青年报记者日前联合进行的一项问卷调查显示，“和城里孩子享有同样的待遇”、“降低收费标准”，是农民工在子女教育问题上的两个最大愿望（注25）。目前这些农民工的孩子要入学，必须交相当的费用，而大多数民工自己的工资都拿不

30、到手，又如何负得起学费呢？！然而如果中国真正实行了义务教育，如果中国政府把教育经费落实到每个学生身上，民工孩子上学难就不会发生。因为他们应该和美国孩子一样，走到哪里都有学上。所以说造成这些孩子失学是义务教育在中国没有得到实施的明证。而政府不承担自己的责任是根本的原因。与美国的义务教育经费的管理相比较，哪种制度真正代表平民百姓的利益就非常清楚了。（五）美国义务教育在公共事业中的地位各个国家都会遇到经费如何合理分配的问题。笔者多年来有幸观察到美国州一级的参议员们决定义务教育经费的预算过程，看到每当教育与其它公共事业在经费分配上有冲突时，教育向来是优先的。2003年与2004年，美国全国经济都不景气，几乎每个州都出现了前所未有