行政学原理-第1章-行政与政治

1、行政学原理,第1章 行政与政治,行政学原理,行政与政治,1,（一）行政职能的历史演变 1、前资本主义时期的行政职能 奴隶制国家的行政职能 封建制国家的行政职能 特点 （1）政治统治职能的极端强化 （2）社会管理职能的相对薄弱,行政学原理,行政与政治,2,一、行政职能概述,2、自由资本主义时期的行政职能 特点： “私人自治” 、 “政府要好，管事要少” 3、垄断资本主义时期的行政职能 特点：由“守夜人”变成“社会主宰者” 4、当代资本主义国家的行政职能 （1）暴力职能相对减弱，调节职能趋于加强 （2）社会管理职能日益拓展 （3）宏观调控协调职能趋于加强,行政学原理,行政与政治,3,（二）行政职能

2、的涵义 1、行政职能：是行政组织在国家、社会生活中所起的基本作用。 2、行政职能的扩展 （1）现代国家的行政职能扩展为行政立法与行政司法。 （2）行政职能的扩展既是一种世界现象，也是一种历史的必然。,行政学原理,行政与政治,4,（三）行政职能的构成 1、从发挥作用的领域看：行政职能可分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能政府的基本职能 2、从政府运作过程和履行职能的方式看：又可分为计划职能、组织职能、指挥职能、协调职能、控制职能政府的运行职能,行政学原理,行政与政治,5,3、从行政管理所具有的政治性和社会性两种属性来看：行政职能可分为：政治统治职能和社会管理职能。 两者相互统一，互为前提，

3、不可偏废。失去了政治统治职能，统治阶级的地位和利益就不能维持；同样，离开了履行社会职能，政府也就不能统治下去。,行政学原理,行政与政治,6,（四）行政职能的作用 1、行政职能决定政府的角色地位。 2、行政职能是行政组织设置的依据、前提和基础。 3、行政职能决定行政管理的内容和方式。 4、行政职能是衡量行政管理效率和效能的重要标准。 5、行政职能的界定是行政改革的重要内容。,行政学原理,行政与政治,7,（一）行政职能转变的内涵 行政职能的转变：是指行政职能重点的转移、政府履行职能方式的转变，具体表现为行政职能数量上的增加或减少，质量上的弱化或强化，以及结构上的集中或分散。,行政学原理,行政与政治

4、,8,二、行政职能转变,其基本内涵包括： （1）随着社会的发展，政府职能结构的重心从某个职能转向另外一个职能职能重心的转变。 （2）在政府职能结构重心位移的同时，政府职能结构内容各个子结构的内涵会发生或多或少的变动。即： 职能内涵的收缩或扩张； 职能行使方式、方法等手段的变化。,行政学原理,行政与政治,9,市场自主管理,市场失灵,政府干预,政府失灵,行政效率低下,财政支出膨胀,搭便车效 应,信息不对称,限制政府干预,行政职能变化图,行政学原理,行政与政治,10,（一）非马克思主义的政治观 1、价值性解释：从应然的理想的角度来定义政治，认为政治应当具有某种价值性特征或标准，背离这个特征或标准的现

5、实政治，就是不正义或不道德的。 2、神学性解释：这是一种宗教性的思维向度，在这种思维向度下，政治生活是神意的安排。政治的神学性解释为政治生活提供了一时的合法性基础。,三、政治的定义,行政学原理,行政与政治,11,3、权力性解释：这是一种现实主义思维向度。它把政治理解为对权力的追求和运用。 4、管理性解释：这是一种现代管理的思维向度。它把政治视为公共管理活动。,行政学原理,行政与政治,12,（二）马克思主义的政治观 第一，政治是经济的集中表现 第二，政治是各阶级之间的斗争 第三，政治就是要争取和保持政权 第四，政治是一门科学，是一种艺术 政治：就是人们围绕公共权力而展开的活动以及政府运用公共权力

6、而进行的资源的权威性分配的过程。,行政学原理,行政与政治,13,（一）行政与政治的发展渊源 政治最早产生于古希腊 现代行政现象的出现于英国资产阶级革命有关 政治具有悠久的历史，行政是现代资产阶级政治发展的产物,四、行政与政治的内涵,行政学原理,行政与政治,14,（二）行政与政治的制度性质 从制度性质来看，政治制度带有根本性，而行政制度具有从属性，既从属于政治制度 政治制度是指在特定社会中，统治阶级通过组织政权以实现其政治统治的原则和方法的总和 行政制度即政府制度，是以一定的行政思想和观念作指导的、由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则

7、体系和政府体制内各权力主体的关系形态,行政学原理,行政与政治,15,（三）行政与政治的行为方式 政治行为决定着行政行为 政治行为指人们在特定利益基础上，围绕着政治权利的获得和运用、政治权利的获得和实现而展开的活动 行政行为是指行政主体行使行政职权而做出的能够产生行政法律效果的行为,行政学原理,行政与政治,16,（一）行政与政治之联系 1、政治为行政活动提供了某些价值渊源 西方政治与行政分合关系的阶段 （1）政治包含行政阶段 （2）政治行政二分阶段 （3）行政入侵政治阶段 （4）政治行政模糊化阶段,五、行政与政治的关系,行政学原理,行政与政治,17,2、行政部门中的人员大多具有政治背景 3、行政

8、机构往往承担着某些政治职能 4、政治功能也越来越多地体现行政色彩,行政学原理,行政与政治,18,（二）行政与政治之区别 1、性质不同 政治事关公共事务的对话与协商 行政事关命令与服从 2、主体不同 政治主体主要是公民与政治团体，主题广泛 行政主体是国家行政机关及其工作人员，主体特定,行政学原理,行政与政治,19,3、场域不同 政治存在与议会媒体等公共场域和公民社会 行政存在于国家场域与政府机构 4、价值追求不同 政治追求的是自由平等以及最大范围的共识 行政追求的是秩序与效率 5、理性色彩不同 政治行为是以结果的成败为导向的 行政工作注重知识和人才,行政学原理,行政与政治,20,弗兰克古德诺（1

9、859-1939），美国著名的政治学家、行政学家和法学家。 1900年出版了体现了其主要行政学思想的名著政治与行政。 以政治与行政一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。,六、古德诺的政治行政二分法,行政学原理,行政与政治,21,主要思想内容 古德诺提出所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能： “政治”国家意志的表达 “行政”国家意志的执行,行政学原理,行政与政治,22,古德诺的第一个基本观点： 政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只

10、是是纯理论上的，而不可能是实践性的。 实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。,行政学原理,行政与政治,23,1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制 （1）政治必须取得对行政的某种程度的控制 他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。 控制方法： A、通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责； B、通过法外途径如政党体制实现的。例如，在那些“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，如美国，这种控制就是由政党来完成。,行政学原理,行政与政治,24,（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。 古德诺认识

11、到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。 问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正实现政治与行政的协调。,行政学原理,行政与政治,25,古德诺的第二个基本观点： 为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。,行政学原理,行政与政治,26,2、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权 古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。 在

12、古德诺看来，美国这种分权会导致政治与行政的失调。中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。 即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。,行政学原理,行政与政治,27,为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。 因此，古德诺主张行政权的必要集权。 古德诺的第三个基本观点：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。,行政学原理,行政与政治,

13、28,3、政治与行政协调的道路之三：法外调节 美国宪法使得立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。 但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？ 古德诺发现这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党。,行政学原理,行政与政治,29,古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要的行政集权”全来自于政党功能的发挥。 通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。 正是由于政党本身的统一

14、性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。,行政学原理,行政与政治,30,古德诺的第四个基本观点： 美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关重要的。,行政学原理,行政与政治,31,（一）政党政府在民主政治中的作用 政党政府是指在西方自由民主国家中，两个或多个政党通过在自由选举中竞争选民的支持而轮流执政，并因为这种自由选举中的政党竞争，而是普通公民的意愿成为国家公共政策的基本来源和依据的政府模式,七、政党与政府的关系,行政学原理,行政与政治,32,（二）政党与政府的联系与区别 近代政治发展的显著特征，民主力量逐渐发展壮大，民主体制得到不断的发展和完善 联系：现代政党体制是保证政府的政治功能和行政功能协调一致和正常履行的关键环节 区别：在政治过程中承担的职能不相同，履