试论人民调解法对当前调解工作的影响及价值重构

1、四川省高等教育自学考试_法律_专业毕业论文人民调解制度刍议人民调解法的价值评价及新时期人民调解工作模式重构 论文题目_人民调解制度刍议_指导老师_罗蓉_学生姓名_杨永军_准考证号_3_2012年 2 月 日目 录论文摘要一、人民调解法出台背景和现实意义（一）出台背景（略提）（二）现实意义1、对于健全完善人民调解制度具有重要意义2、对于推动人民调解工作的改革与发展具有重要意义3、对于提高人民调解的社会认同和自治性具有重要意义二、人民调解法制定颁布对当今人民调解工作的双重作用（一）对人民调解工作的内在促进及表现（二）对人民调解工作的桎梏作用及现实形态三、人民调解工作模式重构（一）人民调解制度理论研

2、究重新定位（二）对人民调解法修补完善，以增强执行力和指导性（三）人民调解操作模式重构（从三方面加强建设和完善）论文摘要在探究和建构人民调解制度的征程上，人民调解法的制定颁布可谓大手笔。作为我国第一部全面确立和规范人民调解制度的法律，人民调解法的出台对人民调解工作来说有着全局而深远的意义，人民调解理论与实务因此而迈上一个新的台阶。该法颁布一年来,在推动调解工作的同时其价值亦为理论和实务界所争议。笔者欲通过实践，客观评论其影响，全面剥离该法与实践之冲撞。同时，结合评价提出相应的对策建议，以达到重新建构人民调解工作新模式的目的。 关键词：调解制度 人民调解法 价值评价 模式重构人民调解是一项具有中国

3、特色的、具有中华民族深厚底蕴和内涵的法律制度，是我国人民独创的解纷息争、钝化矛盾的一种非诉讼纠纷解决方式。被称为化解矛盾的“第一道防线”，起着基础性作用。但一直以来，因缺乏立法上的支撑、行业标准和具体指导，人民调解显得凌乱、单薄而又参差不齐，显然在法制社会进程中难有立足之地。为此，经过不断酝酿和准备，人民调解法响应各方呼求，顺应时势，在2011年岁初颁布实施。它的出炉是法律界一大盛事，也是广大法制工作者共同努力结果，曾一度为理论和实务界欢呼雀跃。在社会变革如此迅猛的当今时代，法律制定本身的滞后性、局限性硬伤犹为明显。德国法儒萨维尼就曾一针见血指出：“任何法律皆有漏洞，法律自公布之日起，即逐渐与

4、时代脱节。”作为本土化法律资源，人民调解制度优越性当然存在，人民调解工作更应向前推进，而不应局囿于人民调解法而停滞不前。在补充和完善人民调解法基础上，要对人民调解工作模式进行重构。一、人民调解法出台背景和现实意义（一）、出台背景21世纪是知识大爆炸的世纪，亦是经济飞速发展的时期。中国经济体制机制转型，各种矛盾争相迸发，各种体制碰撞、思想碰撞、利益调整碰撞。各阶层、群体利益矛盾多样复杂。一是市场经济导致利益主体多元化，公民之间利益矛盾呈多样和复杂性。二是社会发展与弱势人群的矛盾增多。处于利益链底端的人群动辄掀起群体事件、缠访事件，此类案件处理甚为棘手，且有“拔出萝卜带出泥”之虞。三是管理者与被管

5、理者矛盾激化，呈增多趋势。纠纷领域多元化，拓展到公民与法人、集体、社会组织之间，涉及人身、财产、经济、管理、道德诸多领域。走司法、诉讼程序，一则巨大浪费国家诉讼公共资源，二则埋下”祸根”造成硬伤，影响稳定。现有成文法在这样大量涌动的群体矛盾面前有时显得苍白而又无力。当前人民调解研究滞后，且无立法支撑，人民调解制度零星散乱、规定不详，严重影响其功能发挥，这样的“内忧外患”下，酝酿出台一部专门调整人民调解制度的法律呼声此起彼伏。2011年1月1日，人民调解法终于正式实施。（二）、现实意义人民调解法是我国第一部专门、完备、系统规范人民调解工作的单行法。它的问世全面确立了人民调解制度。它的颁布实施，在

6、我国人民调解制度和人民调解史上具有里程碑意义。它对于加强我国社会主义民主法制建设，充分发挥人民调解的领头羊作用，构建社会主义和谐社会都有着重要的作用。一是对于健全完善人民调解制度具有重要意义。人民调解法以宪法为依据，以科学发展观为指导，紧扣时代脉搏，全面、系统地规范了人民调解的性质、任务和原则，人民调解组织形式和人民调解员的选任，人民调解的程序、效力，人民调解的指导和待遇保障、人民调解制度与诉讼程序衔接等各个方面的内容，进一步丰富和发展了人民调解制度，为人民调解工作提供了更有力的法律支撑。它的现世，使关系国计民生的民生诉求上升为法律王国一员变为可能，依法治国进程加速推进。在法律位阶上，从国务院

7、行政法规发展为一部国家法律；在规范内容上，从人民调解委员会组织条例的17条，发展为人民调解法的6章、35条；在规范完备程度上，从专门规定人民调解组织的法规，发展为全面规范人民调解制度的完备法律。人民调解法的制定颁布，指明了人民调解工作的发展方向，全面提升了人民调解工作法律地位，进一步丰富完善中国特色社会主义法律体系。二是对于推动人民调解工作的改革与发展具有重要意义。人民调解法巩固和坚持人民调解的人民性、民主性、自愿性的本质，保持和发挥人民调解特有的优势和长处，适应新形势、新任务和新期待。人民调解法亮点突出、特色鲜明，许多制度具有创新性：明确了司法行政机关对人民调解工作的指导监督体制；人民法院负

8、有对其业务指导的法定职责；确立了乡镇街道和其他新型人民调解组织的法律地位；规定了人民调解工作的经费保障制度；明确了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接制度；明确了人民调解协议的法律效力；确立了对人民调解协议的司法确认制度。人民调解法的制定颁布，全面提升了新时期人民调解活动的国际化、法制化、标准化水平。三是对于充分发挥人民调解工作在构建社会主义和谐社会中的能动作用具有重要意义。及时有效、稳妥化解民间纠纷，从根基上维护社会长远和谐稳定是人民调解的基本任务，也是人民调解法的立法目的。人民调解法肯定了人民群众参与社会事务管理的重要形式，贯彻了“调解优先”的工作原则，突出了“第一道防线”的基础性作用，为

9、发挥人民调解的政治优势、社会优势夯实了法律基础，有利于实现法治和人治的和谐统一。人民调解法的制定颁布，有利于充分调动广大人民调解组织和人民调解员的积极性，进一步提高人民调解的社会认同感和自治性程度，并进而累积全社会支持人民调解事业发展的良好氛围。它的执行，能充分发挥人民调解在处理民间纠纷中的优势和作用，使矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。 二、人民调解法制定颁布对当今人民调解工作的双重作用1、内在促进及表现该法颁布实施一年来，成效是显著的。经笔者对身边实例总结并加以统计，归纳为“555”，即：五大机制有裨益，五大执行有保障，五项规定重人权、保民生。（一）五大机制见长效一是始终坚持高度自治。该法进

10、一步坚持和巩固了人民调解的群众性、民间性、自治行的性质和特征。人民调解是人民群众自我教育、自我管理、自我服务的一项制度，这一属性及定位是人民调解工作赖以存在的基础，也是长期以来人民调解工作保持强大生命力、不断开枝散叶、结出累累硕果的最大缘由。二是进一步完善了人民调解的组织形式。该法明确了人民调解组织的设立、组成和任期、制度。明确了人民调解组织是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，指出在村民委员会、居民委员会应建立基层人民调解委员会。对村一级调解的组织覆盖、工作格局等进行了详尽阐明。三是法律确认了人民调解与其它纠纷解决方式之间的衔接机制。（第十八条 第二十六条）该法详尽规定了人民调解工作参与的阶

11、段，调解协议的履行、诉讼、执行和对无过错方的救济等程序和方式，实现了与走司法途径、国家强制力保障的平稳结合。确保实际调解中规避调解不收取任何费用而恶意践踏调解资源的情形出现。四是进一步明确了人民调解协议的效力和司法确认制度。这是近年来人民调解工作的一项重要制度创新，这部法律首次通过立法确立了对人民调解协议的司法确认制度，是运用司法机制对人民调解给予支持的重要保障型措施。五是加强了对人民调解工作的指导和保障。该法明确司法行政部门、基层人民法院应各尽其责、各司其职的指导和管理格局。同时，原则性地确立对人民调解工作的经费保障、政策扶持、激励机制、监督机制、自身保障和抚恤优待。（二）五大执行有保障村（

12、居）民委会应设立调解委员会（基层覆盖）政府应支持和保障调解经费（政策鼓励）调解协议是有法律约束力的（依法保障）明确规定人民调解员的条件（素质提升）调解民间纠纷应当就地进行（及时化解）（三）五项规定保护人权 一是当事人有权拒绝调解或要求终止调解，充分体现意思自治原则。法律有的放矢，绝不左右人的思想；二是人民调解员不得泄露当事人个人隐私，明确指出了人民调解工作的职业规范和执业操守；三是人民调解员会无偿为民调解各类纠纷。此句一着重无偿，避免当事人尤其弱势一方怀有商品经济心态，即使权利遭到侵害也不敢申请调解，二着重各类，只要是法律允许的范围（包括轻微刑事案件亦可和解），尽管上门要求调解。四是通过两条规

13、定对调解员的工作进行保障。该法第十六条规定：人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴；因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助；在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。以上叙述虽然不免较为原则，但起码从法律上给予承认，从付出劳动艰辛的承认，从高风险工种的工作性质上的承认；五是人民调解委员会委员任期三年可连任。该条可避免广大基层人民调解员“下岗心理”出现，而导致不敢放开手脚，害怕出事、怕担责，尤其临近任期届满人员有“当一天和尚撞一天钟”、无所事事情形出现。2、桎梏作用及现实形态 有位法学家说的好，永远不要迷信一部

14、法律它的准确性和至高无上统治力。一如做学问一样，要有“敢于质疑”的态度和精神，这才是进步的表现。新生事物，要在执行和落实上体现出与时俱进的优势，否则必然要陷入“穿新鞋走老路”的尴尬境地。一部好的法律更要经得起历史，经得起实践的检验。人民调解法归根到底，它的受众是涉及94万余个人民调解组织， 508万余名人民调解员，触角延及广大城乡的全国性庞大群体组织，真可谓“上面一根针、下面千条线”。人民调解法实行一年来，根据作者身边的实践，一部“亮”法律仍显现出诸多与实际操作不相适、不相称的地方，有的甚至是不可调和的矛盾。统计出来，呈四大类型：该细反粗，过犹不及，丝毫未提，略微不适。一部法律最大价值在于它的

15、感召力和持续影响力，这甚至大过它的强制执行力，必须要能作用于实践而又指导实践。细嚼这部人民调解法，却不乏粗细失当、该细却粗，有一言以避之嫌。一是针对当前各地调解体制混乱、责任不清状态，人民调解法未能明确责任。为适应改革、发展、稳定的需求，全国各地均成立了“社会矛盾调处中心”（有的地方也称之为大调解协调中心），将人民调解、行政调解和司法调解有机地结合起来，为一方稳定起到了积极作用，同时也出现了这三个调解之间的协调矛盾，实践中人民调解归司法行政部门管，行政调解归各职能部门或政府法建部门管，司法调解归人民法院管辖，为搞好这三个调解职能的协调，各地五花八门，有的地方将“调处中心”职能统一归口党委政法委

16、，有的归口法制部门，有的归口司法行政部门，有的归口综治部门，形成了上下指导困难，部门间协调困难，最后是信访、司法、法制、综治各说一词，各有一套人马和程序。原希夷在出台的人民调解法中以法律条文明确“矛盾调处中心”具体归口何部门管辖，行使何种职能，只可惜该文片语未提，形成管理真空。二是针对调解免费这个原则，人民调解法未能制定出切实可行的经费保障机制措施，难免有重实体轻程序，“居庙堂高不体恤下情”之嫌。目前的中国司法行政体制和机构设置决定了基层司法所只有依靠司法局和乡镇政府提供调解经费保障。微观上说，由于乡镇司法所无单独帐户，一切开支都经“乡镇长一支笔”财政制度来实施。“乡镇长一支笔”财政制度对乡镇

17、开支起到了积极作用，同时也出现“镇长一支笔”财政制度的不公平一面，即使乡镇财政对调解预算再多，只要是司法所无独立帐户，并经“乡镇长一支笔”财政制度，是不可能保障调解工作经费的。在乡镇政府对各部门的工作经费，不管是行政部门还是事业部门，是有经费来源部门还是没有经费来源部门，“一视同仁”的局面下，是欲哭无门了。现在，情形恶化到乡镇调解的成本大多数是司法所工作人员用个人工资支出。宏观上讲，人民调解是不准收费的无偿奉献，而搞人民调解是需要相当的心智和体力的，解决人民调解的经费保障问题，这是我们基层调解工作者（尤其是乡镇经济欠发达的地方）切肤之痛，也是各方关注的一个焦点，更是此次人民调解法出台的一个颇以

18、为傲的亮点。但实际上，早在07年财政部与司法部就曾联合下文，对人民调解工作经费的保障和执行就很具体、详细（财行2007179号）。但落实到基层，到具体工作中，仍然单薄而脆弱，完全取决于司法行政首长的个人协调能力，政府行政首长的重视层度。在得到地方GDP收入不足以支付起专项经费额度回应时，一部法律即便规定的再明确也抵不过地方官僚主义。笔者预言，解决人民调解的经费，必须自中央而下参照政法专项经费性质同等划拨，否则只能是画饼充饥的幻影。三是关于人民调解组织的设立，对多元化调解组织的设置预见不够，规避了乡镇一级调解组织设置衍生出的诸多法律问题。人民调解法有关调解组织的设置大抵可概述为：人民调解委员会是

19、依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，即为应当设立、普遍设立的模式；企事业单位根据需要设立人民调解委员会，即为根据需要、原则设立的模式；乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，即为参照设置、灵活设立的模式。据此，我们可以直接得出这样的结论：乡镇、街道及其他组织（村民委员会、居委会、企事业单位）就是人民调解委员会的设置机构和直接管理机构。而关于对人民调解工作的指导，人民调解法是这样规定的：“县级人民政府司法行政部门应当对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计，并且将人民调解委员会以及人员组成和调整情况及时通报

20、所在地基层人民法院。”“县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。”“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”按照上述三条规定，县级人民政府司法行政部门的全部职能就是一对人民调解组织统计通报，二对调解人员开展培训，三对相关人员提请表彰奖励，其余别无他是。但紧接着，人民调解法第五条就明文规定：国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。 历次出台的事关人民调解的规范

21、性纲领文件也反复申明“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。同时，结合历来实践，可以明确得出：全国各级司法行政机关才是人民调解组织的日常管理和监督机构，人民法院是业务指导机关。如上，出现了一是司法行政机关与人民调解组织的指导关系难以厘清，呈现出“连环套”的冲突和矛盾。在不同级别的人民调解组织之间的关系，比如乡镇调委会与村调委会在案件管辖上的关系上规定也甚是模糊。在实践中出现的行业调委会，跨区域联合调委会的管理和案件管辖关系等问题必然难以推卸，势必需要广大法制工作者和理论家一一“拨开云雾”，落定尘埃。 法律的文字叙述可谓

22、字字珠玑，关乎人的行为习惯和行动准则。但过于细碎则显得过犹不及。在该文第三十三条，这样叙述：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。关于人民调解协议的效力，由人民法院进行司法确认予以保障其执行力，在法制改革中算是一次石破天惊的创举，但问题随之而来。1、申请确认的适格主体不明。双方当事人可以是纠纷双方，亦可是被调解人与调解人。出现语焉不详。2、对实际中纠纷当事人须达成“共同申请”的意愿和行动才能申请确认算是条件苛刻，门槛过高。（实践中一般是纠纷双方水火不容方

23、才请求第三方介入矛盾的）；共同申请以何种方式和程序进行，模式是什么，司法救济？起诉？执行？制裁？诉前调解？出现“四不像”，亦不是法院的职能范围；如单是一方当事人认为有必要申请司法确认，一方当事人却拒绝共同申请（即便是恶意逃避责任），那不是使人民调解组织和调解协议成为一方规避职责的借口和帮凶了，局面何以堪。3、确认的性质是诉讼还是登记备案，作为将来证据。如是诉讼，原被告何以甄别？如是备案登记谁是申请人？是当事人还是调解组织或者是司法行政机关？4、人民法院对调解协议及时进行审查？审查什么？是形式审查还是法律审查？是书面审查，还是听证审查？审查的依据是什么？5、人民法院依法确认调解书的效力，需要通过

24、什么样形式来进行审查？是判决还是裁定？法律依据？6、人民法院确认协议有效，当事人可以申请人民法院强制执行，申请执行的依据是人民调解委员会的调解协议书，还是人民法院的确认法律文书？7、申请确认，人民法院是否收费？申请确认又由人民法院的哪个内设部门处理，是立案庭，执行庭还是派出法庭？8、人民法院经审查，确认人民调解协议书无效，是否要通知司法行政部门和负责调解的人民调解委员会？又如何告知？是否告知确认申请的当事人，释明调解协议书无效的理由和依据，又是以何种方式列明？9、“人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”对这一项

25、，是否提醒前述人民法院“确认”的行为，却不是行使民事诉讼审判职能的行为。人民调解法关于人民调解委员会的组织设置问题，该法第九条规定：村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。人民调解委员会是由村（居）议事会“推选”产生，其与村民委员会的“选举”，是有着重大而又本质的区别。推选，言及其义，是在推荐的特定人群当中进行再选择。选举是按投票性质决定的。人民调解法出台前，按民间习惯，关于调解委员会主任，一般是在村民委员会当选的委员中，由村委会或者村支部指定一人担任人民调解委员会

26、的主任，现在却需依法律程序产生。 在司法部颁布的人民调解若干规定到现在人民调解法的迁延中，从“设立”人民调解委员会组织，到“推选”产生人民调解委员会，这是完全不同的两种组织模式。该含义下，不可回避，首要解决的问题是人民调解委员会与村民委员会的关系和隶属问题。同时，该法对乡镇调委会等组织的产生也未有阐述，乡镇一级的调委会的定性、定位问题也毫不提及。人民法院担负指导人民调解是的法定职责，民事诉讼法第16条早对此作了相应规定，人民调解法更是日臻完善，不仅把基层人民法院明确为业务指导机关，而且还完善了人民法院工作与人民调解工作的衔接机制。人民法院的业务指导，可以从“调解前的引导”（第十八条）、“调解中

27、的指导”（第五条）以及“调解后的确认”多方位和角度来开展。但实践中,基层法院指导人民调解工作因在工作机制等方面不能完全适应新形势的需要，出现“两张皮”现象，呈现弱化的趋势,制约了人民调解作用的发挥。该法对相应的监督和制约机制没有叙述，操作很是困难。 人民调解法相关叙述亦对人民调解员队伍职业化进程、调解前置程序认可等未过多涉及和释明，使人模棱两可。人民调解介入司法程序对人民法院奉行“不告不理”原则带来冲突（人民调解全域性决定其应该化解所有问题与问题所有方面；司法程序决定其应以当事人诉求为最大应该，而不能主动介入矛盾）。这些亦是人民调解法规定衍生的矛盾所在，需在后续实践和研究中加以钝化和解决。三、

28、模式重构（一）、理论模式重构1、调解制度研究第一，人民调解制度性质论定。时下有学者将人民调解制度置于促进社会和谐的纠纷解决机制框架下予以研究，揭示了人民调解作为解纷机制的本质。另有学者对人民调解组织的法律地位进行了较为细致的梳理，认为人民调解制度从宪法中的“附属型纠纷解决机制”逐渐向独立的纠纷解决机制迈进，并在某种程度上游离于或超越宪法的设定，渐成司法制度体系的范畴。人民调解法的出台，亦在性质上趋同于第二种阐述。第二，人民调解与传统民间调解的依附关系。该描述似为不详。部分学者因之未对人民调解与民间调解进行划分，直接冠以“民间调解”的字样。亦有学者认为人民调解与传统调解在性质、权威来源、目的、方

29、法、结果上均有较大的不同。更有学者认为，通过人民调解的中介性作用，打通了传统法的秩序二元构造，可能有助于形成生活领域中的习惯和国家法之间的循环体系，产生自治性秩序。这种观点也被学者衍生出类似的理论。如有观点认为人民调解制度是属于国家与社会共同参与的“第三领域”纠纷解决机制，是国家权力和社会非正式权力的中间地带。笔者认为，人民调解法中的人民调解制度试图淡化政治色彩，建强其解纷的社会功能，提供一种严格的保护人权的法律技术，为后法实有借鉴之意。 强调的是，在实践或研究中，普遍强调所谓“乡土社会”、“本土调解”的学说。笔者认为，过于强调人民调解的乡土特色或中国经验也许会造成某种意义上的矫枉过正过于渲染

30、人民调解制度的保守色彩，降低其在现代化法治环境中的话语交往能力和发展能力。我们要求像治学一样，讲究百花齐放百家争鸣，不拘于形式，不冠以任何特殊名称和功能。2、人民调解组织的研究目前关于人民调解组织模式的研究存在三种倾向：第一种是结合目前一些新兴的调解组织，如乡镇、街道人民调解委员会，区域性、行业性人民调解委员会已经不是在村（居）民委员会这样的自治组织下设立的，而是在乡镇、街道政府组织下设立的调解组织；且上述调委会的委员也不再经村（居）民代表大会选举产生，而是由乡镇、街道司法所聘任产生。所以这些新兴的调解组织在性质上已经突破了群众自治性质，加之其财政支持来源于政府，因此建议将人民调解组织的性质由

31、“自治性”的群众组织改为“自律性”的公益组织（与人民调解法规定直接冲突）；第二种是将之改为社会性自治组织，用社会组织取代群众组织扩大了人民调解组织的覆盖面，不仅包含了传统意义上的人民调解组织，还包含了乡镇、街道、区域性、行业性、专业性的调解组织，同时也为其它调解组织的出现预留空间。调解员不仅有德高望重的长者，还包括社会各界人士，志愿者等；第三种是坚持其群众性自治组织的法律定位。尽管观点不一，但在人民调解组织须与行政化、公职化色彩剥离但仍保持司法、行政上的指导方面大体一致。由于很多地方出现了多级的人民调解组织的网络构造：居（村）调委会、街镇调委会（或调解中心）、区以上联合调委会，故也有学者主张，

32、目前广泛存在的乡镇甚至以上级别的调解组织常常呈现一种“政府中的综合性纠纷解决办公室”的景象，不如干脆将其列入政府隶属下的调解组织，负责处理基层调解委员会上交的疑难纠纷和重大案件，建立自治和行政的二元人民调解机制。但这种二元机制可能会使人民调解混淆于行政调解，违背了人民调解制度的本质，使其功能和价值受到贬损。 在具体运行上，调解范围进一步扩大，包括新型类纠纷、案件和轻微刑事案件皆可调解。调解人员专业化、职业化，调解工作规范化的进展中，亦有学者提出担心加重基层尤其是农村负担的忧虑，且与人民调解工作坚持自治性、群众性构成内在的冲突。如上，单纯的“群众性”性质定位已然不能将乡镇调解组织、新型调解组织等

33、涵摄其中了。笔者认为，出于立法精神考虑，以及未来十年经济社会发展的走势看，保持村（居）委调解组织“群众自治”模式不变，乡镇及以上、新型调解组织衍化为自律性的公益组织较为适宜。（二）、人民调解法修补完善一是对诉前人民调解前置程序作出明允；二是规范人民调解组织的调解范围，严格底线，将案件类型细化为应当调解的案件、可以调解的案件、不得调解的案件；三是明确人民调解委员会的产生方式；四是建议修正调解的前提。即双方当事人在接受调解的情况下，人民调解组织可以按自愿、合意、处分的原则进行调解；五是明确规定新型调解组织的性质；六是人民调解协议法律效力的再加强，普通民事合同性质不足以对调解协议的法律效力进行保障和

34、覆盖；七是司法确认中申请程序、受理标准、审理过程、确认标准、法律文书以及救济程序需加以规定和完善。八是对基层村（居）委会的人民调解组织和乡镇一级调解组织（包括各地调解中心、协调部门等组织）加以区分，对后者作出特殊规定，例如对乡镇调解人民、程序、调解协议的正规性提出更高要求，同时提升其效力，通过司法审查或备案使其具有强制执行效力。九是明确两个互动机制，即轻微刑事案件刑事诉讼与人民调解互动机制、人民调解、司法调解与行政调解互动机制。明确规定刑事和解案件的具体范围。出台立法解释，就处理刑事案件与人民调解组织互动机制的程序和方法，以及制作规范性文书的具体要求进行阐明。（三）、人民调解工作模式重构1、加

35、强人民调解职业化建设，提升服务质量和效能人民调解员被大量兼职，人民调解组织虚化，调解制度滞后，调解员素质不高，都不同程度制约人民调解社会功能发挥。继续强化人民调解社会功能，重构人民调解工作模式，首先应从解决人民调解职业化问题入手。（1）、建立专职人民调解员制度，确保人民调解组织切实发挥职能作用。根据人口、面积分布和矛盾纠纷发生量，为各村级人民调解组织配备专职人民调解员。村委会成员仍可兼任人民调解员，但应严格控制比例，严格把握条件，且在工作分配上应当以人民调解为主。乡镇人民调解组织可聘请基层法律服务工作者、律师、法官等具有法律专业知识和调处矛盾纠纷经验的人员担任兼职人民调解员，以弥补力量和经验的

36、不足。（2）、建立专职人民调解员准入制度，提高人民调解员队伍的专业化水平。司法行政机关应根据新时期调处社会矛盾纠纷的现实要求，设定专职人民调解员的政治、品行、学历、专业知识、健康等条件。村、乡镇应面向社会公开招考，依据考试成绩决定专职人民调解员的候选人名单或聘任对象，以此吸纳社会优秀法律人才充实人民调解员队伍。对选举产生和决定聘用的专职人民调解员登记建档，颁发人民调解员证，持证上岗。（3）、建立落实考评制度，不断提高人民调解工作效能。人民调解工作考评制度是推动人民调解工作规范发展、确保工作任务落实的重要措施。司法行政机关作为主管部门，应建立符合实际的人民调解工作考评体系，作为考核评价人民调解组

37、织和人民调解员工作的考评依据。一是对以“调解拒绝权”为主要内容的公信力建设的考评；二是对内部规章制度健全的考评，如岗位责任制、例会、学习、考评、统计和档案管理落，抓调后回访、纠纷排查报告和反馈机制建设的力度；三是针对新型化、敏感化、利益化矛盾纠纷，提炼类型化调解工作机制，创新调解方法，提高调解艺术和水平。四是落实人民调解工作限时办结制。（4）、建立教育培训制度，不断提升人民调解员的工作能力和水平。当今不仅是知识大爆炸时代，而且由于我国快速发展的需要，党和国家也在不断地对有关法律、法规、政策作相应调整。这就要求人民调解员必须及时学习掌握新的法律、法规、政策及相关知识。人民调解员身处最基层，信息渠

38、道较少，通常难以及时了解掌握相关规定和知识。因此，需要建立教育培训制度，聘请专家、法官和法律服务人员，定期组织开展形势政策、法律知识、业务技能培训，不断丰富和更新人民调解员的知识，不断提升其工作能力和水平。（5）、建立人民调解员报酬工薪化制度，解决人民调解员工作报酬。解决人民调解员报酬的三个渠道，一是落实“因案因事”调解补助机制，通过“以案代补”调动积极性；二是在财政部和司法部联合下发的关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见的基础上，参照事业单位聘用人员的工资标准，研究制定人民调解员工资制度，由国家财政承担人民调解员的工资。2、加强人民调委会组织建设各基层在换届选举时要把人民调解委员会的选举工作纳入日程、同步进行。全社会树立“调解就是执法办案”的全新理念。外部机制上，建立与国民经济相适的人民调解工