第七章电子政务环境下政务应急管理机制.ppt

1、1,第七章 电子政务环境下政务应急管理机制,2,内容提要 一、电子政务环境下政府应急管理的发展变化 二、电子政务环境下政府应急管理的组织机制 三、电子政务环境下政府应急管理的运行机制 四、电子政务环境下政府应急管理的保障机制,3,1 电子政务环境下政府应急管理的发展变化,1.1 电子政务环境下政府应急管理变化的表征 （一）、管理理念的变化 1、在传统环境下，政府危机意识不强，缺乏对突发公共事件的 事前防范。政府对突发公共事件的处理方式是事后救火式的处理， 在时间上，关注突发公共事件爆发以后的阶段，其时间主线是： 事发事中事后,传统环境下的政府应急管理流程图,4,1.1 电子政务环境下政府应急管

2、理变化的表征,2、与传统环境下的政府应急管理相比，电子政务环 境下的政府应急管理呈现出两大新的管理理念： 一是前端控制 二是全过程管理,电子政务环境下的政府应急管理流程图,5,1.1 电子政务环境下政府应急管理变化的表征,（二）应急主体的变化 与传统环境相比，电子政务环境下的政 府应急管理主体也发生着深刻的变化，主要 表现在以下两个方面： 1、 应急主体由单一走向多元。 2、 应急主体之间的关系由各自为政到协 同应对。,6,1.1 电子政务环境下政府应急管理变化的表征,（三）管理手段的变化 1、 在传统环境下，政府部门对突发公共事件的管理，管理手段单一， 技术含量比较低，在很大程度上，政府部门

3、直接应对各种突发公共事件，当 某一突发公共事件发生后，由政府部门及有关人员直接赶赴现场，进行处 置。,传统环境下政府部门与突发公共事件的直接关系,7,1.1 电子政务环境下政府应急管理变化的表征,2、 在电子政务环境下，政府应急管理除了对突发公共事件的现场处置 外，还充分运用了各种技术手段，包括现代计算机技术、网络技术和卫星通 讯技术等，通过建设应急系统，加强对突发公共事件的监测、预警、指挥、 控制、协调等间接处理，这种应对突发公共事件的双重方式，增强了政府应 急管理的灵活性、主动性，大大提高了应急管理的能力和水平。,电子政务环境下政府部门与突发公共事件的双重关系,8,1.2、电子政务环境下政

4、府应急管理变化的成因,电子政务环境下的政府应急管理已经发生了许多变化。造成这种变化 的原因有很多，归纳起来，主要有以下几个方面： 1、突发公共事件自身的原因 突发公共事件的公共性。 突发公共事件的成因复杂，类型多样。 突发公共事件的生命周期规律。 2、政府发展目标的客观要求 法制政府、服务政府、责任政府、民本政府、阳光政府等政府发展目标 的确立，客观上促进了政府应急管理机制的建立与完善，是推动政府应急管 理发生变化的政策环境。政府应急管理机制的完善，既是政府有效履行社会 管理职能、提供公共服务的基础性工作，又是政府自身建设中重要而紧迫的 任务；既是事关国家长治久安的大事，又是检验政府行政能力的

5、重要标志。,9,1.2、电子政务环境下政府应急管理变化的成因,3、社会环境的发展变化 在经济全球化、社会信息化的时代背景下，境内与境外相互渗透，政 治、经济、文化、社会相互影响、内政与外交相互作用，敌我矛盾与人民内 部矛盾相互交织，传统的安全威胁与非传统的安全威胁相互融合，危及我国 和谐稳定的问题呈现出复杂化、多样化等特点。因此，只有切实增强忧患意 识，创新政府应急管理机制，全面加强政府应急管理工作，才能妥善应对各 种社会风险。 4、电子政务在政府应急管理中的应用 电子政务是政府管理方式的革命。 电子政务在政府应急管理中的应用，已成为政府应急管理变化的催化 剂、加速器，已成为政府解决其所面临的

6、经济和社会问题的一种手段，是推 动经济与社会发展的一个工具，给政府应急管理注入了无穷的活力和巨大动 力。 电子政务的发展为政府有效控制危机，建立危机快速反应机制提供了有 效平台。,10,1.3、电子政务环境下政府应急管理变化的规律,1、应急管理主体：由单一走向多元化 2、应急管理模式：由非常态应对走向长效管理 3、应急管理方法：由经验管理走向科学管理 4、应急管理资源：从分散管理走向集成管理,11,2、电子政务环境下政府应急管理的组织机制,组织是人类最普遍的社会现象。W理查德斯格特（2001年） 认为，组织是意图寻求具体目标并且结构形式化程度较高的社会结 构集合体。 在电子政务环境下，政府应急

7、管理应该具有与之相适应的组织结 构，这种特定的组织结构与在特定的条件下，在特定的时间执行特 定的任务相匹配，是适合应急管理任务的组织形式。可以说，只有 建立健全政府应急管理组织体系，才能保证政府应急管理的有效开 展，政府应急管理组织是政府应急管理的内核，也是政府应急管理 有效开展的前提。,12,2.1、政府应急管理组织结构的要素,为了有效应对突发公共事件，政府应急管理组织机构需要进行一 定的级别划分，以便使不同危害程度的突发公共事件有对应的管理 部门负责。根据我国政府应急管理的实际情况，政府应急管理的机 构设置可以考虑建立四级架构模式。 1、政府应急管理委员会 2、政府应急管理指挥中心 3、政

8、府机构 4、非政府组织 5、媒体 6、公民,13,2.2、政府应急管理组织结构的特点,电子政务环境下的政府应急管理组织结构模式的特点主要表现在 以下几个方面： 1、以信息处理为基础 2、层级结构与网状结构相结合 3、静态结构与动态结构相结合,14,2.3、政府应急管理组织机构的协调,根据政府应急管理部门之间的关系，政府应急管理的协调可以分 为：纵向协调、横向协调两种基本类型。 1、纵向协调 纵向协调是政府上下级间的等级协调。纵向协调要求在政府应 急管理中，上级机关的指令要保证能得到快速有效的贯彻执行，从 而实现统一领导、统一指挥。 2、横向协调 横向协调是同一级别的各职能部门之间的无等级协调。

9、也就是 说，在政府应急管理中，同一级别的各种职能部门之间既需要合理 分工，又需要密切合作。在电子政务环境下，实现政府应急管理横 向协调，需要构建起多部门协同配合的应急联动机制。,15,案例阳宗海事件,阳宗海：距昆明36公里，有326国 道经过，地跨澄江、呈贡、宜良三县之 间，因大理国时强宗部落居住(后讹为阳 宗)而得名。明、清时称为明湖，湖面形 如一只巨履，两头宽，中部略窄，海拔 1770米，南北长约12公里，东西宽约3公 里湖面积30平方公里，平均水深22米， 最深30米。阳宗海为高原断陷湖泊，湖 岸平直，湖底凹凸不平，有岩洞暗礁， 水色碧绿，透明度高，为淡水湖，湖内 盛产著名的金线鱼。湖水

10、主要来自周围 汤泉河及雨水聚积。,16,案例阳宗海事件,2008年6月，负责监测阳宗海水质的工作人发现：湖水砷 浓度出现异常波动。情况后来进一步恶化，到9月16日，湖 水砷浓度监测值高达每升0.128毫克，远远超过每升0.05毫克 的饮用水安全标准。而2007年9月以前，湖水砷浓度均值还不 到每升0.006毫克。砷在环境中主要以化合物的形式存在，砷 的化合物均有毒性，“砒霜”的主要成分就是三氧化二砷。发 现湖水被污染后，7月8日，有关部门启用新的水源点和应急 供水方案，以解决沿湖26596人的生活饮水问题。9月12日， 云南省政府宣布阳宗海实施“三禁”：禁止饮用阳宗海的水， 禁止在阳宗海内游泳

11、，禁止捕捞阳宗海的生产品。10月1日水 质恶化至峰值,随后呈缓慢下降趋势。当地政府通报，经查砷 污染的主要来源是云南澄江锦业工贸有限公司 。,17,案例阳宗海事件,锦业公司是一家工业总产值6亿多元、上 缴税金1000多万的企业,但是其生产工艺、原 料储备、排污措施等都存在很大的问题。,18,案例研究的基本结论,1.应急管理预案缺乏操作性。 根据2004年国务院省(区、市)人民政府突发公共事件总体 应急预案框架指南的要求,目前我国各省级政府都制订了相应的 总体应急预案和专项应急预案,其他各级政府和职能部门也有相应 的总体应急预案和部门应急预案,这标志着我国应急管理预防体系 初步形成。但省级总体预

12、案相差不大,基本上都是照抄国家总体预 案,没有体现地方特殊性,也不具操作性,这也是我国目前立法的通病 之一,不过由于中央政府拥有强大的资源支撑和权力支撑,因而能够 在一定程度上弥补预案操作性的缺失。在应对突发公共事件中,解 决人力、财力、物力缺乏问题的首要途径便是做好应急预案,使预 案在事件发生之后能够启动运行,但困扰地方政府及相关职能部门 的一大难题便是协调关系多了,但是配备的资源并没有增加、也无 力增加,这就影响到了应对突发公共事件时政府协调的效果。,19,案例研究的基本结论,2.应急管理体制制度化程度低。 所谓的应急委员会不过是临时抽调组成的工作组,应急 管理机制仍为动员式的,而非制度化

13、的,反应慢、成本高,且 不易积累事件处理的经验教训。而常设机构省市应 急办从实际运作来看,一般就是政府值班室,权威性不足,难 以协调政府的下属职能部门。由省应急办出面协调发改 委、财政厅、公安厅等强势危机管理部门,实际上存在着相 当大的难度,即使是行政领导担任负责人,协调其分管之外 的部门也有难度。除此之外,应急办在应对公共突发事件中 往往是无所作为,或者其成员作为其他组织如应急委员会的 面目出现。,20,案例研究的基本结论,按照云南省、昆明市、玉溪市突发公共事件总体应 急预案规定,本应及时应对处理事件的省、市应急办, 在 事件的处理中, 很难看到他们作为一个应急机构的作为,最 终事件的处理仍

14、需通过主要党政领导出面解决。阳宗海事 件中,在昆明市将阳宗海水质相关数据上报到省政府和环保 厅后,省环保厅牵头成立专家组排查污染源,昆明市成立了 阳宗海水污染综合防治领导小组,宜良、呈贡两县也成立了 相应的领导小组。,21,案例研究的基本结论,这些机构均由各政府和部门的主要领导担任组长,相关 的环保、卫生、水利、农业、公安等部门担任小组成员单 位。这种动员式的非常设机构在应对突发事件时,短期内具 有很好的效果。但是,机构之间很难形成有效的沟通,预警 信息发布之后难以形成统一应对的合力。同时,类似于阳宗 海事件的环境污染问题必须重视长远性,由此引发的群体性 事件也容易产生次生性威胁,类似的动员型

15、应急体制面对日 益复杂的突发公共事件时难免捉襟见肘。,22,案例研究的基本结论,3.现行的应急管理体制还是以“条”为主的单灾害防御体系,“条块结合” 并没有得到很好的落实。 阳宗海事件发生之后,云南省水利厅和环保局之间、玉溪市与昆明市 之间的协调完全由省委省政府来进行,主要的做法也是“上面让怎么做,我 们就怎么做”。平级政府之间或职能部门之间各自为政,缺乏联动,相互协 调往往变成问责时的相互扯皮推诿。究其深层原因,仍是压力型体制使得 下级政府和部门的自主性缺失。当然,事件发生之后,需要有统一而有效的 领导,上级政府的直接领导有利于避免事件继续扩大和解决。但是这种凡 事都需要上级协调的体制使得下

16、级政府和部门在事件发生后严重依赖上 级的命令,信息沟通与协调的时效性无从谈起。阳宗海事件发生后云南省 委省政府实行“三禁”政策、排查污染源、行政问责等一系列措施,有效防 止了次生灾害和群体性事件的发生;但是从另一角度来看,阳宗海的后续治 理还是需要省市各个职能部门之间的协调,单纯依靠省委省政府或昆明市 委市政府的行政命令或动员式的协调,难保类似水污染事件不会再次发 生。,23,案例研究的基本结论,4.省内不同部门和政府间,各自为政,职权交错,不能有效沟通和协作。 省内突发公共事件的应急处置在横向上是分散的,虽然设置了应急委 员会等综合指挥调度机构,但是这些机构都是“救火队式”的临时组织。突 发

17、公共事件的处置主体来自不同部门,包括环保、交通、卫生、公安、消 防等等部门,往往是政出多门,权限交错,这势必造成行政低效,“有组织的不 负责任”某种程度上成为重大突发公共事件中各级政府及其职能部门处境 的常态。由于“块块”上涉及到昆明市(下属宜良、呈贡两县)、玉溪市(下属 澄江县)两市三县,阳宗海事件实际上是一个典型的“公共池塘资源”问题;而 “条条”上,按照云南省阳宗海保护条例,省水利厅下属的阳宗海管理处 应当负责协调各个职能部门对阳宗海进行保护,但其自身力量有限(工作人 员仅有六七人),实际上管辖阳宗海的还有省“九湖办”(“九湖办”:云南省环保 厅为综合管理包括滇池、阳宗海、洱海等云南省境

18、内9大高原湖泊而设立 的行政机构)、两市三县的环保局/水利(务)局/建设局/规划局,以及阳宗海 风景区管理委员会等部门,职责关系错综复杂,结果就是“九龙治水而水不 得治”。,24,案例研究的基本结论,5.省内地方政府间利益分化,部分职能部门处境尴尬。 由于种种原因,多年来我国行政体制中各部门各自为战的格局始终无 法打破。阳宗海事件中的锦业公司是一家工业总产值6亿多元、上缴税金 1000多万的企业,但是其生产工艺、原料储备、排污措施等都存在很大的 问题。但是当地的政府和有关部门“为了追求那么一点点发展、一点点 GDP、一点点财政收入”,项目审查把关不严,监督检查管理不力,执法不严, 以罚代管,跟

19、踪整改不到位,最终造成阳宗海成为了“砒霜湖”。县域经济的 竞争,政绩考核标准的不合理是其背后的根本原因。环保部门对水环境保 护有不可推卸的职责,但是面对经济发展的大局、顶头上司的压力,以及最 高罚款10万元的限额,对相关企业的管理有着诸多难言之隐。突发水污染 事件发生之后,相关的如水利、环保等部门担负起更多的责任,但是相应的 财政、人力、物质、政策资源的支持往往难以及时到位,有心无力。,25,3、电子政务环境下政府应急管理的运行机制,3.1 应急预警机制 应急预警是指以先进的信息技术平台，通过预 测和仿真等技术对突发公共事件发生发展的态势进 行有效的监测，收集有关突发事件的征兆，通过一 定的科

20、学方法、技术进行分析处理、判断，并发出 确切的警报，使政府和民众提前了解突发事件发生 发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除 不利后果的一系列活动。应急预警是政府应急管理 的首要阶段，其目的是为了有效地预防和避免突发 公共事件的发生。,26,3.1 应急预警机制,（一）、应急预警的运作流程 从应急预警的内容上看，主要包括“预”和“警”两个最基本的组成部分。 其中，“预”就是指预测，它包括两层含义，一是监测，即对突发公共事件信 息进行采集，这是预的前提，二是预料，这是对监测得到的信息进行分析、 决策的过程。“警”也就是警示的意思，是指根据预测的结果，按照规定的要 求，采取一定的技术和方法，

21、对有关部门及受众发布预警信息，提醒其提前 采取措施，将突发公共事件造成的损失降低到最低。根据警示的严重程度可 以分为两种方式，一种是预报，另一种是警报，预报和警报在发布预警信息 的时间、方式等方面有着一定的区别。,可,预,报,突发,公共,事件,征兆,信息分析,声音,、,文字,、,图像,等预,警信息,不可预报,监测,预报,警报,预警决策,预,测,警,示,27,3.1 应急预警机制,（1） 预测 预测是指有关部门依据一定的技术方法，采集、分析突发公共事件 信息，并进行预警决策的过程。预测包括监测、信息分析和预警决策三 个环节。 监测：监测就是通过一定的技术方法对突发公共事件迹象进行监 控，并采集相

22、关信息的过程。 信息分析：通过监测工作采集到有关突发公共事件的信息后，接下 来的工作就是要对其进行分析处理。主要应做好以下几个方面的工作： 突发公共事件迹象的识别。 突发公共事件迹象的诊断。 突发公共事件迹象的评价。 预警决策：运用决策论的相关原理，通过判断、估计事件爆发的概 率及危害程度等，选择合适的预警方式，并提供相应的应对方案，然后 将决策结果传递给警报系统，由警报系统决定采用预报的方式或警报的 方式进行预警信息发布。,28,3.1 应急预警机制,（2） 警示 警示就是对可能发生的突发公共事件或正在发生的突 发公共事件进行预警信息发布的过程。根据其接受的对象 不同可以分为对内警报和对外警

23、报两种，对内警报就是信 息上报，将预警信息上报给应急指挥决策机关，以便应急 指挥部门采取相应的应对措施。对外警报就是将预警信息 对外发布，其对象是各种媒体及广大公众等。,29,3.1 应急预警机制,信息上报，信息报告制度对于增强政府应急管理的有 效性、可控性，实现政府应急管理统一领导和统一指挥， 有着至关重要的作用。建立健全信息报告制度，需要明确 以下几个方面的内容： 明确规定信息上报的内容 明确规定信息上报的时间。 明确规定由谁上报及上报的对象 明确规定上报的手段 明确规定上报的责任,30,3.1 应急预警机制,突发公共事件发生后，有关部门在第一时间做好信息 上报工作的同时，也应在第一时间做

24、好信息发布工作，因 为及时、准确、客观、全面地向公众发布事件信息，能够 避免误信谣传，避免猜测性、歪曲性的报道，稳定人心， 调动公众积极参与应对。在电子政务环境下，预警信息发 布应主要应做好以下几个方面的工作： 把握预警的级别。 我国危机预警体系根据严重性和紧急性程度分为四 级：一般（级）、较重（级）、严重（级）和特别 严重（级），并分别用蓝色、黄色、橙色和红色表示危 机。 明确预警的内容。 选择预警的方式。,31,3.1 应急预警机制,（二） 应急预警系统的设计 应急预警系统是指组织为了能在突发公共事件来临时能尽早地发现 突发公共事件的来临，建立一套能感应突发公共事件来临的信号，并判 断这些

25、信号与突发公共事件之间的关系的系统，通过对突发公共事件风 险源、突发公共事件征兆进行不断地监测，从而在各种信号显示突发公 共事件来临时及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对突发公 共事件采取行动。,32,3.1 应急预警机制,（三）建立健全应急预案体系 完备、科学的应急预案是建设应急预警机制的必然要求，有利于政 府对应急管理中的所有事项，包括对应急预警的每一个环节进行科学部 署，使政府部门职责清晰，应急预警工作有条不紊。 1、应急预案的定义及其作用 （1） 应急预案，又称应急计划，是针对可能发生的突发公共事件， 为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低人员伤亡和经济 损失而预先制

26、定的有关计划或方案。 （2） 一套严密、有效的应急预案对处置突发公共事件起着决定性的作 用。其主要表现在： 有利于掌握应急行动的主动权。 有利于促进对可能发生的突发公共事件进行掌握和熟悉。 有利于增强训练的针对性。 有利于对突发公共事件规律和处置对策进行研究。,33,3.1 应急预警机制,2、应急预案的编制 加强应急预案的编制工作，需要考虑以下几个 方面的基本要求： （1）系统性 （2）科学性 （3）可操作性,34,3.1 应急预警机制,3、应急预案的演练 应急预案编制好后，就要加强平时的应急演练，在演练过程中， 参与者一定要非常严肃认真地对待，通过应急预案的演练，不断提高 各级领导干部、管理

27、人员、应急救援人员的指挥水平和专业技能。 4、应急预案的修订 对于应急预案来说，其建设不是一劳永逸的，所制定的预案也不 是一成不变的，而需要不断地进行修订。必须从本地实际出发，注意 总结和汲取处置突发公共事件的经验教训，针对实际情况的变化和预 案中存在的问题，及时修订和完善预案，切实增强应急预案的可操作 性、有效性。,35,3.2 应急响应机制,由于并不是所有的突发公共事件的征兆都能被 事先监测到，即使能够及时有效的被监测，也不可 能都被有效地消灭在萌芽状态。因此，政府应急管 理工作第二个基本环节就是应急响应，即对突发公 共事件所作出的反应及采取的行动。应急响应的目 标就是要控制和消除突发公共

28、事件的危害。为此， 在应急响应过程中，要根据事件的严重性和紧急程 度，针对性地启动相应的应急预案，采取不同的应 对措施。,36,3.2 应急响应机制,（一）应急响应机制的基本构成 应急响应就是对突发公共事件发生采取的措施与行动。为了有效应 对和处置突发公共事件，一套有效的应急响应机制至少要包括应急决策 机制、社会动员机制、沟通与合作机制三个基本部分。,37,3.2 应急响应机制,1、应急决策机制 由于突发公共事件具有突发性、不确定性、紧 迫性、危害性等特性，因此，突发公共事件的决策 情境是不确定的，给决策者造成高度的紧张和压 力。在这种紧急状态下，政府必须建立起一套行之 有效的决策机制，在有限

29、的时间内科学决策，决定 采取什么样的措施控制事态的发展和升级，把危害 控制在最小程度，尽快恢复社会正常秩序。,38,3.2 应急响应机制,在电子政务环境下，应急决策机制的建立，应 注意加强以下两个方面的工作： （1）应急决策方式的选择。 决策的过程可以分为程序化和非程序化两种基 本方式。 （2）应急指挥决策支持系统的构建。 应急指挥决策支持系统通常由数据库和数据 库管理系统、模型库和模型库管理系统、用户界面 即对话生成管理系统三个基础部分所构成。,39,3.2 应急响应机制,应急指挥决策支持系统的建设，对突发公共事件的应 急指挥决策具有重要意义： （1）通过建设顺畅的突发公共事件信息报送通道，

30、保障 应急指挥中心及时、准确、全面地掌握最新的突发公共事件 信息，为应急指挥决策提供可靠的信息数据源保障。 （2）以GIS为中心，通过地理参照，建立起突发公共事 件相关信息数据资源的有效关联与联系，有效组织管理的信 息数据资源，为应急指挥决策提供数据基础保障。,40,3.2 应急响应机制,（3）运用GIS的可视化与空间分析功能，通过对突发公 共事件信息数据资源的分析与可视化，为应急指挥中心的应 急指挥提供辅助决策与预案分析支持，保障应急指挥决策的 科学性。 （4）通过信息发布与指挥调度平台，及时传达应急指挥 中心的指挥决策，保障应急措施的及时、准确、有效执行， 提高应急指挥的效率。随着信息处理

31、技术的发展，我们的能 力正在不断加强，其中包括考虑备选方案及其后果，考虑它 们的相对优劣和相互关系的思考能力，还包括把整个问题的 各个部分纳入一个综合模型，从而不断丰富对各个部分的理 解的能力。,41,3.2 应急响应机制,2、社会动员机制 根据环境的不同，社会动员一般可分为紧急状态下社会 动员和正常状态下的社会动员两种类型。 正常状态下的社会动员主要以利益诱导为主要手段， 政府一般情况下不直接运用强制手段。 紧急状态下的社会动员主要以精神激励为主要手段， 发动和组织各种社会力量积极参与。紧急状态下的社会动员 坚持“集体利益高于个人利益”的原则，为保证社会动员的有 效性，对不服从动员的个人、组

32、织，政府在必要时可使用法 律、行政的手段强制执行。,42,3.2 应急响应机制,要做好紧急状态下的社会动员工作，必须要做好以下两个方面的工作： （1）创新社会动员的组织形式。 （2）设计科学的社会动员方案。 方案的主要内容有： 要明确规定社会动员的条件，即在什么情况下需要社会动员，什 么情况下启动社会动员令； 要明确规定社会动员的范围。要依据突发公共事件的危险程度、 波及范围、人员伤亡等情况，确定社会动员的范围； 要明确规定社会动员的启动程序。全市范围内的社会动员，由市 政府报请国务院批准。市应急委员会办公室负责全市社会动员工作，会 同宣传部门搞好宣传教育，制定社会动员方案，协调各相关委办局开

33、展 工作。区县范围内的社会动员，由各区县政府报请市政府批准，报国务 院备案。局部小范围内的社会动员，由各区县决定并组织实施，报市政 府备案。 要明确规定社会动员的内容和方式。,43,3.2 应急响应机制,3、沟通与合作机制 应急管理需要社会各方面共同努力，不同的社 会力量形成良好的社会关系是应对突发事件的关 键。 电子政务环境下的应急沟通，需要加强以下几 个方面的工作： （1）处理好政府与媒体的关系。 （2）构建全方位的沟通网络。,44,3.2 应急响应机制,合作： 全球化时代，局部危机及有可能变成区域性、全国性、 甚至全球性危机。有的危机的超国家属性决定了危机需要世 界人民和各国政府携起手来

34、共同解决。除了主权国家之间的 合作之外，国际组织、国际非政府组织都是解决危机的重要 力量。国际经验表明，国际组织和国际非政府组织都是解决 危机的重要力量。因此，应急合作的加强，需要扩大合作主 体，拓展合作领域，既要加强国内合作，同时也要加强国际 合作，创新合作方式，通过建立有效的合作机制，增强应对 突发公共事件的合力。,45,3.2 应急响应机制,（二）应急响应的运作流程 基于突发公共事件的生命周期，应急响应的运 作流程基本上可以分为： 接警 响应级别确定 应急启动 救援行动 扩大应急,46,3.3 应急善后机制,国务院总理温家宝（2003年）指出：“一个民族在灾难 中失去的，必将在民族的进步

35、中获得补偿。关键是要善于总 结经验和教训。” 亡羊补牢，犹未为晚。突发公共事件得到有效控制或平 息后，并非意味着应急管理的终结，它只是标志着应急管理 进入另一个阶段：善后处理阶段。为了使应急善后处理工作 紧张有序地进行，就要建立健全应急善后机制。应急善后机 制是指突发公共事件善后处理的组织及其相互作用关系。应 急善后工作主要包括:事后调查评估、事后恢复、事后重建等 方面的内容。,47,3.3 应急善后机制,（一）调查评估 政府应急管理的善后处理，要建立健全突发公 共事件的调查评估制度。突发公共事件应急处置工 作结束后，要及时、客观、公正地对事件发生及其 处置工作进行全面地调查和评估，调查评估的

36、内容 主要包括:突发公共事件的起因、性质、影响、责任 等。通过调查评估，总结经验和教训，进一步完善 应急预案、应急处置工作体系和工作机制。,48,3.3 应急善后机制,（二）恢复重建 突发公共事件的发生，给社会正常的生活秩序 造成了失衡和混乱。因此，政府有关部门在对受灾 情况、重建能力以及可利用资源评估后，就要积极 开展恢复重建工作，尽快恢复社会正常秩序和生产 状态，尽最大可能减少突发公共事件带来的损失和 影响。为此，要认真制定灾后重建和恢复生产、生 活的计划，迅速采取各种有效的措施，明确救助程 序，组织开展各种形式的恢复与重建工作。,49,3.3 应急善后机制,（三）总结学习 凡事都有其两面

37、性，危机虽然带来危害，但同 时也能增强人们对危机的认识和了解，为提高危机 应对能力奠定了基础。因此，在突发公共事件的善 后处理阶段，离不开总结学习。通过总结经验教 训，反思存在的问题，化“危”为“机”，寻找发展的机 会、机遇，进而改进工作中的不足，改善应急管理 措施与方法，提高政府应急管理能力与水平，尽可 能杜绝和减少类似灾难、事故的再次发生。,50,4.电子政务环境下政府应急管理的保障机制,4.1 法制保障 依法管理一切社会事务是法治社会的基本特征。为了使 政府应急管理走向规范化、法制化轨道，必须加强应急管理 的立法工作，建立健全政府应急管理的法律保障体系，为政 府应急管理的合法运行提供一道

38、坚实的安全屏障，使政府应 急管理在法制化轨道上健康有序地进行。 应急法制是政府应急管理合法运行的有力保障，也是政 府应急管理的基本依据。我国非典防治工作初期阶段公共应 急法制保障不力的种种情况表明：没有完善的公共应急法制 就没有高效的突发事件政府管理，完善的公共应急法制是国 家公共应急系统中最重要的非技术支撑体系之一，是有效化 解公共危机的一个重要保障机制。,51,4.1 法制保障,据统计，目前我国己经出台涉及突发事件的应 急法律35件、行政法规36件、部门规章55件，党中 央、国务院及部门文件113件。 尽管我国的应急法制建设已经取得了不少成 果，但政府应急管理法律保障体系建设依然任重道 远

39、，有些法律虽已出台，但针对性、实用性不强， 缺少保证监督机制，执行不力；有些法律法规则需 要进一步完善。概括起来说，目前我国应急法制建 设存在的问题主要体现在两个方面： 应急管理的法制尚不健全； 现行应急管理的法制执行不到位。,52,4.1 法制保障, 应急管理的法制尚不健全 要在坚持和完善突发事件应对法的基础 上，逐步完善各层次、各领域的应急法律规范。 现行应急管理的法制执行不到位。 现行应急管理法制执行不到位的主要表现为有 法不依、执法不严、行政不作为、难获救济等方 面。,53,4.1 法制保障, 应急管理的法制尚不健全 要在坚持和完善突发事件应对法的基础 上，逐步完善各层次、各领域的应急

40、法律规范。 现行应急管理的法制执行不到位。 现行应急管理法制执行不到位的主要表现为有 法不依、执法不严、行政不作为、难获救济等方 面。,54,4.1 法制保障,以公共卫生应急法律规范实施情况为例：传染病防治法 第22条、第23条规定，不得隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报 疫情，但2003年SARS危机期间，正式公布的北京地区SARS病人和 疑似病人的数量在2003年4月20日于北京召开SARS新闻发布会前后 差别极为悬殊，已在一定程度上影响到人民群众对于政府的信 任。有关方面对此做出的解释是北京地区众多医院分属北京市、 卫生部等部委和部队这样三个条块，各自收治和留置观察的病人 难以准确统计并及

41、时公布出来。但实际上十多年前出台的我国 传染病防治法实施办法第34条至第39条已规定，军队的医疗 保健和卫生防疫机构发现地方就诊的传染病病人、病原携带者、 疑似传染病病人时，应以法定通讯方式和在法定时限内向发病地 的卫生防疫机构报告疫情并接受当地卫生防疫机构的业务指导。 可见，实际上当时已有相关法律规范和法定制度，统一地进行数 据统计本不成问题，主要问题还是出在有的地方、部门及公务人 员有法不依、执法不严、各行其是。,55,4.2 资源保障,应急管理是一个复杂的多目标优化问题，在应 急管理资源有限的情况下，必须解决资源的整合利 用问题。通过整合现有突发公共事件应急处置资 源，建立分工明确、责任

42、到人、优势互补、常备不 懈的突发公共事件处置保障体系。 政府应急管理是一项系统工程，需要大量物 力、财力等资源作支撑。在资源有限的状况下，如 何立足于现有资源，加强分布于各级各部门的应急 物资、资金等孤立分散资源的整合，以最少的成本 投入，发挥最大的管理效能，这是政府应急管理资 源保障理应追求的目标。,56,4.2 资源保障,（一）应急物资的保障 各级政府和有关部门要建立应急保障所需的应 急资源生产能力和储备等动态数据库，建立健全紧 急状态下的资源征集、调用工作机制，做好应急处 置所必需的重要物资等资源的合理储备工作。要建 立健全国家重要应急物资监测网络、预警体系和应 急物资生产、储备、调拨及

43、紧急配送体系，确保应 急所需物资和生活用品的及时供应。,57,4.2 资源保障,首先，要加强各种应急物资储备应急预案建 设，根据预案的要求做好应急物资的储备工作，并 编制好资源目录，以便有效地调动资源。 其次，要做好应急物资的调配工作。突发公共 事件的爆发具有不确定性，爆发后又会造成应急资 源严重缺乏，为了解决资源不足问题，需要加强应 急物资的调配工作，建立互相协调、互相联系、反 应灵敏的物资调配网络。,58,4.2 资源保障,（二）应急资金的保障 政府是突发公共事件应急管理的主导力量，为 了保证应急管理的有效开展，需要充足的财政投入 作支撑。 做好应急资金的保障工作，需要做好以下几个 方面的

44、工作： 做好财政预算工作。 建立多元化的应急资金筹措方式。 按照现行事权、财权划分原则，分级负担处 置突发公共事件所需财政负担的经费。,59,4.3 技术保障,随着社会信息化步伐加快，信息技术在教育、 医疗卫生、防疫监控、应急处置和救治、环境保护 等领域得到了广泛应用。 在电子政务环境下，政府应急管理机制的技术 保障，主要包括： 技术的研究及应用 应急管理信息系统开发 应急管理网络基础设施建设,60,4.3 技术保障,（一）加强应急管理技术的研究及应用 电子政务环境下的政府应急管理，要加强应急管理技术 的研究和应用，充分应用先进科学技术，如卫星定位技术、 地理空间信息技术等，提高应对突发公共事

45、件的技术水平和 能力。 在应急管理技术的研究和应用过程中，要考虑两个方面 的要求： 要注意应急装备的简单实用性，要能被使用者熟练使 用。 要加强应急管理技术的标准化建设。通过统一技术标 准，以便于应急管理工作的协调与配合。,61,4.3 技术保障,（二）积极开发应急管理信息系统 政府应急管理的有效开展，离不开准确而及时的信息支 撑。因此，应急管理信息系统的建设，其根本的目的就是要 实现信息共享，为政府应急管理提供充足的信息保障。 在政府应急管理过程中，如果不能实现信息的充分共 享，则会影响应急管理的实际效果。,62,4.3 技术保障,（三）夯实应急管理的网络基础设施 网络基础设施是政府应急管理有效开展的基 石。通过加强网络基础设施