建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释回顾与展望

1、回顾与展望-写于最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释颁布实施三周年作者冯一.取得的成就最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(以下简称解释)自2005年1月1日起已实施三年多。三年来，地方各级人民法院严格按照最高人民法院的部署，结合地方和个人案件的实际情况，认真全面地贯彻解释，取得了显著成效，案件质量明显提高。这体现在：从人民法院的审判工作来看，最高法院和地方各级法院明确和统一了执法思想和理念，统一了执法标准和尺度，进一步规范了法官行使自由裁量权的行为，全面提高了法官审理此类案件的专业水平。政府建设部门、建筑业、房地产业和社会各界普遍认为解释的

2、内容是务实的，法律解释是适度的，社会对据此结案的案件的认可进一步提高了审判工作的公正性和效率。解释为规范和整顿建筑市场提供了有效的法律保障，做出了应有的贡献。随着建筑业的快速发展，也存在一些问题，如拖欠工程款和农民工工资、建筑工程质量缺陷和建筑安全隐患等。这些问题不仅是法律问题，也是经济问题、社会问题和政治问题。党中央、国务院对此高度重视，制定并采取了多项标本兼治的综合措施，综合治理成效显著。在司法领域和关键岗位，最高人民法院采取了许多有效措施，如制定解释、发布通知保护农民工合法权益、派出工作人员参加国务院关于农民工工作的联席会议、发布指导性案例等。一、加强对本地区审判工作的指导，取得显著成效

3、，以实际行动自觉服务大局，赢得了国家电力部门和社会各界的广泛赞誉。面对现实，我们也应该看到，解释在不同地区、不同评委实施的能力和水平并不均衡，在应用过程中还存在一些问题。在法院系统中，对个别条款的理解也存在不一致、适用上的差异，甚至理解上的偏差，需要进一步澄清和统一。上述问题是事物发展中的正常现象，分析和解决问题将是我们今后工作的重点和动力。在过去的三年里，建筑市场出现了许多新情况，我们对这些新情况了解得还不够。虽然我们已经对许多案件做出了具体的判决，但是我们还没有总结出相应的审判经验和规则。在某些情况下，适用法律的规模和范围值得研究和讨论。解释本身远未解决施工合同纠纷审判中的所有问题，许多新

4、老问题都不能被解释所涵盖。地方各级人民法院的法官仍需充分发挥主观能动性，合理运用自由裁量权，按照法律或法律原则和精神进行审判。有理由相信，在条件成熟时，最高法院将适时通过发布司法解释、发布指导性案例或其他方式，对建设工程合同纠纷案件的新情况给予指导。展望未来，值得注意的是，人民法院在审理建设工程合同纠纷中还有许多工作需要做好。特别是要进一步配合党和国家的中心任务，对建筑市场采取专项整治措施，从政治、大局、稳定的角度做好这方面的工作。它为党中央、国务院和全国人大提出的规范和整顿建筑市场、制止拖欠建设资金、保护农民工权益等阶段性政治任务提供了强有力的司法保障。当前，建筑市场正处于深化改革和体制机制

5、创新的新阶段，改革措施将不断出台，并将在人民法院的审判活动中得到体现。对此我们也要有清醒的认识，时刻关注建筑市场的变化，认真分析形势，特别是新情况新问题下的法律关系，分析研究，制定处置方案，积极应对。目前，建筑法建筑工程施工合同范本和建设部规章正在修订中，建筑业法律规范的变化也应成为我们关注的焦点。展望未来，我们要有与时俱进的进取精神，不断提高此类案件的审理能力和水平，努力实现建筑合同纠纷案件审理的法律效果和社会效果的有机统一。具体来说，解释的实施取得了显著成效，具体体现在：(一)规范执法行为，统一执法标准。解释颁布实施前，该法原则性太强，缺乏具体明确的执法依据。各级法院对涉及建筑合同纠纷的主

6、要争议问题有不同的理解，如无效合同的解决标准、预付款条款的效力、民事制裁的规模和尺度、实际竣工日期的确定标准、未支付工程价款是否支付利息的标准、黑白合同的确定标准等。在此类案件的审理中，存在着大量的“同一案件的不同判决”或“不同案件的同一判决”，这就造成了当事人的不知所措。企业很难从判决结果中总结出规范经营行为的经验教训，当事人也很难根据法院的判例预测案件的走向。这些现象直接影响了人民法院裁判文书的社会公信力。这些现象的存在不是因为人民法院或法官执法不力，而是缺乏明确具体的执法标准。由于法律规定不明确，法官行使自由裁量权的空间必然很大，法官只能根据自己对法律的理解来判断案件；只要判决结果符合法

7、律原则和精神，判决文件充分合理，不同结果的法官作出的判决就应该得到尊重和维护。自由裁量权是司法权的灵魂，即使法律规范细化，也不能排除法官的自由裁量权；自由裁量权只有规范性问题，不能被限制或取消。建筑市场的许多建筑活动依靠行业惯例和企业自律来规范商业行为。一些行业普遍认为，建筑企业认为理所当然的做法实际上是非法和不规范的行为，如分包、借款资格和“黑白合同”。从建筑行业的实际情况来看，一些法官在判断时很难辨别和犯错误，这是执法标准不一致的原因之一。因此，法官把握自由裁量权的不一致性有很多原因，不可避免地会出现“同一案件的不同判决”；然而，正常的审判活动所产生的不同的判决结果，当当事人、法学家和公众

8、把极端的案件作为例子进行比较时，就足以使法院感到公众不理解或不信任的尴尬。解释颁布后，明确了建筑合同纠纷审判的执法标准，并对审判实践中的疑点和难点问题进行了解释，对规范人民法院的执法行为和法官的自由裁量权起到了积极作用。从解释颁布实施三年来的审判实践来看，执法情况稳定，没有重大争议。内部法院、与施工合同相关的各行业和公众反应良好，基本达到了解释制定的预期目的，这是我们欣慰的。(二)有利于落实党和国家规范和整顿建筑市场秩序的中心任务。建筑市场属于卖方市场，供过于求，建筑企业之间承接工程的竞争十分激烈。建筑企业不择手段承接工程，无序竞争导致违法违规现象。“建筑市场的混乱不仅严重危及工程质量和安全生

9、产，影响投资效益的发挥，而且腐蚀干部”1 1，表明“工程质量安全形势依然严峻，拖欠工程款和农民工工资现象严重，工程招投标中的黑白合同问题突出，建设领域的腐败屡禁不止。为此，国家电力部门加大了规范和整顿建筑市场秩序的力度，取得了显著成效。2003年11月6日，全国人大常委会对建筑法进行了执法检查。国务院办公厅于2006年2月7日作出全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国建筑法实施情况的报告，建设部也相应作出国务院办公厅关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的通知和关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的意见。这些措施形成了整顿建筑市场和建筑市场的合力从司法审判的角度来看，与其他行业相比，建筑业的违法

10、违规现象更加普遍和严重。除了人大常委会决议指出的违法违规现象外，还显示出大量建筑市场项目拖欠工程款(包括专业分包、劳务分包和材料供应)、转包、违法分包、以资质单位名义承包工程、擅自使用未经批准的建筑工程、违反01030。这些行为严重扰乱了建筑市场的运行秩序，破坏了市场主体的公平竞争秩序，阻碍了建筑业的持续健康发展；同时，也影响了其他行业的正常健康发展。例如，发包人欠施工方的大量工程资金，必然会导致承包人拖欠银行贷款和材料供应商付款、劳务分包企业的工程资金、劳务分包企业可能欠农民工的工资等。形成“三角债务”，客观上阻碍了与建筑业相关的其他行业的健康发展，最终形成国民经济发展的僵局。在这方面，国家

11、权力机关早就认识到了这一点。他们从讲政治、讲大局、讲稳定的高度，提出了规范整顿建筑业的总体规划，并对各部门提出了具体要求。人民法院作为处理纠纷滞后的司法机关，有义务和责任响应党和国家的号召，为规范和整顿司法工作中的建筑市场秩序做出贡献。应该说，关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的意见的颁布实施是政治的具体体现，是有所作为的表现之一。根据招标投标法的内容，解释第1条列举了违反法律、行政法规强制性规定的合同无效的情况，如施工企业超越资质等级、借用资质、分包、非法分包等。而建筑工程应该招标而没有招标或者中标无效，这反映了法院对建筑市场中这些最常见的违法行为的特别关注。第四条规定，建筑合同主体因违反民事

12、实体法而受到民事制裁。第十三条规定，发包人未经验收使用工程的，应当承担相应的法律责任。第21条界定了黑白合同，以帮助法官识别规范性文件形式的黑白合同。上述两项规定反映了司法机关对建筑业违法行为制裁的明确态度。目前，发包人在建筑市场恶意拖欠工程款的方式主要有：发包人在工程竣工后拖延验收，恶意阻止结算条件的实现；在施工方提交竣工结算文件后，发包人推迟了价格评估。在这方面，解释第14条增加了雇主延迟验收的责任，作为延迟支付项目资金的一种手段。第二十条发包人逾期不评估价格的，合同中约定的直接批准施工方报价的条款是对发包人逾期评估价格的处罚。第26条第2款为停止拖欠劳务分包工程资金和解决拖欠农民工工资问

13、题提供了一种特殊的救济方式，体现了人民法院停止拖欠工程资金和保证诚实履行合同的立场。第十九条关于施工签证的规定，客观上促进了建筑企业内部经营管理机制的完善，同时也体现了尊重建筑行业惯例的态度。颁布实施三年的解释执法实践，客观上促进了建筑业的健康快速发展，体现了承包企业管理向科学化、规范化方向发展。以建筑市场最常见的签证管理为例，甲方派驻施工现场代表或乙方项目管理部门的签证管理水平比解释颁布实施前更加规范，管理机制更加科学合理。在某些情况下，甲方对签证实行分级管理制度，甲方在施工现场的代表将在3天内对小批量、小项目资金、短工期等小变动签发签证；如工期超过3天，工程量超过一定标准，工程质量、工程价

14、格、设计等发生变化。对工程价格有较大影响的，乙方应先声明变更原因，然后甲方代表在施工现场履行合同约定的审核程序进行审批。业主签证的分级管理机制规范了签证的管理权限，同时也为将来可能发生的纠纷提供了证据，以便法院在以后的诉讼中查明事实，分清是非。相应地，施工企业也加强了项目管理部门的内部责任管理机制；在企业内部，实行管理与建设相分离的运行机制；企业与项目管理部门之间的责、权、利平衡得到更好的安排，更加符合施工活动的规律，施工企业内部管理水平明显提高，建筑业呈现出由粗放管理向集约管理转变的趋势。应该说解释促成了业主和承包商之间管理机制的变化；原因是企业的经营行为要适应解释规定，要符合司法机关的审判

15、理念，这也是企业改革的动机之一。这一动机客观上促进了企业向标准化、法制化方向的转变，也符合最高法院制定解释为规范和整顿建筑市场大局服务的现实目标。二、建筑市场的新变化及对策。(一)成绩和问题解释颁布实施以来的三年，也是建筑市场快速发展变化的三年，其间出现了许多新情况、新问题。客观情况的变化必然会对建筑市场的管理行为产生影响，也会对人民法院的审判工作产生影响。对此，我们应该了解情况，掌握信息，统一思想，积极应对。其中一些变化是积极的，给建筑业的发展带来了生机和活力。然而，一些变化是消极的，阻碍了建筑业的持续健康发展。体现在：建筑业的积极变化：第一，大部分逾期项目资金(包括劳务分包项目资金)已经偿

16、还，新发生的拖欠明显减少。在党中央、国务院的坚强领导下，各项措施取得显著成效，历史遗留问题基本解决；新的违约行为也大大减少，建筑企业的信用状况明显改善。二是施工企业管理水平明显提高，经营管理行为更加细化和规范。三是企业法律意识明显增强，企业内部法律工作得到加强。解释第20条规定：如果双方同意发包人在收到竣工结算文件后未在约定期限内答复，则视为认可竣工结算文件，并按约定办理。如果承包商要求根据竣工结算文件结算工程价款，应予以支持。建设部颁发的建设工程示范合同通用条款第33.3条规定的内容不属于解释规定的“双方协议”，不适用解释的规定，工程价款不能根据承包商的报价结算。在这方面，最高法院在(200

17、5)民一塔字第23 解释号中明确表示，不能简单地推断建设部制定的施工合同格式文本中一般条款第33条第3款中的约定。如果发包人收到竣工结算文件后，双方在一定时间内未予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致含义，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程资金结算的依据。在试行中，按照建设部颁布的施工合同范本，在多方签订的施工合同中，以书面条款的形式，在施工合同中增加了发包人拖延评标、以承包人报价为结算依据的内容。根据解释第20条及格式合同双方的特别约定，最高人民法院二审判决文件完全支持承包人主张按其报价结算工程款的先例。以此为例，可以看出在合同模型中增加手写内容的行为表明相当多的当事人具有很强的法律意识，企业内部的法律管理水平也很高。同时，应该注意的是，建筑企业有很强的“法律意识”，把违法行为包装成追求利润最大化的法律行为，即有很强的规避法律规定的意识。根据关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函第7条的规定，劳务分包不能定性为分包，因此视为