汉代监察制度

1、监察制度专题探究,中国古代的封建国家为监督政府官员，为国家利益和皇帝利益而服务，维护既有的统治秩序，保证国家机器正常运转而设立的一项专门的“准司法”性质的国家监督制度。,秦朝的监察制度,中央设立御史大夫，位列三公,以贰丞相,御史府为其官署，掌握天下文书和监察。 地方上,皇帝派御史常驻郡县,称“监御史”，负责监察郡内各项工作。,汉朝的监察制度,在西汉，中央仍设御史大夫作为长官，御史中丞为副，兼掌皇帝机要秘书和中央监察之职 在地方上，西汉初年废监御史，由丞相随时委派“丞相史”，分刺诸州,汉朝的监察制度,汉武帝时，为加强中央对地方的控制，全国分为13个监察区，叫州部，每个州部设刺史1人，为专职监察官

2、,以“六条问事”,对州部内所属各郡进行监督。 丞相府设司直，掌佐丞相举不法。 朝官如谏大夫加官给事中，皆有监察劾举之权。 郡一级有督邮，代表太守，督察县乡。,六条问事,一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。 二条，二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。 三条，二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻薄，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。 四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。 五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。 六条，二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损正今,汉代监察制度的特点,一、独立性 相对独立的中央监督机构 汉武帝时期,

3、中国历史上第一个相对独立的监督机构兰台寺的建立, 标志着我国的行政监察开始从繁杂的行政事务中分离出来。 强化中央对地方的行政监察 为防止地方的离心倾向以及整肃吏治, 汉代统治者很重视对地方各级政府的监督。 以常驻的形式,和以不定期或定期的巡按制,汉代监察制度的特点,各行政监察主体之间既有分工又互相牵制 汉代的“三独坐”, 御史台系统设有御史中丞, 作为御史台的常务官, 内领侍御史监督朝中百官, 外领十三州部刺史负责对地方的监察;司隶校尉系统设司隶校尉, 司隶校尉作为皇帝特设的监察官, 对外监督京畿七郡, 对内监督朝廷百官;丞相司直系统设丞相司直, 司隶校尉为丞相属官, 其职责不仅在于监察京师百

4、官, 还有协助完善地方行政监察的责任。,汉代监察制度的特点,二、从监察官的入仕看： 察举是汉代选官的最重要的途径, 计有举孝廉、举茂才、举贤良方正、举文学等 选任标准 政治上，忠于君主, 清廉刚直, 不畏权势, 敢谏敢言 通律明法”、有较高学识 注重资历,汉代监察制度的特点,三、“位卑权重”, 任期短, 升迁快, 并且实行强调回避制。 品秩低的监察官易于为皇权所控制 监察官普遍任期短, 防止监察官结交权贵, 互为援引, 形成关系网, 促使监察官勇于纠察, 急于事功 实行监察官的地域回避制度, 规定刺史均不应为本籍人,汉代监察制度的特点,四、实行严格考核, 重奖重罚的管理制度, 明确其监察范围

5、防止执法者知法犯法, 汉代加强了对监察官的考核与管理, 加强了对监察官职权本身的再监察。,西方的行政监察制度,西方国家历来重视政府的效能，它们大都拥有一套完善的行政监察制度和法律体系来监督政府的运作，其经验和手段都十分成熟,西方的行政监察制度,美国的行政监察制度 美国的行政监督系统，包括议会监督、政府内部监督、司法监督和社会监督 美国没有建立统一的行政监察系统，行政监察的任务被分散在各个部门分别执行 美国效能监察和廉政监察基本是并重的，提出“好的政府就是高效廉洁的政府”。美国重视政府效能的评估和公务员绩效的考核，并且已经形成套完整的评估体系,1.政府绩效法案制度 美国1993政府绩效与结果法案

6、，指出“联邦项目中的浪费与无效破坏了美国人民对于政府的信心,也削弱了联邦政府充分满足重要公共需求的能力。由于缺乏充分的项目目标可操作性和关于项目绩效的信息,联邦管理者已严重无力于提高项目的效率和效力。对项目绩效与结果的不充分关注,严重障碍了国会的政策制定、支出决定和项目审定。”,美国的监察制度,美国的监察制度,2.行政公开制度和听证制度 美国联邦行政听程序法规定，听证主持人称为“行政法官”，行政机关无权自任命行政法官，行政法官在主持听证过程中，有“主持宣誓、记录证言或授权记录证言、掌握听证的进程、依法做出决定和建议决定”有力保障了行政听证的公正性和客观性。 关于行政听证的参加人范围方面，只要不

7、影响公共事务有条不紊地进行，任何有利害关系的人都有权参加听证。完善的听证制度，保证了民众对政府的监督，使得政府的重大决策必须听取来自各方面的意见，从而提高了决策的科学性和合理性，提高政府的行政效能。,美国的监察制度,3.财政预算监督制度 在美国,对行政成本进行监督是由行政管理与预算办公室负责的,它虽不直接掌管财政资金,但它掌握了关键的财政预算程序和环节;只有得到该办公室的认可,财政部才可以给各部门拨款;它虽无直接的决策权,但它是总统的重要参谋,是总统协调和控制政府各部门的得力助手,是总统与国会联系的合法渠道,对推动整个政府的行政管理发挥着其他机构无法取代的重要作用。,美国的监察制度,4.道德监

8、督制度 美国联邦政府道德规范局，是1978年根据政府道德法而设立的独立机构，直接向总统负责，地位比较独立，它是美国政府道德管理制度化的产物，标志着美国道德监督机制的强化。 注重从道德上教育政府公务员，树立公共利益的意识，从而从内在的提高政府公务员的行政效率,美国的监察制度,5.舆论监督制度 在新闻自由方面，美国有一条法则：除非能证明媒体存在着实际的恶意，否则对公职人员的报道即使不准确，也免受司法追究。新闻自由的力量很大，对各种不同的声音，都要详加报道，让人民充分享有知情权。通过自主的新闻报道、转播、调查、评论等，美国的各级官员都暴露在众目睽睽之下。,新加坡的监察制度,新加坡的行政监察以廉政监察

9、为主，并且取得了举世瞩目的成效，已经成为世界上最为廉洁的国家之一。 效能监察方面，新加坡主要侧重对公务员个人的监督，设立了高薪养廉制度、廉政公积金制度、以及道德教育制度,新加坡的监察制度,高薪养廉与廉政公积金制度 新加坡法律完善，对政府官员的贪污腐败和官僚主义行为处罚严厉。 新加坡政府严禁官员利用职权假公济私，从事任何牟利活动。 新加坡政府给予公务员优厚的薪金和良好的待遇 建立了完善的绩效考核制度，公务员的升迁主要不是取决于资历，而是取决于自身的业绩。,新加坡的监察制度,道德教育制度 新加坡是一个华人居多的国家，政府非常重视继承和发扬优秀的中华文化传统 政府各部门任职官员的言行举止规定更为详细

10、，从着装打扮、举手投足、褒奖贬惩、休闲娱乐、业守机密直到告老还家等各个方面累计不少于数百条规定 持久的全民文明教育带来了良好的社会风气，影响和促进了廉洁高效的官场作风,国家监察委员会,国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。 国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。,国家监察机关,监察机关管理权限 1.中国共产党的机关、人大机关

11、、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照中华人民共和国公务员法管理的人员； 2.法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员； 3.国有企业管理人员； 4.公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员； 5.基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员； 6.其他依法履行公职的人,国家监察机关,监察职能 1.维护宪法和法律法规； 2.依法监察公职人员行使公权力的情况，调查职务违法和职务犯罪； 3.开展廉政建设和反腐败工作。,国家监察机关,监察职责 监察机关的职责是监督、调查、处置。 监督:监察机关对公职人员依

12、法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。 调查:监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。 处置:监察机关依据相关法律对违法的公职人员作出政务处分决定；对在行使职权中存在的问题提出监察建议；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送检察机关依法提起公诉。,中西方监察制度的现实价值,1.健全体制、独立监察 我国管理体制实行分部分级制, 监察机关在受上级监察机关领导和制约的同时, 也受同级党委、政府领导和制约, 实际形成了一种对同级党委、政府的附属型隶属关系, 监察机关

13、缺乏必要的独立性和权威性。 2.加强授权、保障监察 监察机关必须拥有足够的权威性, 必须赋予检察机关充分的权力。我国的监察机关只拥有检查权、调查权、建议权和处分权, 但这些权力都不足以使监察工作顺利开展。,中西方监察制度的现实价值,制订相配套的法律法规。在行政监察法的基础上, 应抓紧制定出一系列相配套的法律、法规和规章, 规范行政执法行为, 建立监察人员的保障制度。建立对监察人员行使职权的法律保障制度是一切高效监督制度的基本保证。创造条件, 保障监察人员的人身安全和言论、表决自由。对监察人员的家属、子女实行社会保障制度, 解除他们的后顾之忧。,完善监察法规体系, 推动行政监察法修改, 尽快出台

14、相关实施细则。行政监察法是规范我国行政监察工作的一部基本的法律, 它不仅为建立和完善我国的行政监察法律法规体系, 也为实施监察工作的法制化奠定了基础。,中西方监察制度的现实价值,3.提高监察官员的素质, 发挥监察的实际效果 监察官的选任上一定要严格。 监察官的绩效考核要以实绩为主。 监察官不能实行常驻久任制, 应借鉴汉代的回避和定期轮换制度。,从西方角度来看,1.扩大行政监察机关的权限 西方的行政监察主管机关都拥有独立的权限，直接向议会或法律负责，便于监察机关自己行使检察权，而不受到外界环境的干扰。 中国的监察机关不仅要受到上级监察机关的限制，而且要接受同级政府的领导，从而使监察权的行使受到限

15、制，不利于监察机关开展工作。,2.扩大监察机关的职能范围 西方的行政监察是全方位的监察，不但要对行政权力的行使进行监察，而且要对官员自身的行动进行限制。,3.加强对官员的道德教育 官员作为公权力的行使者，代表着政府的形象，树立为人民服务的道德观也有助于官员做好自己的本职工作。 官员的道德水平的高低不但直接影响政府在民众心目中的地位，而且间接影响政府效能的提高。,4.建立完善的听证制度 听证制度是现代行政程序法的核心,是行政民主化的产物。公权力在行使过程中，直接关系到人民的切身利益，举行听证会，听取人民的意见，有利于政府更好的履行自己的职能，从而使公众更加满意。,5.加强舆论监督 舆论监督是公众

16、的一项基本权利。舆论的力量是强大的，它可以深入到社会的各个角落之中，使得政府机关及其工作人员的低效率行政行为，很容易被曝光，迫使政府机关努力提高自身行政效能。,汉代巡视监察制度,汉代是我国巡视监察制度形成的重要时期, 汉代统治者十分重视保持官员队伍的廉洁性与高效性, 故十分重视巡视监察制度建设, 并将其作为遏制贪腐之利器。 汉代巡视监察制度在巡视组织设置、巡视时间规范、巡视内容界定与对巡视监察考核等方面均有明确具体规定,汉代巡视监察制度,组织设置 中央设立御史台负责监督地方, 刺史巡视郡级工作举劾贪赃枉法官吏。 汉武帝刘彻在全国设立豫、冀等十三个州部, 十三州部实际上亦即十三个监察区, 每州部

17、各派刺史一人作为该州部之监察官员, 他们的职责是“奉使典州, 督察郡国”, 并于地方设立专门固定治所 在京畿设置司隶校尉, “监察百官以下, 及京师近郡犯法者”,汉代巡视监察制度,巡视时间 汉武帝于元封五年改刺史作为中央派出之监察官, 规定刺史每年八月开始巡视工作, 到年末结束 除有重大事件需延长, 每年基本上保证有四个月时间对地方进行巡视, 以此保障监察的完整性与制度性 八月正值秋收, 刺史此时出行巡视, 便于对所在部州粮食收成与断狱治安等年内治绩进行全面考察,巡视内容,巡察六条明确规定巡视监察地方的六条事项:一条, 地方上的豪强所占土地与住宅超过限度, 以强凌弱;二条, 二千石官员如不遵守

18、诏令和法令, 损害民众利益, 侵犯百姓;三条, 身为二千石官员不认真审理疑难案件, 草菅人命, 胡乱施刑, 伤害百姓;四条, 二千石官员在选拔人才时徇私舞弊, 任人唯亲, 排除异己;五条, 官吏子弟恃怙荣势, 在地方上横行不法;六条, 地方官吏不尽职守, 与地方豪强勾结, 贪污腐败。,官吏考核,通过考核官员德、才、勤、绩等来达到选拔优秀官吏与加强对官吏监督之目的。 据续汉书百官志五规定, 官吏考核内容涉及行政、司法、财政、人事、教化与户籍等诸方面, 而对上述内容之考核离不开在地方行使巡视监察权的部州刺史, 其考核之结果将成为对地方大员进行赏罚、升降与罢黜的依据,汉代巡视监察制度的特征,1.监察

19、立法有章可循 汉相萧何制定九章律包含巡视的内容 附益法亦明确禁止中央巡视官员与地方官员之交往。 景帝元年颁布惩贪令与察冤令等法令亦有巡视监察之规定。 汉代制定的两部最重要专门监察法规巡察六条与监御史九条, 规定监察人员巡视监察之职责, 开古代专门巡视监察立法之先河。 东汉时期颁布的惩举荐非其人令, 后又有律本章句尚书故事以及廷尉板令等法令颁布,2.监察管理体系独立 汉代巡视监察管理体系独立性主要体现在巡视监察与政府行政相分离, 刺史是中央派驻地方代表皇权监督地方各级官吏的国家人员, 地方行事之原则为“小事立断、大事奏裁”,不受其他行政权力制约, 直属于皇帝, 直接向皇帝负责。,3.察官选任标准严格,汉代主要选举官吏制度为察举制 察举项目有孝廉以及明法等诸科，汉武帝令丞相府设立“四科”以“博选异德之士”。四科分别为: 一科, 德性高尚、气节清廉; 二科, 学通修行, 经中博士; 三科, 明达法令、足以决疑、能案章覆问、文中御史; 四科, 刚毅多略, 遭事不惑、明足以决、才任三辅,4.察官职权位