中国城市社区公共服务设施配置现状和规划实施研究

1、2 0 0 7 年第5期 总第9 7 期 文 章编 号 ： 1 0 0 3 2 3 9 8 ( 2 0 0 7) 0 5 0 0 2 9 0 5 中国城市社 区公共服务设施配置现状与规划实施研究 陈伟 东， 张大维 ( 华 中师范大学城 市社 区建设研 究中心 ， 武汉 4 3 0 0 7 9 ) a research i nto the p res ent s r 【 j ati on and plan i 卫 i 口 e l e i ! tati on of the i rban publi c s er ce faci li ti es di s posi ti on i n chi n

2、a che n w e i d o n g ， z hang da - we i ( r e s e a r c h c e n t e r f o ru r b a n c o mmu n i o bm t d i n g , hu a z h o n gno r ma l u n i v e r s i o ,wu h an 4 3 o o 7 9 , c l u b a ) ab s t r a c t ： th e r e a s o n a b l e p l a n n i n g a n d e ffe c t i v e b u i l d i n g o f u r b an

3、 c o mmu n i t y p u b l i c s e r v i c e f a c i h t i e s a r e t h e n e c e s s a r y p r e c o n d i t i o n o f u r b an g o v e r n anc e 1 1 1 e p r o j e c t s and c o n t e n t o f c o mmu n i t y p u b l i c s e r v i c e f a c i l i ti e s a l e n o t fi x e d ， t h e y s h o u l d me e

4、 t the g r o wing d e man d o fthe r e s i d e n t s at p r e s e n t ， ch ina d o e s n o t h a v e a p l a n n ing s t a n d a r d o f c o mmun i ty p u b l i c s e r v i c e f a c i l i t i e s ， wh i c h c an b e f o l l o we d b y mo s t u r b an are as t h e r e f o r e ， c l a r i f y i n g t

5、he c o n d i t i o n s o f urb an c o mmu n i ty p u b l i c s e r v i c e f a c i l r i e s con f i g u r a t i o n and r e s i d e n t s d e mand a t thi s s t a g e ， and g i v i n g r e aso n a b l e p r o p o s a l s o f c o n fi g u r a t i o n o f urb an c o mmun i ty p u b l i c s e r v i c

6、e f a c i l i t i e s are c r u c i a l t o t h e b u i l d ing o f a h a r mo n i o u s s o c i e ty th e urb an c o mmun i ty s e r v i c e fac i l i t i e s are d i v i d e d i n t o the l i f e s e r v i c e fac i l i t i e s ， t h e mu n i c i p a l a d mi n i s t r a t i o n fac i l i t i e s

7、an d the p u b l i c s e r v i c e fac i l i t i e s ar e r r e v i e wi n g the p r e s e n t c o n d i t i o n o f the n a t i o n a l u r b an c o mmu n i ty s e r v i c e fac i l i t i e s d i s p o s i ti o n a n d the i n h a b i t a n t s d e mand i t i s c o n c l u d e d t h a t c h i n a s

8、 urb an c o mmun i ty p u b l i c s e r v i c e f a c i fi t i e s f a l l s h o r t o f d e m and r e f e r r in g t o th e urb an c o m m uni typ u b l i c s e r v i c e f a c i l i t i e s d e s i g n s t a n d ar d s in b e ij in g , s h ang h a i a n d wu h an and c o n s i d e r i n g a v a r

9、i e ty o f f a c t o r s ， we p u t f o r ward s o me s u g g e s ti o n s t o i mp r o v e the p r e s e n t s i t u a t i o n ke ywo r ds： c i ty c o mmun i ty； p u b l i c s e r v i c e f a c i l i t i e s ； p l an t a r g e t ； the i mp l e me n t a t i o n un i t 提要 ：城 市社 区服务设 施分为 生活服 务设施、市 政设施

10、 和公共服务 设施 三大 类。在统 计分析 了全 国城 市社 区建设 基本情 况抽样 调查 数据 之后 ，重点 考察 了 全 国城 市社 区服务 设施 的覆 盖率 、配建规模 和 居民 的 需求现 状 ，得 出我 国城 市社 区公共服 务设 施相 对其 它 两类设施更加供不应 求的结论 ，参 照建设部和北京 市、 上海 市、武汉 市等地 的城 市居 住 区公 共服务 设施 的设 计规 范，结合各 种相关 因素 ，提 出 了我 国城 市社 区公 共服务设施规划指标和实施建议。 关键词：城市社区；公共服务设施；规划指标； 实施单元 中图分类号：t u 9 8 4 2 文献标识码：a 城市社区公共服

11、务设施的合理规划和有效建设是城市政 府治理的内在要求和社区居民自治的必要前提。社区公共服 务设施的内容与项目的设置不是固定不变的，它取决于居民 的消费水平和消费结构、社区周围的公共服务设施的完善程 度以及人们社会生活组织的变化等因素。如我国在 1 9 6 4 年 制定的居住区公共服务设施定额指标的项目只有 4 o项 ，而 在 1 9 8 0 年增加为 6 6 项 ，到 1 9 9 3 年制定的新指标 又增加到 7 2 项，但仍然满足不了居民的需求【 l 】 。目前我国没有一个适 应现代城市发展的、可以被大多数城市参照的社区公共服务 设施规划标准和操作蓝本 ，因此，弄清现阶段我国城市社区 公共服

12、务设施的配置现状和居民需求现状，并据此提出适应 时代发展的规划标准和实施建议对构建和谐社会至关重要。 在统计分析全国城市社区建设基本情况抽样调查0 问卷 数据 ，特别是社区服务设施的覆盖率 、配建规模和居民需 求现状的数据基础上，参照中华人民共和国国家标准 ( gb 5 0 1 8 0 - - - 9 3) 及其局部修订条文 和条文说明 ，借鉴北京市【羽 、上海市i s 等地修订规范和武汉 市 2 0 0 6 -2 0 2 0年城市社区发展与规划实施单元研究”的 最新成果网 ，结合相关因素提出了我国城市社区公共服务设 施的规划指标和实施建议 ，从而为我国城市社区公共服务设 施规划和实施提供了若

13、干参考。 1社区服务设施、社 区公 共服务设施的界定 国家建设部将居住区服务设施按使用性质分为教育、医 疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政 公用、行政管理等八类，在实际调研中，根据居民的需求现 状及习惯用语 ，以社区为主要考察单位，我们把社区服务设 施分为三大类 ：生活服务设施 ( 超市、菜场等 ) 、市政设施 ( 供电供水供气、道路交通 、银行等 ) 、公共服务设施 ( 社区 hu酗an ge0graphy vo 1 l2 no 5 2 0 0 7 1 0 维普资讯 2 0 0 7 年第5期 总第 9 7 期 组织办公用房、再就业培训中心、医疗卫生服务站、养老 院、公共活动

14、场所等 ) 。本文重点研究我国城市社区公共服 务设施配置现状、规划标准与实施单元。 其依据在于：其一，社区服务设施规划需要以人为本 ， 依据社区居民的需求来规划，也就是说，根据居民需求提供 必要的 服务设施。全国城市社区抽样调查数据显示，城市社 区大多数居民的最迫切需求并非是通常可以由市场来调节的 生活服务设施和主要由政府调节的市政设施 ，而是我们称之 为社区公共服务设施的那一部分。其二，社区服务设施需要 依据社区功能来规划，一般意义上说，社区具有四大功能 ： 一 是满足社会交往需要；二是满足社会参与需要 ；三是满足 社会救助需要 四是满足 民主 自治需要。为满足这四大功 能，必然需要将社区公

15、共服务设施与其它两类服务设施区分 开来重点规划。其三 ，生活服务设施和市政设施历来也是城 市规划的重点，其规划标准相对明确 ，更新也较快。 2社区公共服务设施规划项 目的确定 2 1 社区公共服务设施供给不足 社区是城市公共物品的集体消费单元 ，供需平衡是城市 公共服务和公共经济的一条基本原则。所谓需求是指城市居 民未满足的需要，就公共服务而言，实际是指公共物品的短 缺，即供给满足不了需要。据此次全国社区调查的数据，城 市社区公共服务设施供不应求是一个全国性的普遍问题。 2 1 1 社区内的服务设施供给现状 居民问卷表明在大部分社区里，与居民日常生活密切相 关的社区服务设施较为齐全，在所有被调

16、查的 l 2类社区服 务设施中有 8 项所占比例在 6 0 以上 ，特别是小超市或小 卖部、有线电视、美容美发店等服务设施的覆盖率都很高 ， 8 5 以上的社区居民选择了这 3项。社区内 l 2类服务设施 的覆盖率从高到低依次排序：有线电视 9 1 8 9 ，小超市或 小卖部 8 8 4 6 ，美容美发店 8 5 0 9 ，餐厅 7 5 8 5 ，菜市 场 7 0 0 8 ，宽带接入 6 7 7 4 ，社区卫生站 6 6 3 0 ，劳动 保障服务站 6 1 4 o ，老人服务设施 5 4 4 6 ，健身设施 5 3 2 6 ，文化设施 5 2 5 5 ，儿童服务设施 4 1 7 l 。 由此可

17、见， 排在前六位的是生活服务设施，社区生活服 务设施的配置现状较好，而排在后六位的是社区公共服务设 施，社区公共服务设施的配置规划滞后。 2 1 2社区附近的服务设施供给现状 此次抽样调查所涉及的主要是步行 l 0 分钟内所能到达 的社区附近服务设施 ， 根据调查显示，在所调查的 l 6 类服 务设施中， 有 l l 类服务设施的居民选择率在 6 0 以上，而 只有 3 类服务设施在 6 o 以下 ( 从规划的角度讲，其实施 单元9 本应该相对大一些 ) 。社区附近的 l 6类服务设施覆盖 率从高到低依次排序为 ：药店 8 1 1 0 6 ，餐馆 7 7 7 0 ，美容 美发 7 7 6 6

18、，医院、卫生院 7 4 2 3 ， 银行 7 4 2 3 ，公共 厕所 7 3 5 4 ，集贸市场 7 1 8 2 ，小学 7 1 8 2 ，托儿所 、 幼儿园7 1 4 8 ， 商场、购物中心 6 5 9 8 ，公汽、电车、地 铁站 6 5 6 4 ，邮局、邮亭 6 2 2 0 ，网吧 6 0 8 2 ，音像店 5 9 1 l ，中学 5 2 9 2 ， 宾馆 5 2 5 8 。 由此可见， 在居住区范围内，社区附近的教育、医疗卫 human ge0g8aphy vo i 2 2， no 5 2 0 0 7 l 0 生、文化体育、商业服务、金融邮电、市政公用及其它生活 服务设施和市政服务设施

19、的配置现状较好。 2 2社区居民对社区公共服务设施的需求强烈 调查中，政府 ( 9 6份问卷 ) 、居委会 ( 2 9 1 份问卷 ) 对 居民生活中主要困难的判断和居民 ( 2 8 2 4份问卷 )自身对 生活中主要困难的判断反映了居民对社区公共服务设施的需 求强烈，并具有多样性和差异性的特点 ( 见表 1 j o 表 1政府、居委会、居 民各 自认为居民 生活 中的主要 困难排序 t a b 1 t h ema i ndi ffi c u l t i e sin p e o p l e s l i v e s a c c o r d i n gt ot h e go v e r n me

20、n t ， the re s i d n t s a n d the re s i d e n t s co mmi t t e e 蝴 排序 2 l 3北京市、上海市、武汉市社区公共服务设施规划项目 在城市化背景下，以北京市、上海市、武汉市为代表的 国内大多数城市在社区规划时均开始重视公共服务设施的设 置和建设 ( 见表 2) 。 2 4社区公共服务设施规划项目 社区公共服务设施规划项目是根据全国城市社区公共服 务设施的供需现状，并参考北京市、上海市、武汉市城市社 区公共服务设施规划而设置的。 长期以来，公共服务设施被认为具有强烈的非排他性和 非竞争性，而被视为纯公共物品l 7 l 。其特性

21、必然要求城市政 府包揽公共服务设施供给的规划决策、生产建设、运营管理 全部工作i8 。事实上，市场经济条件下社区公共服务设施的 供给和生产职能完全可以分离。社区公共服务设施规划项目 按投资主体的不同可以分为政府投资和民间投资项目两大 类，政府投资又分为政策性和公益性两小类 ( 详细项目见表 5 ) 。政策性公共服务设施是指由政府投资、不存在需求差异 维普资讯 陈伟东 ， 张大维： 中国城市社 区公共 服务设施配置现状与规划实施研 究 表 2 北京市 、上海市和武汉市均配置的社区公共服务设施规划项 目 t a b 2 t h e c o mmu n i t y s p u b l i c s e

22、 r v i c e f a c il i ti e s s u p p l i e d i n b e ij i n g ， s h a n g h a i a n d wu h an 性、可一步到位的社区行政管理服务设施 ；公益性公共服务 设施是指由政府投资、用于公益服务、需根据社区人口结构 和群体需求差异性来配置、但需纳入规划中预留土地的服务 设施 ：民间性公共服务设施是指由民间投资、需根据社区人 口结构和群体需求差异性来配置、但需纳入规划中预留土地 的服务设施。 3社 区人 口控制规模的确定 社区规划的目的是为了改善人居环境，社区公共服务设 施的设置水平必须与社区规模相适应。 3 1

23、社区现有人口规模 1 9 9 0年代以来 ，各地按照便于服务管理、便于开发社 区资源、便于居民自治的原则，合理调整了社区规模。此次 调查结果表明 ，大多数社区人 口适中，少数社区过小或超 大。在 2 3 5 个社 区中，有 6 9 3 6 的社 区户数在 5 0 1 -3 5 0 0 户之间，有 5 6 1 7 的社区人口在 3 0 0 1 -9 0 0 0之间。根据社 会学统计方法，我们测算出全国城市社区 ( 类似于小区) 的人口规模平均为 5 3 6 4 人。以下是数据来源和测算方法。 根据分组资料求出均值 ，公式是： - _ 其中f 表示在每组数据范围内的社区个数 ( 有效 ) ， 表示

24、每组数据组中点， 是前二者乘积 ，n表示社区数 目 ( 有效 ) o我们调查统计了 1 3 2 个社 区 ( 此为有效数，另据社 会学统计方法，两端的极限值不作为统计对象 ) 人口数，人 口数分为 3 0 0 0人 以下 ，3 0 0 1 -5 0 0 0人 ，5 0 0 1 -7 0 0 0人 ， 7 0 0 1 - - - 9 0 0 0 人，9 0 0 1 人以上 5 组。分别对应的 f( 个 ) 值为 0 ，6 2 ，5 0 ，2 0 ，0 ：x m( 个 )值为 0 ，4 0 0 0 ，6 0 0 0 ，8 0 0 0 ， 0 ： ( 个 ) 值 为 0 ，2 4 8 0 0 0 ，

25、3 0 0 0 0 0 ，1 6 0 0 0 0 ，0 ： 总 值为7 0 8 0 0 0 。按照公式，可知： 、n x = 氏 1 = 7 0 8 0 0 0 1 3 2 = 5 3 6 3 6 ( 人) 即平均来说，每个社区的社区人口数约为 5 3 6 4 人。 3 2建设部、北京、上海、武汉市城市社 区人口控制规模 城市社 区人 口控制规模参考 了建设部、北京市、上海 市、武汉市城市社区人 口控制规模 ，分别为 7 0 0 0 - - 1 5 0 0 0 人，1 0 o 0 o _ - 2 o 0 o 0人 ，2 0 0 0 0人 ，7 0 0 0 - - - 8 0 0 0人。 3 3

26、社区人口控制规模 城市社区人口控制规模结合全 国城市社区人口规模现 状、城市社区建设的实践经验及建设部修订的 ( g b 5 0 1 8 0 - - - 9 3 ) ，并参考北京、上海、武 汉市城市社区公共服务设施规划而确定。根据我们的调查和 研究，我国城市社区人 口控制规模以 6 0 0 0 - - - 1 2 0 0 0人为宜。 一 方面，北京市、上海市社区人口规模明显大于建设部 的规划标准，其规划实施难度较大，在实际操作中也降低了 标准。其原因在于社区越大，服务总量越大，管理难度就越 大，即使硬件设施配置到位 ，也可能因组织建设、运作机制 不到位而难以达到服务水平。以上海市新江湾城为例

27、，其在 实际操作中作了适当调整 ，将街坊人口规模定为 4 0 0 0人左 右，相当于社区居委会管辖规模 。另一方面，武汉市社区 人 口规模又相对小于建设部的规划标准，既符合武汉市现 状，也适应人口规模扩大的需要 ，还便利了操作和管理。在 设置我国城市社区人 口控制规模时，我们选择了建设部、北 京市和上海市的中间偏下值 ，又适度扩大了武汉市的两端极 限值，既符合全国现状 ，也适应了人口规模扩大的需要，具 有可行性。 4社区公共服务设施规划指标的确定 据此次调查的统计数据，以全国现有配置较好的社区组 织办公用房和配置较差的社区室外公共活动场所两项社区公 共服务设施为例 ，测算其现有规模 ，其他各项

28、作类似测算， 以此作为基本依据。 4 1 社区组织办公用房规划指标的确定 4 1 1 社区组织办公用房现有规模 通过对社区居委会负责人问卷的统计和分析，测算出平 均每社区组织的办公用房面积为 1 4 9 1 m2 ，平均每千人社区 组织办公用房的面积为 2 7 8 m2 。 4 1 2社区组织办公用房紧张 根据我们在部分城市社区的实地考察，1 4 9 1 m 2 的社 区 组织办公用房主要用于居委会和党组织办公 ，而召开居民代 表大会、居民协商议事会、业主代表会议、居民论坛、社区 对话却没有相应的场所。随着社会建设和城市管理体制改革 的深入 ， 社 区组织尤其是各种民间组织必然日益繁荣发展 ，

29、 这些组织在工作中也需要用房 ，给这些组织配置工作用房、 让居民自组织起来是城市管理有序化的基本条件。因此，在 规划中应将社区群团组织的用房包含在内。 4 1 3 北京市、上海市、武汉市社区组织办公用房配建指标 社区组织办公用房的规划指标参考了北京、上海、武汉 市社区组织办公用房配建指标 ( 见表3) o 4 1 4社区组织办公用房规划指标 在制定社区组织办公用房规划指标时，一方面，我们考 虑到不能低于现有规模 ( 2 7 8 m2 千人 ) ：另一方面，我们 也考虑到现有规模不能满足需求、供给短缺的现状，借鉴北 京、上海、武汉市规划标准 ( 表 3) ，并考虑到各地区公共 财政的可支付能力

30、( 北京、上海市财政支付能力相对较强， 武汉市财政支付能力中等偏上 ) 和公用地状况 ( 一般来讲， 北京市、上海市较其它城市公用地更紧张 ) ，在建筑面积上 我们选取了稍高于北京市和武汉市的标准 ( 2 8 m 2 千人 ) ， 而远远低于上海市的标准 ( 5 0 m 2 千人 ) ，具有可行性。 human geog转aphy vo t 2 2 no 5 2 ) 7 l 0 维普资讯 2 0 0 7年第 5期 总第 9 7期 表 3各地区社区组织办公用房配建指标和社区组织办公用房规划指标 t a b 3 t h e c o mmu n i t y s o r g a n i z a ti

31、o n offic e c o n s t r u c t i o n i n d e x i n b e ij in g ， s h a n g h a i wu h a n a n dt h e p l 锄n i l l gi n d e x 4 2社区室外公共活动场所规划指标的确定 4 2 1 社区室外公共活动场所现有规模 通过对社区居委会负责人的问卷统计分析 ，我们测算出 社区室外公共活动场所平均用地面积为 2 2 4 7 m 2 、社区室外 公共活动场所千人用地面积为 4 1 9 m2 。 4 2 2 北京、上海、武汉市社区室外公共活动场所配建指标 社区室外活动场所的规划指标参考 了

32、北京市、上海市、 武汉市社区室外公共活动配建指标 ( 见表 4) o 4 2 3 社区室外公共活动场所规划指标 在制定社区室外公共活动场所规划标准时，一方面，我 们考虑到不能低于现有规模 ( 用地面积 4 1 9 m 2 千人 ) ；另 一 方面，我们也考虑到现有规模不能满足居民需求、供给短 缺的现状，借鉴北京市、上海市 、武汉市规划标准 ( 见表 4) ，并考虑到各地区公共财政的可支付能力和公用地状况 ， 在建筑面积和用地面积上我们选取了不高于北京市、上海市 和武汉市的标准，也具有可行性。 表 4北 京市 、上 海市、武汉市社区窒外活动场所 配建指标 和社 区窒外公 共活动场所规划指标 ta

33、 b 4th eco mmu n i t y s ou t d o o rac ti v i t yc o n s t r u c t i o ni n d e xin b e ij i n g ， s h a n g h a i ， wu h a n a n d t h e p l a n n i n g i n d e x 室外公共活动场所 名称般规模 处)千人指标 千人) 建筑面积 用地面积 建筑面积 用地面积 表 5城市社 区公共服务设施规划指标、投资主体与实施单元 t a b 5 t h e c o m mu n i t y s p u b l i cs e r v i c e f

34、l l c n 试c s p l a n n i n gi n d e x s u b j e c t f o r inv e s t me n t a n d e x e c u ti o nu n i t 维普资讯 陈伟东。 张大维： 中国城市社区公共服务设施配置现状与规划实施研究 4 3社区公共服务设施规划指标 本文提出了我国城市社区需要配建的公共服务设施的指 标，包括千人指标和一般规模两部分，千人指标又包括千人 用地面积指标和千人建筑面积指标两部分 ( 见表 5) 。 5社区公共服务设施规划实施建议 社区公共服务规划实施应坚持人本主义理念，把配置的 现状与未来的发展结合起来。因此我们为

35、我国城市社 区公共 服务设施规划在具体实施时提出以下建议： 5 1 合理选择实施单元，实现配置效率最优化 社区公共服务设施规划不是在社区内配置所有的服务设 施，而是根据各种服务设施在多大服务范围具有效率最优化 来确定 ，因而要合理选择规划实施单元。我国现行城市社区 在人口 规模上具有多样性的特点，在实际操作过程中选择实 施单元需做到具体情况具体分析 ：规划用地内的居住人口达 到小区级的，应配建小区、组团两级的设置项目：居住人口 超过小区级的，除配建小区级的设置项目外，还应根据所增 人数和周围的设施状况，增设居住区级的部分项目和指标。 5 2 考虑服务当量、服务半径和可获得性 服务当量与社区内老

36、年人、吃低保人员、残疾人等特殊 人群比重成正相关关系，特殊人群越多，社会问题就越 多， 就越需要社会救助服务，其服务当量就越大，需要社会救助 设施就越多：按照现代步行空间理论 ，必须要有适当的服务 半径才能满足居民需求的可获得性 ，因而社 区规划就应根据 社区的居住群体充分考虑以上因素来提供相关的服务设施。 5 3 考虑周边公共服务设施配备状况 周边公共服务设施与中心城区的距离密切相关 ，离中心 城区越近的区域其能够享受的公共服务设施就越多，而离中 心城区越远的区域所能享受的公共服务设施就越少。这就要 求在社区规划时要从总体上考虑服务设施的配备情况，对于 相对离中心城区较远的区域也要尽量提供相

37、关的配套服务设 施，特别是幼托、养老院、培训机构、医院等应充分考虑周 边公共服务设施配置情况。 注释： 此次全国城市社区建设基本情况抽样调查活动是在 2 0 0 5 年 3 月到 6 月期间，由国家民政部、国家统计局统一组织展开的。华中 师范大学城市社区建设研究中心参与了策划和实施 ，并承担了所有 问卷的分类统计和分析报告的撰写工作，调研报告引起了中央高层 领导的重视。本次调查范围涉及全国 3 1 个省、自治区和直辖市的 1 0 0 个城区中的 3 0 0 卜 社区；调查方式主要是问卷调查，问卷由政 府 ( 1 0 0 个 ) 、社区居委会 ( 3 0 0个 ) 、居民 ( 3 0 0 0 位 ) 三份问卷组 成，共发出问卷 3 4 0 0 份 ，回收问卷为3 2 2 4 份，回收率为 9 4 8 2 ： 其中有效问卷分别为3 2 1 1 份 ，有效问卷率为 9 9 6 o 。 本文覆盖率( s) 指社区服务设施能辐射到的居民占全体居 民的比率，用其揭示某项社区服务设施的居民可获得性，从而反映 其空间分布现状