学生营养的国际经验与本土化思考

1、学生营养立法的国际经验与本土化思考上海政法学院教授 汤啸天2011-04-14,我国学生营养工作从无到有、从少到多、从不完善到比较完善，所取得的成绩是喜人。但由于思想认识的差距、经济条件限制和起步较晚，目前只能说处于起步阶段。 学生营养工作任重道远,走向成熟还需付出极大的努力。鉴于上海的现实条件和公众需求，上海市中小学生的营养工作可以率先作出探索，力争在工作打开局面的基础上，率先在地方立法上取得突破。,广西都安1万6千多名学生连吃9年“黄豆蒸饭”,一、国外学生营养工作立法概况,国际上实行学校供餐计划的国家约有47个。发达国家学校供餐时间都较长,有的已有100多年的历史。许多国家对学校供餐专门立

2、法,把这项计划纳入法制轨道,从而保持其持久稳定的开展。 早在19世纪初，法国就颁布了学生健康法令。德国也颁布法令加强学生的营养，并以国家立法的形式向小学生给付营养补贴，不管是本国和外国在德国合法居住的学生，国家每个月给每个学生营养补贴150欧元。美、苏、日、芬兰等国家都有学生保健立法。,国外供餐的发展具有受益人群增多、供餐质量提高的趋势。 一是，受益人群的增多。主要表现在，供餐对象不仅有中小学校,还有高校;目前有些国家把学龄前儿童也包括进来,使得受益人群越来越广。 二是，供餐质量不断提高。主要表现在，供餐以午餐为主,兼顾早餐与课间餐;既有菜肴又有牛奶;随着营养学的发展,供餐也进一步丰富,食谱设

3、计更加符合学生营养需求。,所有国家在制定学校供餐计划时，都以改善学生营养、增强体质与智力为出发点。通过长期发展,这些国家已有稳固社会基础,并形成了较为完善的管理体系与运作模式，其中美国、日本比较完善。,（一）日本是最早为学生营养工作立法的国家,日本的学校营养工作起源于1889年学校营养午餐的供给。当时实施营养午餐的主要目的是为一些来自贫困家庭的学生免费提供午餐,以解决饥饿问题。这一制度在第二次世界大战期间曾一度中断。 第二次世界大战后,日本作为战败国,经济面临极度困难,食品严重短缺。1945年，成年公民每人每日大米配给量仅300g。在这种情况下, 日本政府接受了美国等国家的脱脂奶粉和面粉等援助

4、物资,重新开始在学校实施营养供餐。,日本学校供餐计划取得成功的关键是立法。1946年，文部省发布通告强调“从增强学生的体质和进行营养教育的角度出发,在学校里广泛地提供适当的营养餐,是我们所期待的事情”。这时的学校营养餐不仅为贫困儿童和虚弱儿童提供,一些学校也给全体儿童提供。学校营养餐在当时受到了社会的广泛支持,并要求在更大范围内实施。1947年学生营养午餐的实施率为23% ,1950年即增长到69%,逐年增长的速度很快。,1954年，日本制定和颁布学校营养午餐法,从法律的角度对学生营养午餐提出了明确要求,从而使学生营养午餐得到了迅速的发展。据1998年5月统计,日本小学生营养午餐的实施率为99

5、.4 %(761万人);中学生营养午餐的实施率为82.2 %(360万人) 。 随着日本经济的发展,饥饿问题已不再存在,但学生营养过剩与摄入不足的比例在增加,学生的饮食习惯也出现不少新问题。因此,日本文部省对实施营养午餐的目的进行了调整,强调要以饮食为中心,对学生进行营养教育,指导学生合理营养。,从1947年开始,日本政府先后制定的与学校供餐有关的法律有: 学校供餐法(1947年)、营养改善法(1947年)、营养师法(1947年)、食品卫生法(1947年) 、学校教育法(1947年) 、保健所法(1947年)、厨师法(1958年)、学校保健法(1958 年)、保护消费者法(1968 年)。 这

6、些法律相互配合、补充,形成了完整的体系，充分保证了学校供餐计划的顺利实施,也体现了政府重视国民素质、保护学生体质、培养下一代的决心。,1954年，日本政府通过并颁布了共4章14条的学校给食法及其“施行规则”，将“给食”提到“食育”的高度，立法规定其为义务教育的一个组成部分。 给食法其后经过14次修改，实施至今。如今日本每个地区，都有“给食中心”，专门制作学校的饭菜。每所中小学，至少有一名持有国家考试“营养士”执照的“营养教谕”(专职营养师)，负责配置管理学生的营养摄入。 学生在每个月末都会带回一纸“一月献立表”（“立”：所立菜单计划，“献”：向家长献上），写明下个月每天的食谱，除了必有的牛奶、

7、蔬菜色拉之外，每日的主食都有变化，如面包、米饭和各类菜肴。,根据日本总务省的统计，2004年17岁到20岁的男性学生，平均身高171厘米，平均体重65公斤，正好达到BMI(BodyMassIndex身体质量指数)的最适标准22(标准范围:18.5-25)，所以在日本学校很少见到肥胖的孩子。 日本学生吃同样的饭食，穿同样的校服，多少摆脱了家庭贫富所带来的自卑感或优越感，较早养成日本人所特有“集团意识”。给食制度确定以来的40年，恰是日本17-20岁年龄层身高增速最快的40年。,1.通过营养午餐培养学生科学的饮食观念和良好的饮食习惯,学校除通过保健体育课、家政课对学生进行营养教育外,还利用学校的广

8、播每天播放一个与当天营养午餐有关的营养宣传主题。对有挑食毛病的学生,教师会对其进行重点指导,并要求其尽可能吃完营养午餐,以改变其挑食的毛病。现有些学校制定A、B 两种营养午餐食谱,学生可以根据自己的喜好自由选择A 或B 种营养配餐。,2.通过实施营养午餐对学生进行劳动教育,在日本，通常一个班的学生分为每6 人一组,轮流值班领取、分发午餐。值班的学生穿戴特制的围裙、帽子、口罩,排着队到学校配餐室领取午餐,搬运到教室后,再进行分发,饭后由值班学生统一收拾餐具,送回配餐室。,3.通过实施营养午餐对学生进行集体主义教育，学习日本的饮食文化,在值班的学生领取与分发午餐过程中,他们强调互相合作;所有学生领

9、到午餐后,齐声说一声“我要吃饭了”才能用餐;即便有特殊原因不能吃学校午餐,也必须从家中带饭到学校与同学们一起吃饭,体验集体用餐的气氛和感受。,4.通过实施营养午餐对学生进行感恩教育,日本强调要让学生亲眼看到配餐室的厨师与工作人员的辛勤劳动,以便让学生在吃饭时,从心里感谢为他们做饭的人。 学校午餐作为学校教育的重要组成部分, 促进人与人之间的感情交流。学生在学校吃午餐带有强制性,即学生必须在学校吃午餐。 为了发挥营养午餐的综合教育作用,班主任教师都与学生在教室一起就餐,并利用进餐过程与学生进行各种交流,观察学生的饮食习惯,针对性地对学生进行营养指导。,（二）美国学生营养工作的立法情况,美国学校供

10、餐始于19世纪末，当时主要为慈善机构向在校贫困学生提供免费午餐，此种形式一直持续到二战结束。 1. 立法 1946美国颁布了美国学校午餐法。这项法规的出台，使学校午餐计划有了财政保障。加入学校午餐计划的学校可得到农业部的资金和实物支持但需双方签订合同。 到2005年，美国有约99%的学校提供午餐，2950万中小学生参加“美国学校午餐计划。 1966年国会通过儿童营养法，确定了“学校早餐计划”，进一步扩展学校供餐范围，并为贫困学生免费提供食物。,1946年，美国国会正式通过国家学生午餐法将学生午餐纳入法制管理，要求政府每年指定学生营养午餐计划，所需经费由政府提供，并规定政府有关部门的责任。 该法

11、律要求各州通过捐赠和其它方法进行援助,供应充足的食物和设施,来设立、保持、运作和推广非盈利的学校营养午餐计划,并规定学校午餐既要提供营养丰富而且学生家庭中不常有的膳食,又要结合供餐开展学校健康教育计划;而且还强调学校午餐非盈利,不分种族、肤色和国别来源,均向所需儿童进行供餐。,1969年5月29日，美国总统签署了儿童餐卫生法令；1977年公共法律95166条又规定了“营养教育和训练计划”(NETP) , 使政府认识到营养健康教育必须同学生营养午餐、学校饮食服务相互协作。 1990年，美国公民委员会发表了“学校午餐白皮书”,成立了学校营养公民委员会,委员由总统亲自任命,进一步规范了学生营养午餐的

12、管理和监督。 到目前为止，美国除了多次对学生午餐法进行修补外，先后有10多部法律和技术规章都涉及到学生餐的问题。,2.学校午餐的管理 在1946年成立了学校午餐计划的独立执行单位：美国学校餐饮协会，是非政府、非营利组织，有独立的财政渠道。 在财务上，协会庞大的购买力能学校/教委从生产商取得极低价格的食品/设备。 在技术上，培训以食物安全及营养师为主，通过协会，会员可以在营养/教育/食品的问题上与政府和国会沟通，协会同时可以为会员提供奖学金。目前全美国90%以上的学校是美国学校餐饮协会的会员。 1990年成立了学校营养公民委员会，委员由总统任命，进一步规范学校午餐的监管。,3.食谱制定 学校午餐

13、要符合美国最新公布的膳食指南的要求。由美国农业部设计4类食谱供选用。 4.营养教育 美国在公共法律中制定了“营养教育与培训计划”，规定学校有责任给学生讲授营养及配餐知识，老师利用午餐机会开展食品、健康与营养教育。学校配餐员也要向学生讲解营养知识，配餐公司也直接向学校派餐师（员）讲授配餐知识。 5.食品卫生 。1969年美国总统签署了学生餐卫生法，法律界定了违法行为及制裁办法。,紐約位在寒帶，所以冬天常有大風雪。,唯有公立小學，即使那雪已經積得難以舉步，卻仍然得上課。,黃色校車艱難地在路邊接送小孩子,老師們一大早小心翼翼地開車去學校。,據統計，十年來紐約的公立小學因為超級暴風雪只停過七次課。,每

14、逢大雪而小學不停課時，都有家長打電話去罵。 奇怪的是，每個打電話的，反應全一樣先是怒氣沖沖地責問，最後則滿口道歉、滿懷愧疚地掛上電話。,原因是，學校告訴家長：在紐約雖然充斥著百萬富豪，但也有不少赤貧的家庭。,後者白天開不起暖氣、供不起午餐。,孩子的營養全靠學校的免費中飯 (甚至多拿些回家當晚餐)。,學校停一天課，窮孩子就受一天凍、挨一天餓，所以老師們寧願自己吃點苦，也不願意停課。,有家長說：何不讓富裕的孩子留在家裡，貧窮的孩子去學校享受暖氣和營養午餐？,學校的答覆是：我們不願讓那些窮苦的孩子感覺他們在接受救濟。因為施善的最高原則，是保持受施者的尊嚴。,（三） 其他国家和地区学生营养立法状况,1

15、瑞典、芬兰 瑞典、芬兰等北欧国家，实行全部免费的福利型供餐计划，其费用由纳税人提供，采用中央食堂陪送、学校安排自助午餐的做法。芬兰在1943年战争结束后,通过了一条法律, 规定学校必须提供每个学生的营养素需要量的三分之一,免费为718岁学生提供牛奶, 与午餐同时饮用,并把学生午餐作为学校教育的一部分等。,2泰国 泰国是发展中国家,现全国小学校均有营养午餐, 且价格便宜, 一般学校每月免费供给一次示范性的营养配餐。其运行模式是，中央统一部署，国家财政拨款，在城乡免费向学生提供学生奶9。 3墨西哥 1986年1月墨西哥政府颁布社会援助体系法，决定有家庭综合发展委员会组织来援助儿童、妇女及弱势人群。

16、早餐计划是该组织福利计划的一个重要赞成部分。,二、我国香港、台湾地区学生营养工作现状,（一）我国香港,香港学生午餐大致有三个途径：其一，是由学生自己从家里带午餐；其二，中午时在附近饮食店购买午餐；其三，学校与午膳食物供应商签署合同，供应午餐。现今香港学生午膳的食品安全管制还着重于社会化食物供应方面的立法，对于午膳食物供应商以及学校附近的饮食店，特区政府现将其纳入香港的食物安全管制工作架构中。 香港特区政府至今还未对学生午餐进行专门立法。鉴于香港肥胖儿童的不断增多，香港卫生署于2006年初发布了小学午膳营养指引。 小学午膳营养指引按年龄段列明每餐应摄入一定食物的量，并将食物种类划分为：优良模式，

17、鼓励多供应的食品，限制供应的食品，强烈不鼓励供应的食品；并附有代表性食物名称。,（二）我国台湾省,台湾营养午餐执行体制类似于日本，全省范围内由“教育部体育司”统筹规划，各县市教育局直接执行并进行管理，由各学校的“午餐秘书”专门负责本校有关营养午餐的事宜。 台湾的学童营养午餐带有社会福利性质，经费主要来源分为四部分：学生家长支付；地方政府与社会团体给予补助；台湾省政府给予部分补助以及社会慈善机构捐赠。,台湾地区学校供餐形式： 1.公办公营供应商供应营养午餐； 2.公办民营供应商供应营养午餐； 3.外订餐盒或熟食； 4.中央厨房向学校直接供应（分设在学校内及向其他学校供应两种方式）。 学校实施营养

18、午餐须由营养师进行督导及执行。并对学校营养师的配备有相应法规规定，要求“高级中等以下学校，班级数四十班以上者，应至少设置营养师一人。,三、我国学生营养工作的政策法律建设概况,我国学生餐已经在一些城市中逐步推广。1996 年以来,卫生部先后颁发了学生集体用餐卫生监督办法、学生营养午餐营养素供给量、学生营养餐生产企业卫生规范。2001 年国家经贸委、卫生部、教育部联合下达了关于印发关于推广学生营养餐的指导意见的通知等文件。 以上管理方案、办法、标准等,是强化我国学生营养餐科学规范管理,引导我国学生营养餐稳步健康发展的重要基础。,（一）政府对营养工作的投入有待加强,早在1986 年,著名营养学推广家

19、于若木就以长远的战略眼光把发展营养科学,改善人民营养状况提高到关系国家发展、民族兴盛的国策高度来认识,她以学生营养餐为突破口,亲自指挥推广营养餐。但一直到1998年,由于没有政府的大力支持,营养餐只在少数几个城市的少数学校开展。 1999 年2 月,江泽民指出要提高少年儿童的素质,要在儿童、少年中推广营养餐。朱镕基总理也在当年的政府工作报告中提出“逐步改善国民营养水平和健康素质”。李岚清总理也在幼儿教育和青少年营养健康问题会议上提出在有条件的地方鼓励学生增饮豆奶和牛奶,也可结合推广营养餐进行。,（二）学生营养工作的法制、体制、机制支撑不足,学生营养工作的主要表现形态是学生营养的有效供给，由于学

20、生营养的均衡摄入转化为下一代人体质的强壮是一个长期的、多因素综合作用的过程，难以立竿见影地作出直观的表达。其工作更需要法制、体制、机制的支撑，而至少在目前，法制、体制、机制对学生营养工作的支撑尚有差距。,(三)我国营养立法还停留在提出建议的阶段,据调查，2000年城市5岁以下儿童低体重率和生长迟缓率分别为3%和2.9%，农村高达13.9%和20.5%；城市7岁男、女生低血红蛋白检出率分别为20.7%和23.4%，农村达25.8%和27.8%；城乡中小学生钙缺乏状况更突出，仅达到供给量标准的40%左右；城市718岁男生肥胖率由1995年的5.9%上升为10.1%，女生由3.0%上升为4.9%。北

21、京市2001年中小学生肥胖率高达15%17%。据不久前一项统计显示，同5年前相比，学生的速度、耐力、柔韧性、爆发力和力量等素质指标均有所下降。,天津大学政协委员何悦教授建议,我国公民营养状况目前面临着“营养缺乏”和“营养过剩”双重危险。营养问题直接影响人口的整体素质，继而阻碍社会经济发展。按国际经验，人均GDP在10003000美元时，人群中会多发营养问题。居民的膳食结构迅速变化，是营养干预的最佳时期。我国人均GDP已达1000美元，营养干预的时机已成熟。为了优化社会资源，营养立法正当其时。,2011-03-01北京青年报道：,为进一步促进“营养管理办法”的贯彻实施和加快制定“营养改善条例”的

22、工作进程，中国营养学会政策法规委员会于不久前召开了工作研讨会议。与会专家就营养条例制定存在的困难和问题、如何促进营养条例尽快出台展开了深入的讨论。会议形成了比较一致的观点，认为应加快营养条例上报国务院法制办的进程。,四、推进中小学生营养工作的建议,（一）树立科学营养理念，把学生营养工作纳入发展规划,树立科学营养理念，既是科学发展观对教育工作的要求，也是培育现代文明人的必要条件。营养是保障正常生长发育，维持生命活动的物质基础。平衡膳食、合理营养，是保障身心健康和全面发展的首要条件，是提高健康素质的基本保证。懂得营养科学知识是现代文明人的必要条件。 一个缺乏营养知识的人，不是全面发展的现代人；一个

23、“营养盲”的老师，不是一个真正合格的教育者；一个“营养盲”的学校领导，也不是一名真正称职的领导干部。,（二）我国应当建立学生营养工作立法的“九大体系”,1.学生营养工作组织管理体系； 2.政策法规管理体系； 3.食物生产基地及采购管理体系； 4.企业或食堂食品质量及安全管理体系； 5.企业准入与资质管理体系； 6.生产企业或食堂的监管体系； 7.营养与健康宣传指导体系； 8.危机管理体系； 9.责任追究体系。,（三）国家对学生健康权实现负有尊重、保护、实现的义务,1989 年联合国制定儿童权利公约第3条第1款明确规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。” 明确政府义务可以起到“纲举目张”的效果。政府义务明确之后，中小学校、相关职能部门部门、科研机构、非政府组织通力协作才有可能，政府干预的力度和有效性才能强化。,（四）吸收家长参与，